朱圣明

（溫嶺市委黨校，浙江 317500）

溫嶺的民主懇談從1999年至今持續(xù)了12年之久，自2005年開始與預算相結合也到了第7個年頭，期間經(jīng)歷了試點和推廣兩個階段，從今年開始進入到完善提高階段。這一階段是沿著廣度和深度兩條路徑展開的，從廣度的要求出發(fā)，需要擴大參與的范圍；而從深度的要求出發(fā)，又需要提高政策的質(zhì)量，但在很多情況下兩者似乎難以兼得。在2011年溫嶺市級部門預算民主懇談中，通過注入新元素，在參與庫和人才庫中隨機抽選公民代表和專家的辦法，將這兩者有機地聯(lián)系起來，從而將預算民主懇談提高到一個新的階段。

一、溫嶺預算民主懇談的過程與邏輯

民主懇談與預算相結合始于2005年，一個不容忽視的因素在于民主懇談不斷受到學界、媒體與上級的肯定與關注，政績的正強化效應開始凸顯。2004年，在由中共中央編譯局、中央黨校和北京大學聯(lián)合發(fā)起的第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選活動中，溫嶺民主懇談以其稀有的特質(zhì)而躋身于十大優(yōu)勝獎之中。這對當?shù)氐膶嵺`者來說無疑是莫大的鼓勵和鞭策，于是如何加以完善、深入推進就在情理之中，以與預算相結合為標志，民主懇談就從發(fā)生學進入到鞏固學。民主懇談的實踐為溫嶺預算改革準備了組織、制度與民情①托克維爾在《論美國的民主》一書中把“民情”理解為人在一定的社會情況下?lián)碛械睦碇琴Y質(zhì)和道德資質(zhì)的總和。等條件，從制度外到制度內(nèi)是民主懇談邏輯的自然延伸與議題的進一步拓展。

關于預算民主懇談的過程與邏輯，溫嶺市人大主任張學明將其概括為“三個三”：“我們用三年時間，2005年—2007年先在兩個鎮(zhèn)進行試點；接著用三年的時間，2008年—2010年推廣到全市所有的鎮(zhèn)和街道，并向上延伸至市級部門預算；再通過三年，從2011年開始加以完善提高?！雹诟鶕?jù)2011年1月23日，在澤國鎮(zhèn)2011年公共財政預算民主懇談會期間，筆者與張學明主任的談話記錄整理。

在溫嶺預算民主懇談的連續(xù)劇中，2011年已經(jīng)到了完善提高階段。在這一階段面臨的一大挑戰(zhàn)性任務是：如何將參與范圍的擴大和政策質(zhì)量的提高有機地結合起來？從參與范圍擴大的要求出發(fā)，需要建立一種能夠?qū)⑺惺苷哂绊懙某蓡T都包容在內(nèi)的機制；而從政策質(zhì)量提高的要求出發(fā)，又需要專家的質(zhì)疑和辯難，對政策選項作可行性論證。在很多情況下，兩者時常處于一種魚與熊掌不可兼得的境地，允許擴大參與范圍似乎削弱了政策質(zhì)量的要求。事實上，任何政策的制定都會涉及到兩種基本信息：公共性的和專業(yè)性的，前者與價值判斷有關，是公共政策所帶來的利益分配方面的信息，在這方面公眾具有信息上的優(yōu)勢；后者是專業(yè)性的，就是公共問題所涉及到的只有經(jīng)過專業(yè)訓練才能深入了解的信息，這時需要專家作技術標準的解讀。

有沒有可能將兩者有機地結合起來，在政策質(zhì)量提高的同時進一步擴大公民參與的范圍？2011年溫嶺市級部門預算民主懇談，通過在參與庫和人才庫中隨機抽選公民代表和專家的辦法完成了這一過程。

