申 亮

（山東經濟學院，濟南 250014）

財政制度的結構和組織安排影響了財政結果。在經濟分析和制度分析中，人們已經充分認識到“游戲規(guī)則”對政府決策性質的影響，人們確定了游戲規(guī)則，同時也隱含地確定了游戲的結果。因此，從財政制度性質的角度看，大部分財政改革都致力于改變“游戲規(guī)則”，從而降低系統(tǒng)產生不良財政結果的可能性。

財政透明度是良好財政管理的一個方面，但財政透明本身不是目的，它是促進效率，保障政府和官員擔起應負責任的一種方法。歐盟國家首先對財政透明度問題進行了討論，并將其作為加強財政管理的首要目標。一些經濟轉型國家，如東歐各國，在轉型過程中出現(xiàn)了嚴重的貧困問題，公眾和一些非政府組織也將解決此問題的希望寄托于預算改革，促使政府增加財政透明度和民主參與度。IMF和OECD進一步地制定了財政透明度的最佳做法準則，以此為各國的財政透明度實踐做指導。

對財政透明度的績效的研究是推動財政透明度的動力，對一國財政透明度的衡量則揭示了本國財政透明度的現(xiàn)狀和努力的方向和力度。這些對于處于財政透明度較低程度的發(fā)展國家有著一定的意義。

一、財政透明度的績效解釋

財政透明度可以幫助解決信息不對稱的問題，這對國民經濟發(fā)展有著積極的影響。一方面，透明度保障了公民的知情權，增強了公民影響預算決策的可能性，使得政府為實現(xiàn)職能所需的公共支出、為保證支出所需要征收的收入都一定程度上代表了公民的共同意志；另一方面，對政府來說，實現(xiàn)透明度不僅方便了公民偏好表露的過程，使得政府決策更貼近于公共利益的實現(xiàn)，而且也有助于公眾理解政府決策，減少政策推行阻力。因此，財政透明度的增強可以促使政府擔負起自己應該擔負的責任，從而減少各類尋租行為及其造成的巨額內生交易費用。

（一）改善商業(yè)環(huán)境，降低經濟發(fā)展成本

Drabek（2001）的研究表明財政透明度的提高，可以提高對外國直接投資的吸引力。Chortarea（2002）發(fā)現(xiàn)公開較多宏觀經濟數(shù)據(jù)的那些國家通貨膨脹率較低。Glennerster（2003）的研究證明新興市場國家在遵循了國際標準后，主權風險溢價顯著地減少。Andritzky（2007）發(fā)現(xiàn)新興市場國家宏觀經濟和數(shù)據(jù)的發(fā)布效果減少了不確定性，且有助于穩(wěn)定傳播。Bellver和Kaufmann（2005）進一步對20個國家進行調研，結果表明：透明度與國家的腐敗程度低、宏觀經濟和人類發(fā)展指數(shù)高、經濟競爭力強有關系。Glennerster和Shin（2008）的研究表明，財政透明度高與國家經濟境況改觀存在某種關系，國債市場借貸成本低就體現(xiàn)了這一點。

（二）提高了政府公信力，改善公共治理

Ferejohn（1999）認為財政透明度的增加提高了選民對在任政治家的信任或有助于選民有能力分辨結果的好壞，使得政治行為的不確定性減少了，政府的行為更規(guī)范，這又會使選民愿意將更多的資源配置在公共部門。Brautigam（2004）的研究回顧了若干國家的公眾參與性預算編制，發(fā)現(xiàn)提高財政透明度高是公民參與預算的必要條件。此外，她還注意到，只有隨著其他條件的成熟，例如民間社團和執(zhí)政黨及知情媒體制訂明確的扶貧日程，透明度對貧窮人群的影響才會出現(xiàn)。Islam（2003）根據(jù)世行對169個國家收集到的總體數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，透明度（包括《信息自由法》的出臺以及政府部門更頻繁地公布經濟數(shù)據(jù)）與政府治理的優(yōu)劣存在很大關聯(lián)。

