江 月 牛文安

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、引言

公民參與預(yù)算越來(lái)越受到學(xué)者及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)組織的推崇，理論文獻(xiàn)日益豐富。目前，學(xué)者對(duì)公民參與預(yù)算研究主要有：第一，“公民參與者”。是轄區(qū)內(nèi)較為廣泛的與公共政策利益相關(guān)的公民參與到地方政府預(yù)算過(guò)程中來(lái)，還是具有一定代表意義的公民咨詢(xún)委員會(huì)（advisory committees）成員（Callahan，2002），或是關(guān)心轄區(qū)發(fā)展的“積極公民”（active citizen）（Orosz，2002）參與到預(yù)算中呢？第二，“參與的過(guò)程”，即“公民參與者”何時(shí)以何種方式參與到預(yù)算過(guò)程中去。已有研究表明，公民在決策早期介入，借助“雙向交流”（比如民主協(xié)商）機(jī)制，公民參與可產(chǎn)生較好結(jié)果，比如影響決策結(jié)果（King，F(xiàn)eltey&Susel 1998；Kathlene&Martin，1991）。具體到公民參與預(yù)算過(guò)程的時(shí)間選擇，如果公民參與預(yù)算發(fā)揮作用，在預(yù)算準(zhǔn)備階段參與要比審議階段參與更有效果（Ebdon&Franklin，2006）。至于公民以何種方式參與預(yù)算過(guò)程，即各種參與機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)（Adams，2004；Thomas，1995；Roberts，1997；Morgan，1997；Janis，1982；Irvin&Stansbury，2004；Miller&Miller，1991；Hatry&Blair，1976；Webb&Hatry，1973；Ferris，1982；Ebdon&Franklin，2006；Franklin&Ebdon，2007）得到了廣泛的討論。第三，“參與有效性”，即什么因素影響地方政府公民預(yù)算參與的效果（Ebdon&Franklin，2004；Franklin&Ebdon，2005；Ebdon&Franklin，2006）以及怎樣的機(jī)制選擇和設(shè)計(jì)能夠促進(jìn)地方政府公民預(yù)算參與的目標(biāo)（Thomas，1995；Simonsen&Robbins2000；Wang，2001；Callahan，2002；Franklin，Ho&Ebdon，2009）。

其中，預(yù)算參與的有效性一直是公民參與預(yù)算過(guò)程理論的核心問(wèn)題，也是預(yù)算參與實(shí)踐爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。公民預(yù)算參與在多大程度上能夠促進(jìn)公民偏好表達(dá)，并影響預(yù)算決策；強(qiáng)化政府受托責(zé)任，促進(jìn)民主建設(shè)；提高公民對(duì)政府信任，建設(shè)和諧社區(qū)需要深刻思考。上述問(wèn)題的解決是公民預(yù)算參與不斷推行的動(dòng)因。同時(shí)，參與的有效性也是參與過(guò)程設(shè)計(jì)好壞結(jié)果的直接體現(xiàn)。地方政府公民預(yù)算參與的過(guò)程是時(shí)間、精力和資源的消耗過(guò)程。完善的參與過(guò)程亦或使較少的資源消耗獲得較多的參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（獲得預(yù)算支持，表達(dá)偏好，提高公民對(duì)政府信任，教育公民等）。本文在對(duì)美國(guó)地方政府公民預(yù)算參與有效性研究總結(jié)的基礎(chǔ)上，希冀為我國(guó)推進(jìn)地方政府公民預(yù)算參與，提高預(yù)算參與有效性提供理論參考和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、美國(guó)地方政府公民預(yù)算參與有效性理論綜述

美國(guó)地方政府公民預(yù)算參與有效性研究主要集中在影響預(yù)算參與有效性的因素和預(yù)算參與機(jī)制選擇促進(jìn)參與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兩方面。

（一）影響公民預(yù)算參與有效性因素

影響公民預(yù)算參與有效性的因素主要有：人格和參與動(dòng)機(jī)（Franklin，2001），合適的方法（Bryson，1995），公民參與者明確的偏好表達(dá)并愿意投入時(shí)間和精力（Glaser&Hildreth）等。