早在2010年9月，溫嶺市人大常委會通過組織推薦與公民自愿報名相結合的辦法，就組建了預算審查監(jiān)督參與庫和人才庫。參與庫由全體市人大代表、鎮(zhèn)人大代表、村民代表、民情聯(lián)絡員、擔任過副處實職以上離退休老干部、婦女代表、科技界代表、稅收50-100萬元企業(yè)法人代表、大專以上學歷外來人口等10方面人員組成，共計32478人，其中村民代表就有2萬多人，占三分之二以上；人才庫主要吸納比較熟悉財政預算知識的一些專業(yè)人員參與，由部分市人大代表、機關人員、人大財經(jīng)工委議事委員會成員、鎮(zhèn)（街道）人大領導干部、鎮(zhèn)（街道）政府負責人、人大代表工作站負責人、村民代表、居民代表、企業(yè)屆代表、中介機構代表、新溫嶺人、老干部代表等12方面人員組成，共計336人。在以后召開預算民主懇談會時，都可以從參與庫和人才庫中隨機抽選代表參會?！皟蓭臁钡慕ⅲw現(xiàn)了參與主體的多元化，使非選舉產(chǎn)生的公民和專家參與到預算安排中來?？梢愿訌V泛地傾聽民聲、廣納民意、集中民智，既兼顧了相互包容性又體現(xiàn)了深思熟慮性。

2011年1月17日至2月17日，在人代會召開年會之前，溫嶺市人大常委會分別召開交通、水利、建設、衛(wèi)生和教育五大部門的預算民主懇談會，參與庫和人才庫派上了用場。在“兩庫”中隨機抽選代表，能夠更好地體現(xiàn)代表產(chǎn)生的真實性、廣泛性和公正性。

二、公民代表：參與范圍的擴大

在預算與公共之間連接時，由誰來參與和具有可操作性就顯得尤為關鍵。溫嶺的做法是：先擴大“精英”的范圍，將村民代表作為主要的“標的”群體，再在擴大的“精英”中隨機抽樣。

（一）“消極者”、“站著的參與者”與“非常積極的公民”

民主并不等于所有的人決定所有的事情，公民參與也不等于所有的人都在場?，F(xiàn)實可能性、客觀條件和技術障礙等等的存在限制了所有人的參與，于是就有了“代表”。這里的關鍵是“代表”的選擇。

公民潛在素質(zhì)的差異是參與范圍擴大的一個重大障礙。摩根斯·赫爾曼·漢森（Mogens Herman Hansen）列出了古希臘雅典的三種公民類型：“消極者（passive ones）”是指那些不去參加公民大會的公民；“站著的參與者（Standing participant）”是指那些出席公民大會，卻只是傾聽和投票，且只“參與討論卻并不發(fā)言”的公民；“非常積極的公民（wholly active citizens）”（即一小部分主動者，他們會表達并提出議案）。如果比較雅典民主與當代民主，我們會發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)在具有投票權的公民相當于雅典時期的“站著的參與者”，放棄投票權的公民相當于雅典時期的“消極者”，而被選為代表的公民則相當于雅典時期的“非常積極的公民”。

懇談的有效性在很大程度上依賴于代表的表現(xiàn)程度。在公眾參與過程中，事實上還會出現(xiàn)“政治貧困”現(xiàn)象，“消極者”不用說了，就是“站著的參與者”，也會表現(xiàn)出在運用政治機會影響參與過程上的無能力?！罢呜毨А币馕吨芰κъ`，具體表現(xiàn)為沒有能力發(fā)起關于某項主張的公共對話、插不上話或不能成功轉(zhuǎn)換話題。由于稟賦所致，對一些人來說是給了他機會也實現(xiàn)不了他們的公共機能，有的人發(fā)出的聲音較弱，而有的人則較強。所以，在擴大參與范圍的過程中，將公民代表的選擇定位在“非常積極的公民”身上，既可以擴大參與的范圍又能使懇談變得富有成效。

何謂“非常積極的公民”？在農(nóng)村社區(qū)，村民代表一般素質(zhì)較高，在村民中具有一定的影響力和動員能力，是村民中更為廣泛的那一部分“精英”。因此，將其“標的”為“非常積極的公民”既是現(xiàn)成的又符合農(nóng)村實際，同時還省卻了身份“甄別”上的費勁費力。

但當預算大門打開時，由于受空間容量的限制，不可能讓所有的村民代表都進來，只能隨機抽選其中的一部分。預算的審查監(jiān)督是人大代表的法定職責，人大代表經(jīng)政治程序選舉產(chǎn)生，屬制度內(nèi)的“精英”，是預算民主懇談的主體。通過隨機抽選的那部分“非常積極的公民”，屬更為廣泛的那一部分“精英”，被看作是擴大參與范圍所需要的。通過以上預算民主懇談中公民“代表”的界定和選擇，現(xiàn)實可能性和技術可行性的結合，就化解了由于公民潛在素質(zhì)的差異給參與范圍擴大所造成的障礙。