（三）加強財經紀律，減少財政風險

財政透明度是個復雜的問題，不僅僅包括信息公開，而且還包括對預算中存在問題的揭露，從而迫使政府更負責。因此，直觀的認為更高的透明度能夠更容易控制政府支出和使政府遵守財經紀律，從而帶來較低的預算赤字，降低財政風險。Von Hagen和Harder（1994）對歐盟的研究以及Alesina（1999）對拉丁美洲的研究發(fā)現(xiàn)了很強的聯(lián)系證據(jù)，財政透明度能夠產生更強的財政紀律。在James Alt和David Lassen（2006）的一項研究中，他們給19個經合組織國家建立了一個關于財政透明度的指數(shù)，他們將許多財政表現(xiàn)指標與財政透明度指數(shù)一起測試，發(fā)現(xiàn)在保持其他解釋變量不變的情況下，更好的財政透明度和低的公共債務以及低的赤字相關。根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，Hameed（2005）的研究發(fā)現(xiàn)，通過調控社會經濟因素，透明度高的國家一般都能更好地接觸國際金融市場，更嚴格地遵守財政紀律Gelos和Wei（2005）的研究對財政透明度減少風險的作用提供了進一步的支持，他們的研究表明國際資金樂于在更透明的國家持有更多的資產。

（四）規(guī)范政府行為，抑制腐敗活動

一般來說，反腐敗主要依靠健全的法律和財政制度以及公民社會的改革，通過增強政府部門的責任感來實施的，但是財政透明度也有明顯的方式去影響腐敗。更高的責任感和更富效率的審計減少了某些腐敗的機會，如果政府公布了預算計劃和預算執(zhí)行報告，政府外部的信息使用者、公民社會和政策分析家能夠容易促進執(zhí)行機關的責任性，加強內部審計和外部審計能夠減少公共資金的濫用。尤其在法律不完善的國家，透明度對反腐敗有著更重要的意義。

在許多經濟不發(fā)達和腐敗盛行的國家，法律和財政制度的約束力其實是很微弱的，因為它還需要有一套值得信賴的法律機制能夠調查和執(zhí)行現(xiàn)有的法律法規(guī)。財政規(guī)則和會計系統(tǒng)只能部分約束公共部門管理者和公務人員的自主權力，公共部門執(zhí)行任務的復雜程度和相對于消費者的信息優(yōu)勢阻礙了抑制各種無效行為的法律和會計系統(tǒng)的設計。于是，那些不是很明顯的管理不善的措施沒有被發(fā)現(xiàn)。結果，審計報告和法律程序對外行很難解釋，因此也常常被忽略。因此，Ritva Reinikka和Jakob Svensson（2004）認為反腐敗的另外一個思路就是以公共服務的使用者為出發(fā)點，使公民能夠容易得到關于公共服務提供的信息，而不是單單試圖增加公共服務提供者的責任感。于是，公民被授權對公共部門官員和公務人員的工作提出一定要求、監(jiān)督和挑戰(zhàn)他們的濫用職權的行為。在一個案例中，他們證實了這一觀點。一項公共支出跟蹤調查表明，20世紀90年代烏干達政府給學校撥款的每一美元中，學校只能得到20美分，其余80美分都被地方政府截獲了。為了扭轉這種局面，中央政府沒有僅僅致力于加強財政管理系統(tǒng)，而是自上而下發(fā)起了一場信息運動，通過每月在報紙上公布政府對學校的資金轉移情況，增強學校和家長監(jiān)督地方官員處置這部分資金的能力。效果很顯著，“政府捕獲”從1995年的80%減少到2001年不足20%。

上述研究表明一國財政透明度與財政業(yè)績有著較為緊密的聯(lián)系，透明度確實給國家的財經秩序帶來了有效約束，這成為國際社會發(fā)展財政透明度的主要動力。既然游戲結果已經初現(xiàn)端倪，接下來重要的就是如何去制訂游戲規(guī)則以及保護和完善游戲規(guī)則了。