Carol Ebdon和Aimee Franklin對(duì)影響公民預(yù)算參與有效性這一問(wèn)題做了深入的分析。Ebdon&Franklin（2004）就公民預(yù)算參與過(guò)程中，多種不同參與機(jī)制共同使用對(duì)預(yù)算參與效果影響這個(gè)問(wèn)題在堪薩斯州的Topeka和Wichita兩個(gè)城市進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查時(shí)期是兩個(gè)城市市政會(huì)議審查2001財(cái)年預(yù)算期間。兩個(gè)城市共進(jìn)行了40次訪談，每個(gè)城市20次，每次持續(xù)1小時(shí)。訪問(wèn)對(duì)象是民選官員（elected officials）、城市管理者（cityadministrators）和“關(guān)心公共事務(wù)的積極公民”（activecitizen）。采訪問(wèn)題主要是被訪者對(duì)預(yù)算過(guò)程中參與機(jī)制使用和公民在治理過(guò)程中角色的看法。通過(guò)采訪總結(jié)發(fā)現(xiàn)，研究問(wèn)題之一——政治和環(huán)境因素對(duì)參與有效性的影響，有如下結(jié)果：第一，城市官員與市政議員相互信任，關(guān)系良好會(huì)促進(jìn)公民預(yù)算參與的開(kāi)展和推進(jìn)。第二，提前設(shè)置的預(yù)算限制（predetermined constraints）會(huì)影響決策。例如，兩個(gè)城市中房產(chǎn)稅征收稅率的限制一旦設(shè)定，將要嚴(yán)格遵守不能突破。如果需要額外的資源投入，要么增加其他稅收收入，要么削減其他領(lǐng)域的公共支出，而盡量不選擇增加房產(chǎn)稅稅收。

Franklin&Ebdon（2005）進(jìn)一步探索“什么因素可以使公民預(yù)算參與決策更為有效”的問(wèn)題。通過(guò)已往研究觀點(diǎn)的梳理，總結(jié)出四組可以影響公民預(yù)算參與效果的因素，即城市結(jié)構(gòu)（city structure）特征、對(duì)公民參與者（citizen participants）的選擇、參與機(jī)制（mechanisms for participation）與時(shí)機(jī)和參與過(guò)程（participation process），從而達(dá)到“參與者能表達(dá)偏好，且成為官員決策依據(jù)；同時(shí)參與者對(duì)參與活動(dòng)而改變決策結(jié)果感到滿(mǎn)意”這樣的結(jié)果。由此提出支持參與有效性的條件（見(jiàn)表1）。

簡(jiǎn)括言之，如果將參與的有效性（參與者能表達(dá)偏好，且成為官員決策依據(jù)；同時(shí)參與者對(duì)參與活動(dòng)而改變決策結(jié)果感到滿(mǎn)意）作為函數(shù)的因變量，則自變量——影響因素，主要由城市結(jié)構(gòu)特征、對(duì)公民參與者的選擇、參與機(jī)制與時(shí)機(jī)和參與過(guò)程四個(gè)參數(shù)組成。議會(huì)經(jīng)理形式（council-managerform）的政府一般會(huì)支持公民參與活動(dòng)；參與者有履行公民義務(wù)責(zé)任感，并具有廣泛代表性；預(yù)算初期采用多種互動(dòng)交流機(jī)制；采取通俗易懂的語(yǔ)言和友好的方式促進(jìn)參與者表達(dá)偏好等都有利于增強(qiáng)預(yù)算參與有效性。反之，則成本高昂，效果不佳。隨后通過(guò)對(duì)中西部?jī)蓚€(gè)城市——Iowa州的Burlington市和Kansas州的Topeka市的案例研究，對(duì)參與有效性的影響因素及支持條件進(jìn)行了檢驗(yàn)。檢測(cè)結(jié)果能夠支撐上述理論預(yù)測(cè)，盡管有限的案例限制了深度檢驗(yàn)。

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Ebdon&Franklin（2006）繼續(xù)完善“什么因素可以使公民預(yù)算參與決策更為有效”這一命題。在既有研究的基礎(chǔ)上，明確了影響參與的四要素，即環(huán)境要素（Environment）、參與過(guò)程設(shè)計(jì)（Process design）、參與機(jī)制（Mechanisms）、目標(biāo)和結(jié)果（Goals and outcomes）。（見(jiàn)表2）在細(xì)致分析四要素各個(gè)變量的具體情況基礎(chǔ)上，提出了“阻礙/支持公民參與條件”（least/most supportive of citizen participation），即“公民預(yù)算參與影響模型”（Impact Model of Citizen Participation in Budgeting）。概言之，支持或促進(jìn)公民參與的條件是：（1）環(huán)境要素方面：議會(huì)經(jīng)理形式（council-manager form）的政府傾向于公民參與預(yù)算；城市政治文化積極開(kāi)放，公民有表達(dá)偏好需求；公民參與有制度保障；大城市由于人口較多并且種族多樣性，產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題較多，客觀上對(duì)公民參與有需求。（2）參與過(guò)程要素方面：公民應(yīng)在預(yù)算過(guò)程早期介入；表達(dá)的內(nèi)容要隨不同的預(yù)算分配類(lèi)型變化；收集的信息要有代表性，且是真實(shí)的表達(dá)。（3）參與機(jī)制要素方面：參與機(jī)制的選擇與參與過(guò)程設(shè)計(jì)、參與目標(biāo)相關(guān)；采取多種參與方式。（4）目標(biāo)應(yīng)在活動(dòng)開(kāi)始前明確。