（二）政治上的代表與統(tǒng)計學意義上的代表

人大代表經(jīng)過政治程序而產(chǎn)生，是政治上的代表；“非常積極的公民”通過隨機抽樣而產(chǎn)生，是統(tǒng)計學意義上的代表。

當民主最初被設計出來時，她被構想為橫向的民主，古希臘的民主沒有提出高度方面的問題，即縱向結構的問題。而現(xiàn)代民主，卻提出了這樣的問題?？v向民主是政體的民主，縱向民主使國家機器有效地運轉(zhuǎn)起來。橫向民主是微觀民主，微觀民主對民主大廈起著支撐作用。橫向民主呈正多邊形，它是通過不同的邊在同一平面上發(fā)出的聲音。縱向的民主呈金字塔形，權力的授予與權力的行使是反方向運動的，權力的授予是自下而上的，而權力的行使則是自上而下的?！瓣P鍵的問題在于，我們?nèi)绾尉S護并加強在權力的名義歸屬同實際行使之間的聯(lián)系？選舉和代表雖然是大規(guī)模民主的必要手段，但它們也是它的阿基里斯之踵①據(jù)希臘神話，海神之子阿基里斯刀槍不入，惟其腳踵為致命弱點。。授權者也能失去權力；選舉未必是自由的；代表也未必是貨真價實的?！?/p>

民主面臨著兩大歷史性課題，其一是權力的來源；其二是權力的行使。橫向民主最重要的特征是選舉民主，但是選舉只回答了權力的來源問題，并沒有解決權力的行使問題。因此，如何在權力行使過程中注入更多平等的因子，建立和重構橫向民主，就成了民主改革大潮中一大挑戰(zhàn)性任務?！霸诿鎸γ娴拿裰骱痛蠓秶拿裰髦g有一條巨大的溝壑，人類為了在這溝壑上建起一座橋梁，已經(jīng)作了2500年有余的努力。”溫嶺的預算民主懇談，在政治上的代表之外通過隨機抽樣產(chǎn)生了統(tǒng)計學意義上的代表，并在兩者之間架起一座橋梁，豐富和發(fā)展了橫向民主與縱向民主的內(nèi)涵。同時也提出了一個具有政治意義上的重大問題：擁有政治上的代表，政策制定為什么還需要統(tǒng)計學意義上的代表？

這是因為政治上的代表只是制度內(nèi)的“精英”，由于“在位剛性”的存在，一般群眾當不了。選舉將個人的分歧掩蓋在投票箱中，選民只有在選舉這一天替自己作了一回主，選舉過后就都由別人來替他作主了。參與范圍的擴大需要更為廣泛的那一部分“精英”，在參與庫中隨機抽選村民代表可以作為“非常積極的公民”的一部分。與人大代表相比，“非常積極的公民”代表具有沒有后顧之憂的優(yōu)勢：（1）不擔心是否能被再次當選；（2）不擔心是否與“官方”保持步調(diào)一致（紀律約束）；（3）選舉充其量賦予人們平等的“選舉權”，抽樣則賦予人們以平等的“被選擇權”，選舉的過程和結果容易被操縱，而抽樣是隨機的，可以遠離人為的干擾。

（三）正式代表與非正式代表

正式代表是制度內(nèi)的代表，通過委托代理產(chǎn)生，有著明確的權力授受關系，權力的授受關系產(chǎn)生了政治上的層級性和民主的縱向性。間接性與代表相生相伴，凡是有代表的地方總是具有一定的間接性。正式代表扮演的是一個“專業(yè)演員”的角色。關于正式代表，韋伯有一段精辟的論述：“一種社會關系對于參與者來說，根據(jù)傳統(tǒng)的或者明文規(guī)定的制度可能會產(chǎn)生如下后果：參加社會關系的任何成員的某種行為都算作全體（連帶責任成員）的行為；某些參與者（‘代表者’）的行為被算做其他參與者（‘被代表者’）的行為，因而好處和不利都由全體分享和分擔?！?/p>