二、財政透明度的衡量

（一）國際社會的努力

1998年，國際貨幣基金組織（IMF）頒布的《財政透明度守則》包含了一系列指導原則，意圖建立一個具有指導性意義、具有可操作性的財政政策透明度框架，它圍繞著下列目標規(guī)定了每一種類的具體要求：（1）作用和責任的澄清；（2）公眾獲得信息的可能性；（3）預算編制、執(zhí)行和報告的公開；（4）對真實性的保證。通過四個原則共描述了37種財政實踐活動。IMF對各國發(fā)放財政透明度調查問卷，根據(jù)反饋結果編寫《財政透明度標準與規(guī)范遵守報告》（ROSCs），考察被調查國家對守則要求符合的程度并對其財政透明度進行說明和指導。參加ROSCs是自愿的，并且成員有權決定是否公開本國的ROSCs。自IMF推廣財政透明度ROSCs開始以來，86個國家完成了ROSCs，許多國家早期的ROSCs后來又更新過多次。IMF計劃每年制作18-20個財政透明度ROSCs，目標是最終覆蓋所有的成員國。目前，ROSCs的參加范圍非常廣泛，包括發(fā)達國家、發(fā)展中國家、轉型經濟國家和新興市場經濟國家。

IMF的財政透明度評估本質上是定性的，考慮到存在誤導的可能，IMF執(zhí)行委員會明確表示基金組織不會提供定量評估或者給國家的透明度情況評級。但是IMF的一項調查表明（MurrayPetrie，2002），許多私營部門強烈要求財政透明度ROSCs包含財政透明度的定量評級。IMF的努力旨在為各國的財政透明度繼承提供指導，它的局限性在于沒有表明不同層次的透明度和責任性，這給國際社會擴展其框架創(chuàng)造了機會。盡管如此，它創(chuàng)立的《財政透明度守則》以及《財政透明度標準與規(guī)范遵守報告》依然是目前世界上最具影響力的透明度評價標準。

此外，世界銀行、經濟發(fā)展與合作組織、歐盟等組織也都對財政透明度做出了各自的規(guī)定，有的甚至成為成員國資格的要求，為促進國際社會財政透明度進程提供了一個良好平臺。

（二）公民社會的參與

在促進財政透明度過程中，公民社會的作用相對被較少關注，但它卻顯示出了長期的對更有效、更負責的財政管理提供一個穩(wěn)定機制的巨大潛力。1997年，美國華盛頓特區(qū)的非政府組織CBPP組建了國際預算規(guī)劃（IBP），旨在幫助發(fā)展中國家和新興民主國家的公民社會組織和研究者分析預算政策和提高預算程序以及預算機構的效率。1999年IBP同南非的民主機構（Idasa）合作對南非的預算透明度和參與性進行研究。在研究方法上吸收了IMF的透明度準則，同時把公眾的參與程度作為一個核心要素來考察，提出了一個透明度三級評定標準（弱、中、優(yōu)）。2001年12月，拉美五個團體分別公布了阿根廷、巴西、智利、墨西哥和秘魯?shù)念A算透明度研究結果，研究采用了專家對各國財政管理法律框架的評估作為評級準則，以及采用立法者、公民社會和其他預算信息的主要使用者對預算透明度的感受構建預算透明度指數(shù)。

這些公民社會組織的透明度研究已經達到了準國家標準，盡管他們的預算透明度研究和IMF的財政透明度準則有一些沖突，但IMF的《財政透明度準則和標準遵守情況報告》（ROSCs）已成為共同研究的資源。國際社會的共同努力目的是發(fā)展一種在不同國家、不同時期具有可比性的財政透明度衡量方法，由此去促進國際范圍內的政府責任和社會正義。

（三）財政透明度指標體系的設計

最早制作出各種與財政透明程度相關的指標、并綜合分析其對財政績效影響的是Von Hagen和Jürgen（1992）。他們的分析對象是歐盟國家（8國），所制作的指標主要是反映“會計透明度”①Kopits和Craig（1998）認為在“會計透明度”方面，重要的是向公眾詳細披露有關財務信息，包括各個政府部門的明細報表、部門之間的資金往來等。。指標具體內容有：（1）預算報告中是否明示了特別會計；（2）預算報告是否匯總為一個報告；（3）對于財政透明度的自我評價；（4）預算報告與國民經濟統(tǒng)計是否有聯(lián)系；（5）預算報告中是否明確寫出了政府向非政府部門的貸款。