（二）公民預(yù)算參與機(jī)制和參與目標(biāo)

公民參與機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)以及參與目標(biāo)已有廣泛討論，但二者之間的關(guān)系尚需研究。已有研究表明，有利于參與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方法（Thomas，1995；Simonsen&Robbins 2000）對(duì)決策可產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。馬駿，羅萬(wàn)平（2006），根據(jù)德?。╠eLeon，1992）提出的“政策分享”（policysharing）概念，將參與方式分為“非政策分享”的公民參與和“政策分享”的公民參與。前者是指公民參與的意見(jiàn)不是決策者考慮的依據(jù)；反之則為后者。認(rèn)為，公民問(wèn)卷（Surveys）和公民會(huì)議（Public Meetings），傳統(tǒng)的聽(tīng)證制度（Regular Public Hearings） 和咨詢(xún)顧問(wèn)委員會(huì)（Advisory Committees）是“非政策分享”的公民參與；公民陪審團(tuán)（Citizen Jury），預(yù)算偏好表達(dá)模擬（Simulations）則屬于“政策分享”的公民參與（p.28）。上述研究表明，不同的參與方式對(duì)政府決策產(chǎn)生影響的程度不同。

Franklin，Ho&Ebdon（2009），2004-2005 年間，對(duì)美國(guó)中西部12個(gè)州①12個(gè)州分別是：伊利諾斯州（Illinois）、印第安納州（Indiana）、愛(ài)荷華州（Iowa）、堪薩斯州（Kansas）、肯塔基州（Kentucky）、密歇根州（Michigan）、明尼蘇達(dá)州（Minnesota）、密蘇里州（Missouri）、內(nèi)布拉斯加州（Nebraska）、俄亥俄州（Ohio）、南達(dá)科他州（South Dakota）和威斯康辛州（Wisconsin）。，人口規(guī)模在10000-200000之間的261個(gè)城市官員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，詳細(xì)分析了“民選官員（elected officials）視角中不同參與方式和參與目標(biāo)之間的關(guān)系”這一命題。根據(jù)參與者的“自利性”（self-interested），參與機(jī)制分為“關(guān)注整個(gè)社區(qū)發(fā)展問(wèn)題”的宏觀層面參與方式（macrolevel）和“以討論個(gè)人利益相關(guān)為導(dǎo)向”的微觀層面參與方式（miceolevel）。宏觀層面參與方式（macrolevel）有：民意調(diào)查（Surveys）、預(yù)算偏好表達(dá)模擬（BudgetSimulations）、公民預(yù)算委員會(huì)（Citizen Budget Committees）、焦點(diǎn)團(tuán)體（Focus groups）和特別預(yù)算會(huì)議（Special Budget Meeting）；微觀層面參與方式（miceolevel）有公民直接參與（Direct Citizen Interaction）和社區(qū)會(huì)議（Neighborhood/District Meeting）。傳統(tǒng)的聽(tīng)證會(huì)（Regular Public Hearings）和可接入電話(huà)的電視聽(tīng)證會(huì)（Televised public hearings with a call-in）介于這兩個(gè)層面之間（p.56）。通過(guò)統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)，表明（1）民選官員（elected officials）認(rèn)為，微觀層面參與方式（miceolevel）較宏觀層面參與方式（macrolevel）對(duì)參與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)更有促進(jìn)作用。在促進(jìn)六個(gè)參與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面②調(diào)查問(wèn)卷中公民預(yù)算參與的六個(gè)目標(biāo)是：教育公民預(yù)算知識(shí)（educating the public）、促進(jìn)雙向交流（two-way communication）、告知決策信息（informing decisions）、獲得公眾對(duì)預(yù)算議案的支持（gaining budget support）、創(chuàng)造社區(qū)意識(shí)（building community）、和加強(qiáng)信任（enhancing trust）。，民選官員（elected officials）認(rèn)為公民直接參與（DirectCitizen Interaction）最有價(jià)值，其次為社區(qū)會(huì)議（Neighborhood/District Meeting）和聽(tīng)證會(huì)（Public Hearings）。相反，民意調(diào)查（Surveys）和特別預(yù)算會(huì)議（Special Budget Meeting）被認(rèn)為價(jià)值不高。（2）在一定程度上，不同的參與方式對(duì)參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作用不同。比如，特別預(yù)算會(huì)議（Special BudgetMeeting）對(duì)加強(qiáng)信任（enhancingtrust）比創(chuàng)造社區(qū)意識(shí)（buildingcommunity）和促進(jìn)雙向交流（two-way communication）更有作用；社區(qū)會(huì)議（Neighborhood/District Meeting）對(duì)加強(qiáng)信任（enhancing trust）和創(chuàng)造社區(qū)意識(shí)（buildingcommunity）比獲得公眾對(duì)預(yù)算議案的支持（gainingbudget support）或告知決策信息（informingdecisions）更有作用（p.64）。除了特別預(yù)算會(huì)議（Special Budget Meeting）對(duì)獲得公眾對(duì)預(yù)算議案的支持（gaining budget support）有價(jià)值外，其他參與方式對(duì)此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義不大。