從參與庫中隨機抽選的代表是一個非正式代表，因為這次抽到了下次不一定再抽到。非正式代表其實也是一個“縮影”（microcosmic）代表，代表社會成員中的一份子。這一代表的產(chǎn)生既盡量做到面面周到，又具有一定的可操作性?！翱s影”代表扮演的是一個“群眾演員”的角色，主要是為了造成一種公平、全面的社會公共形象?！氨淮碚摺睂Υ淼拇谩⒛康暮托袨榉绞讲]有特別的要求或約束力。

公民代表擺在那里，未必真正起作用，也未必周全，因為他只有對預算的表達權而沒有表決權。但擺在那里意味著參與范圍的擴大，意味著政策制定者與社會大眾的聯(lián)系。同樣道理，公眾的意見不一定比政府來得更加高明，因為預算信息的優(yōu)勢畢竟掌握在政府的手中。但聽取公眾的意見不僅僅只是一種政治姿態(tài)，增加透明度與公開化，更在于其背后的邏輯——公民民主權利的行使。因此，其象征意義大于實質(zhì)意義。

三、專家：政策質(zhì)量的提高①根據(jù)筆者2011年1月17日至2月17日，分別在交通、水利、建設、衛(wèi)生和教育的部門預算民主懇談會上的實況記錄整理而成。

政策質(zhì)量的提高則事關決策的深思熟慮性，這是決策科學化的必然要求，決策科學化的意義在于降低決策的風險和成本。應該看到，現(xiàn)代復雜的公共事務決策都含有大量一般公民所無法認知的技術性因素，而這正是專家的特長所在。專家在懇談過程中的表現(xiàn)是對專業(yè)知識的運用，專家基于經(jīng)驗的解讀，可以使決策具有某種歷史延續(xù)性和實踐可操作性。專家主要通過宏觀性、長遠性的指導，可行性論證和技術標準的解讀來提高政策的質(zhì)量水平。

（一）宏觀性、長遠性的指導

2011年中央1號文件有哪些要求？為什么要開展全國水利普查？東海塘圍成之后，給溫嶺帶來了新的發(fā)展空間，今后溫嶺的海涂圍墾如何？2009年9.30、2010年7.26洪災，給溫嶺的生產(chǎn)生活造成了很大的影響和損失，主城區(qū)的排澇出路何在？這些成了2010年1月18日召開的水利局預算民主懇談會上的熱門話題。對此，在集中懇談會上專家組組長作了詳細解讀：

（1）今年中央1號文件作出了關于加快水利改革發(fā)展的決定，把水利的重要性提到了事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局的高度，明確規(guī)定要從土地出讓金中提取10%用于農(nóng)田水利建設。為此，我市要準備項目在先，早啟動，早立項，開好局，啟好步，積極爭取上級資金的支持；（2）南海涂圍墾工程投資額將近20個億，圍涂面積6.72萬畝，占“十二五”期間全省50萬畝圍涂總面積的13.44%。作為全省6個超5萬畝的圍涂工程之一，溫嶺要抓緊設計規(guī)劃，與國家的用海計劃相銜接；（3）湖漫隧洞排澇工程的科學論證要擺到重要的議事日程上，如果建成將使主城區(qū)形成東、西、南三個泄洪出口，使防洪標準提高到50年一遇；（4）今年又是第1次全國水利普查開始之年，這是國家資源環(huán)境調(diào)查的重要組成部分，是我國水利發(fā)展史上的一件大事，在預算安排中要保證資金的落實到位?！?/p>

（二）可行性論證

公共預算是政府的基本財政收支計劃，是政府正在做的事情和想要做的事情的財政反映。資源的有限性與需求的無限性決定了競爭性的投資項目要進行可行性論證。可行性論證是專家對可能性和現(xiàn)實性的一種綜合評估，既估量可能條件，又給定制約因素。預算項目可行性論證過程所創(chuàng)造的信息量是預算項目決策的主要依據(jù)。專家對預算進行可行性論證，是推進預算規(guī)范化、科學化、精細化管理的重要體現(xiàn)。

2010年2月17日召開的教育局預算民主懇談會，專家組成員主要由中小學校長組成。各位專家基于學校行政首長的視覺，分別對住宿生水電費開支、城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、教育經(jīng)費占GDP的4%、重視學前教育等進行了充分的論證，過程的溝通實現(xiàn)了目標的一致性，專家的可行性論證使懇談成為“有根之物”，提升了組織柔性。