這部分研究的策略是首先確定每個相關變量的模型，然后加入透明度指數(shù)來測試是否透明度與這些變量相關。實證部分基本上局限于橫截面分析，因為財政透明度指數(shù)短期內沒有時間變化，如歐盟候選國在過去十多年時間里已經歷了許多重大變化，因此，任何面板分析不得不局限于過去幾年內的狀況。這確實排除了一些有意義的分析，如果每個國家的透明度每幾年重新評估一次的話，那么做財政透明度的變化分析就是可行的。他們的測算結果顯示，德國是其中透明度最高的國家，意大利和愛爾蘭則是透明度最低的國家。這個結論和各國債務比率等財務績效情況基本一致。DeHaan et al.（1999）對該指數(shù)進行了一些更新。

Alesina，Hausmann，Hommes和 Stein（1999）也分析過拉丁美洲各國財政制度和程度同財政績效之間的聯(lián)系，他們所采用的透明度指標是中央政府與其他部門之間的債務關系、地方及公共企業(yè)的財政獨立程度等，只涉及到了“會計透明度”的一部分。

Alt和 Lassen（2006）將著眼點放在“制度透明度”和“指標與預測的透明度”②Kopits和Craig（1998）認為政府不僅要公布與財政平衡相關的若干指標以及政府總負債和凈負債等與財政相關的指標，而且還應公布對一些財政分析性指標的測算。上，全方位地對OECD國家的財政透明度情況進行了分析。分析使用了OECD的19個國家1999年對OECD成員國預算中心調查問卷的報告。這次調查包括76項，大多數(shù)的調查問題與透明度無關，在相關的大約15個變量中，他們選擇了其中的10項能夠對國家之間的財政透明度情況提供有說服力的指導。其中的9個變量屬于OECD預算透明度最佳做法的內容（OECD，2001）。同其他研究的措施相比，這次調查的數(shù)據(jù)優(yōu)點是與透明度直接相關且具有綜合性。但該調查結果也存在著兩個缺點：（1）報告是自我報告，一些國家可能對自己評估過高。（2）問題集中在正式規(guī)則和程序上，這或許同實際不符。但調查者認為這些數(shù)據(jù)抓住了財政透明度的主要特點，具有一定說服力。10項指標中再加上是否使用應計制會計來準備財政聲明共11項指標，構成了一個簡單的財政透明度指數(shù)。指數(shù)包括：

●其他條件一樣的情況下，較少的文件能夠包括較多的信息

○是否有非財政成果數(shù)據(jù)包含在提交給議會的預算文獻中（是=透明）

○在選舉之前是否有財政情況的專門報告（是=透明）

○政府是否制訂長期財政前景的報告（10-40年）（是=透明）

○政府是否被要求報告或有負債（是=透明）

○在每個財政年度上，政府是否提出不止一個補充預算文件給議會（不是=透明）

●獨立核實

○年度財政報告是否被審計（是=透明）

○預算中的經濟假設是否服從獨立的觀點（是=透明）

●用詞嚴謹

○在財政聲明中，政府是否使用應計制會計（是=透明）

●更多理由

○是否有法律要求，預算文件中包括兩年或兩年以上的支出計劃（是=透明）

○是否有法律要求預算中要包括計劃支出和實際支出的事后比較（是=透明）

○預算是否討論了關鍵經濟假設的變化對預算結果的影響（是=透明）

指標賦值：回答“是”得1分，回答“否”得零分。

總結1999年政府債務和財政透明度的關系，研究者把這些國家分為財政透明度高、中、低三檔國家。在低透明度國家，透明指數(shù)≤3，1999年總債務占GDP的72.2%；在中等透明度國家，透明指數(shù)=4，債務總額占GDP的66.4%；透明度高的國家，透明指數(shù)＞4，債務總額占GDP 51.8%。表明透明度較高的國家有著較低的債務水平，盡管高額債務在透明度高的國家繼續(xù)存在。這個結論與Von Hagen（1992）等的結論比起來存在一些偏差，如德國的透明度評價過低，而意大利得分較高等。但是，在其對不同國家的橫截面數(shù)據(jù)分析中，顯示出透明度指標高的國家債務少、而且財政支出也少，這是非常有意義的。Campos和Pradhan（1999）對于新西蘭透明度的報告、Wright（1999）提供的關于日本模糊而復雜的預算報告的詳細評論則肯定了這個指數(shù)的評級。