澤國二中校長林定泉指出：“近年來，國家相繼取消了義務教育階段公辦學校的學雜費、借讀費和住宿生的住宿費，住宿生零收費之后，水電費開支非常大，學校難以維持，在預算安排時是否考慮增加學校的公用經(jīng)費，或者住宿生的水電費補助？”

新河小學校長應正榮指出：“在基礎設施投入方面，城區(qū)比較多，而農(nóng)村比較少，其實大頭和基礎還是在農(nóng)村，城鄉(xiāng)教育要均衡發(fā)展。”

重視學前教育也是代表們普遍關注的議題之一，大家一致認為要加大對各地中心幼兒園的支持力度，可采取多條腿走路的辦法，積極鼓勵社會多投入、企業(yè)多參與。

（三）技術標準的解讀

專家技術標準的解讀是一種知識分工，政策質(zhì)量要求與技術標準緊密地聯(lián)系在一起，假如這些標準被忽視或被遷就，那么公共決策的質(zhì)量無疑會大打折扣。公民代表常常缺乏政策質(zhì)量標準中包含的專業(yè)知識，而在這方面專家則具有專業(yè)上的優(yōu)勢。

“水利預算方案所提到的建設項目，希望能同時提供業(yè)務數(shù)據(jù)并作必要的說明。例如，海塘除險加固就要說清楚‘除的是什么險，加的是什么固’？只有這樣，我們才可以衡量這項預算支出是否有必要。事后也能用來評估預算執(zhí)行的實際效果?！边@是水利局預算民主懇談上一位代表的聲音。這里的“除的是什么險，加的是什么固”就需要專家作技術標準的解讀。

在2010年1月20日召開的衛(wèi)生局預算民主懇談會上，專家組組長郟增法指出：“公共衛(wèi)生經(jīng)費要搞清楚基本與重大的區(qū)別，兩者的實施主體不一樣，不能相混淆。基本衛(wèi)生服務經(jīng)費省定標準是人均20元，但實際執(zhí)行有差距，也未將外來人口計算在內(nèi)，這部分經(jīng)費要確保到位?！?/p>

潘竣義代表認為：“基層衛(wèi)生院有些醫(yī)療設備每隔二、三年就要更新，而且新購的設備價位都比較高，因此建議提高醫(yī)療設備更新的補助經(jīng)費?！?/p>

尤志富代表指出：“今年衛(wèi)生系統(tǒng)共有5項重點工程，其中4項都有財政資金補助，唯有市四院是自籌的。目前，東部的醫(yī)療資源相對比較薄弱，對醫(yī)療資源配置要科學合理。一段時期，由于資金缺口市四院的遷建工程不得不停下來，在財政資金補助的安排上要一視同仁?！?/p>

進一步來看，溫嶺的預算民主懇談到目前為止還只是回答了“這錢到底該不該花”，“這錢花到了哪里去”，而沒有回答“這錢到底是怎么算出來的”。毫無疑問，“這錢到底是怎么算出來的”需要專家秉承技術標準作深度的解讀，同時這也是進一步完善預算民主懇談，提高政策質(zhì)量水平的關鍵所在。

四、進一步思考的幾個問題

2011年溫嶺參與式預算的最大亮點是：代表的產(chǎn)生與操作技能上的創(chuàng)新。但剖析整個五場部門預算民主懇談會的全過程，仍存在以下幾個問題亟待解決：

（一）預算的執(zhí)行率問題

“2010年度全市重點建設項目共安排80個，年度投資100億元，至年底實際完成投資85.96億元，完成年度投資計劃的85.96%。省、地兩級重點建設項目共安排21個，計劃投資14億元，至年底實際完成投資18.32億元，完成年度投資計劃的130.86%。全市重點建設續(xù)建項目完成投資77.3億元，完成年度計劃的96.63%，計劃新開工項目完成8.66億元，完成年度投資計劃的43.3%?！雹僖詼貛X市發(fā)改局局長陳文波在2011年預算民主懇談會上所作的《關于溫嶺市2010年度重點建設計劃執(zhí)行情況及2011年重點建設計劃安排的匯報》。關于進行預算民主懇談會的五大部門的執(zhí)行情況參見表1。

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通過分析可以發(fā)現(xiàn)：（1）對上級的重點建設項目執(zhí)行率高，省、地兩級重點項目的執(zhí)行率高達130.86%；（2）續(xù)建項目執(zhí)行率高而新開工項目執(zhí)行率低；（3）教育、衛(wèi)生的執(zhí)行率遠遠低于其它部門。

產(chǎn)生以上問題的原因在哪里呢？（1）對上不對下和重建設輕民生（教育、衛(wèi)生）的傾向仍然存在；（2）時間上的“錯位”。每年的財政年度預算要在當年3月份召開的人代會上批準，而預算批準之后其資金要等到6月份以后才能逐步到位，這樣一來，在預算項目執(zhí)行和預算資金到位之間存在著一個時間差。上半年要執(zhí)行項目時，預算資金還沒有到位，項目執(zhí)行很困難。等到下半年預算資金到位了，但已經(jīng)快到年底了，執(zhí)行項目的時間又不多了；（3）部分項目按審批程序辦理手續(xù)，所需環(huán)節(jié)多、周期長；（4）部分項目由于拆遷受阻的原因造成工程無法按時開工，如萬昌北路、梅花路等；（5）建設方案調(diào)整，項目推遲實施，如移山工程三期。預算執(zhí)行率不高涉及到預算的嚴肅性問題，這一問題要引起高度重視。

（二）中途的“追加預算”問題

在預算執(zhí)行過程中，“追加預算”是一個不確定的因素。我國1994年分稅制改革后，引入了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。稅收返還是對增值稅、消費稅和所得稅等中央與地方共享稅的返還，這比較明確。但對轉(zhuǎn)移支付，特別是專項轉(zhuǎn)移支付就難以確定。轉(zhuǎn)移支付可分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。一般轉(zhuǎn)移支付，主要是中央財政對地方的財力補助，一般不指定用途，地方可自主安排支出；而對于專項轉(zhuǎn)移支付，主要服務于中央某一特定的政策目標，地方政府必須要按照上級的規(guī)定用途使用資金。

由于專項轉(zhuǎn)移支付由上級指定用途，所以地方政府的自主性不大。有時候地方的財政支出或投資的優(yōu)先次序，與全省的或全國的通盤考慮可能并不一致，而為了得到這筆資金，又不得不“投其所好”。而這部分中途的“追加預算”，在年初確定預算時是沒有辦法體現(xiàn)的。年初預算的設定具有目標指向、資源配置和作業(yè)操作等多重功能，無疑很重要，但由于外部環(huán)境的不確定性，會造成決算與預算之間的不一致，如：水利局2010年的追加預算指標就達1951.51萬元，這部分追加預算就無法進入到年初的民主懇談之中。

（三）政府融資與債務問題

1994年分稅制改革之后，由于財權和事權的不對稱，地方政府不得不通過舉債等各種融資運作來擴大本級政府的可支配財力，溫嶺也不例外。在2011年預算安排中，有些投資項目需通過融資完成，如：為解決交通重點基礎設施建設資金不足，在交通部門預算中安排了政府性融資10.6億。在懇談會上各個小組都有代表提出，在國家宏觀政策緊縮的背景下，融資可能會出現(xiàn)一些問題。

另外舉債規(guī)模過大、增速過快所帶來的財政風險也不容忽視。如：建設局的城市建設綜合開發(fā)公司2011年項目投資額為55468萬元，除了財政安排28285萬元之外，還需籌資27183萬元，還需向銀行還貸24180萬元，全年需支付利息7000多萬元。因此，如何加強對政府融資平臺、融資情況的監(jiān)督，進行還貸能力測算、財政財力償還能力評估，減少政府部門融資的隨意性和盲目性，將舉債的規(guī)模和項目納入正常的預算管理是一個現(xiàn)實的命題。從現(xiàn)實所需出發(fā)，預算民主懇談的內(nèi)容和范圍還需要進一步拓展，將政府所有的“錢袋子”都看管起來，從參與式預算過渡到參與式財政，這正是其下一步努力的方向。

五、結論

溫嶺預算民主懇談的完善提高是沿著廣度和深度兩條路徑展開的，通過民主工具箱的開發(fā)，公民代表和專家構成了其中的新元素。由于公民代表和專家的介入，在參與范圍的擴大與政策質(zhì)量之間建立了一種有機的聯(lián)系，前者通過公民代表體現(xiàn)出來；后者通過專家的深思熟慮達成它。下面針對這一結論回答以下幾個問題：