Farhan Haneed（2005）根據(jù)《財政透明度守則》要求構建了財政透明度指數(shù)，包括數(shù)據(jù)可信度、中期預算編制、預算執(zhí)行報告，財政風險披露四個方面。指標的選擇基于三個主要考慮：第一、早期財政透明度文獻，第二、信息內容/分類，第三、信息容易處理。在這個指數(shù)中，數(shù)據(jù)的質量和財政風險被賦予了很重要的意義。即使一個政府公布了重要的財政信息，因為數(shù)據(jù)質量差或表達不夠清晰仍然有可能認為它是不透明的。而有多種來源的、能夠影響財政狀況的財政風險，或者會增加政府責任、或者會減少公共資源，要求政府按照風險來源來披露財政風險能夠更加準確地描述財政全貌，減少不確定性增加政府的可信度。

隨著對財政透明度研究興趣的增長，一些組織如國際預算規(guī)劃（IBP）和牛津研究所也開始研究財政透明度指數(shù)。IBP（2004）在研究預算公開過程中，在對其附屬組織的詳細調查的基礎上發(fā)展了不同的指數(shù)，包括執(zhí)行預算文件的有效性指數(shù)（BUDDOC），監(jiān)督與評估預算報告的有效性指數(shù)（MONEVL）。在指標的選擇中，IBP與ROSCs有21處重疊。牛津研究所（2003）研究了財政透明度指數(shù)，并作為加利福尼亞公務員退休系統(tǒng)（CAIPERS）報告的一部分。牛津研究所的許多觀測值都是基于財政透明度ROSCs，因此，這兩個指數(shù)之間也有著高度的相關性。

上海財經大學公共政策研究中心對我國的財政透明度進行了跟蹤研究。他們選擇各省本級財政的前三年決算數(shù)據(jù)作為調查對象，按照最低的透明度要求設計了113項信息指標來考察各省財政信息的公開程度。信息指標從流量和存量兩個方面考察了政府基金、社會保障基金和公共企業(yè)基金的透明度情況。113項指標每項賦值10分，再加上向各省信息公開機構申請信息時各機構表現(xiàn)出來的態(tài)度和責任心賦值50分，得到各省財政透明度的綜合評分。該項指標重在測度信息的可得性，信息的及時性、可靠性和易理解性并未考慮，應該說是一個初級的財政透明度指標評價體系，具有明顯的針對性。

三、評述及展望

顯然，對推動財政透明度進程來說，發(fā)達國家和發(fā)展中國家承擔著不同的任務。發(fā)達國家主要是希望通過增強財政透明度來化解財政風險，重點在于對信息披露的技術設計，這是在制度上保證公眾知情權的基礎上，對財政信息披露的進一步要求。發(fā)展中國家由于在保障公眾知情權上尚缺乏有效的制度安排，因此，推動財政透明度的意義更主要在于規(guī)范政府行為，滿足公眾的知情權，對制度上的設計尤為重要。

出于這種考慮，對不同的國家應該采用不同的透明度衡量標準，IMF設計的良好行為準則只是強調其導向性，而不是一項衡量的標準就是普遍可接受的了?；氐轿恼碌拈_頭，我們再次強調透明度本身并不是目的，通過增強財政透明度，能夠使真正使政府承擔起應該承擔的責任才是最需要的。這就要求技術設計和制度安排結合起來形成對透明度指標體系的要求，顯然，這必須是因地制宜的，而不能是一種硬性的要求。但是，既然是對透明度的衡量，還應該是有一定的基本標準和發(fā)展方向的。一般可從信息披露的可得性，信息披露的范圍、內容、具體化程度和可理解程度來衡量。Kopits和Craig（1998）對財政透明度的初始定義是“向公眾最大限度地公開關于政府結構和職能、財政政策意向、公共部門帳戶和財政預測的信息”。從該定義上看，衡量財政透明度的最直接有效的依據(jù)應該是公眾可獲得的財政信息。然后是信息的范圍、內容、具體化程度和可理解程度。對發(fā)展中國家來說，信息的可得性成為目前主要的衡量標準，然后才在技術標準上逐步深入。而發(fā)達國家在可得性的基礎上進一步向信息的具體化和可理解性發(fā)展，讓公眾通過所得的信息能夠對政府的行為作出客觀公正的評價。從財政透明度理論和實踐的發(fā)展來看，信息披露的具體化和可理解性將成為衡量透明度的關鍵，也是今后研究的一個重要方向。

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