（一）如何確定代表？

代表是現(xiàn)代大規(guī)模民主所需，代表使民主變得具有可操作性。在溫嶺的實踐中有以下五種產(chǎn)生代表的方法：（1）由組織者指定。這一方法相對來說缺乏公正性，容易受到質(zhì)疑。（2）自愿報名參加。自愿報名參加具有一定的局限性，來的可能都是利益相關者或者只是感興趣的人，這就產(chǎn)生了非利益相關者的權利如何保護的問題。（3）利用現(xiàn)有制度的資源。即通過人大這一正式組織在現(xiàn)有制度的框架內(nèi)進行。（4）隨機抽樣。這一方法的好處是能最大限度地體現(xiàn)代表產(chǎn)生的公正性和廣泛性，但它也面臨著“標的”對象的選擇問題，即定義域的區(qū)間范圍，是所有人都均等進入還是限制性的有選擇進入。（5）以上幾種方法的混合。在民主懇談初始階段，主要以前兩種方法為主，在2005年與預算結合之后，則主要以后三種方法為主。

2011年試行先建立參與庫和人才庫，然后再從中隨機抽樣，實際上是一種限制性的有選擇進入，這是對代表產(chǎn)生的一種創(chuàng)新之舉。

（二）大眾民主還是精英民主？

參與式預算從鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）拓展到市（縣），溫嶺全市有戶籍人口116萬之多，民主也就從微觀進入到宏觀，宏觀與微觀有什么不同？該如何面對？這是在設計時碰到的首要問題?！笆聦嵣?，由微觀向宏觀的過渡及到規(guī)模的變化，甚至是規(guī)模的飛躍，在這種變化中，規(guī)模或單位增長十倍，有可能使復雜性百倍甚至千倍地增長。”擴大參與的范圍，這范圍到底有多大？

首先，將村民代表作為主要的“標的”群體，意味著參與范圍從原來的人大代表擴大到村民代表；其次，村民代表在農(nóng)村屬于公民類型中“非常積極的公民”那一部分，他是作為更廣泛的那部分精英參與到預算過程中來的。所以，說到底這仍然是一種范圍擴大了的精英民主。

（三）直接民主還是間接民主？

對機會均等的可欲產(chǎn)生了抽樣民主，抽樣民主是民主形式多樣化的表現(xiàn)，為民主的可操作性開辟了豐富的想象空間。抽樣民主是一種原生態(tài)民主，直至今日在競技比賽中，比賽“先手”權利和“位置”的選擇，仍廣泛通過“抽簽”進行。同時，“抽簽”也符合農(nóng)村的“習俗”，計劃經(jīng)濟時代，在農(nóng)村集體的一些實物分配中，由于無法用貨幣進行，于是“抓鬮”就成為一種習慣，并一直延用至今，比如在農(nóng)村宅基地安排“位置”的選擇或其他的一些“優(yōu)先權”的選擇中，仍常常采用這一辦法。

凡是有代表的地方都或多或少地表現(xiàn)為一定的間接性，這是毫無疑問的。但是，從“兩庫”中隨機抽樣的“代表”，是作為克服直接民主在規(guī)模和空間限制上的技術手段而出現(xiàn)的，并沒有特定的“指代”關系存在，與一般代表的“含義”是不一樣的。從這個意義上講，本文認為：它至少實現(xiàn)了部分的直接民主。同時，這也進一步表明：直接民主與代表并不是截然分開的，在一定條件下是可以相互結合的。

〔1〕朱圣明.抽樣民主與代議民主的結合——一種新型的基層民主形式.北京：學習時報，2009年6月29日第5版.

〔2〕朱圣明.論協(xié)商民意測驗在預算民主中的作用——以浙江溫嶺市澤國鎮(zhèn)為例.蘭州：西部法學評論，2010年第1期，第73頁.

〔3〕朱圣明.參與式預算與政治生態(tài)環(huán)境的重構——新河公共預算改革的過程和邏輯.哈爾濱：公共管理學報，2007年第3期.第94頁.

〔4〕 張學明.2011年溫嶺市人大常委會工作報告.溫嶺日報，2011年3月19日第5版.

〔5〕 [美]薩托利.民主新論.馮克利，閻克文譯，上海：世紀出版集團，上海人民出版社，2009年版第42-43頁、26、26.

〔6〕 [德]韋伯.社會學基本概念.杭聰譯，北京：北京出版集團公司，北京出版社，2010.第89頁.