此外，研究還表明民選官員（elected officials）所認(rèn)為有價(jià)值的參與方式往往和現(xiàn)實(shí)中實(shí)際使用的參與方式有差距。比如，社區(qū)會(huì)議（Neighborhood Meeting）被認(rèn)為能夠?qū)⑴c目標(biāo)起到積極作用，但在許多城市中卻不使用；特別預(yù)算會(huì)議（Special Budget Meeting）被認(rèn)為作用不大，但在實(shí)際中廣泛使用（p.70）。這種差距說(shuō)明官員要仔細(xì)考慮各個(gè)參與方式的特征，再選擇合適的參與方式。

公民預(yù)算參與有效性是公民預(yù)參與理論的核心，影響預(yù)算參與有效性的因素和預(yù)算參與機(jī)制選擇促進(jìn)參與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)已經(jīng)得到關(guān)注和研究。但是影響有效性的其他要素之間的關(guān)系值得深入討論。比如，環(huán)境要素與參與過(guò)程和目標(biāo)之間的關(guān)系需要進(jìn)一步研究等。

三、公民預(yù)算參與有效性理論對(duì)我國(guó)的啟示

基于對(duì)美國(guó)案例研究基礎(chǔ)上總結(jié)的公民預(yù)算參與理論，對(duì)我國(guó)理論和實(shí)踐借鑒有兩方面的影響。一方面，美國(guó)地方政府公民預(yù)算參與理論自身的缺陷。比如，理論是通過(guò)對(duì)美國(guó)中西部地區(qū)部分地方政府時(shí)間調(diào)查的基礎(chǔ)上得到的，還有待大規(guī)模調(diào)查和縱向深入研究，從而使其不斷發(fā)展。另一方面，美國(guó)地方政府層面的公民參與是在一個(gè)與中國(guó)完全不同的政治背景下實(shí)行的（馬駿，羅萬(wàn)平，2006，p.30），其理論在多大程度上可以借鑒也需要認(rèn)真思考。

但是通過(guò)仔細(xì)分析，美國(guó)地方政府公民參與理論是有值得借鑒之處。因?yàn)殡p方有相同的參與因素，比如參與目標(biāo)、參與過(guò)程和參與機(jī)制。所以，從參與有效性理論模型中可借鑒因素入手，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出完善我國(guó)地方政府公民預(yù)算參與的建議，主要有：

首先，選擇并明確公民參與目標(biāo)。在中國(guó)，公民預(yù)算參與用被賦予更廣泛的目標(biāo)，除了上文討論的六個(gè)目標(biāo)（教育公民預(yù)算知識(shí)、促進(jìn)雙向交流、告知決策信息、獲得公眾對(duì)預(yù)算議案的支持、創(chuàng)造社區(qū)意識(shí)、和加強(qiáng)信任）之外，還有提升政府行政合法性、增強(qiáng)公共服務(wù)可接受性（李瑞昌，2008），提高政府透明度，強(qiáng)化政府受托責(zé)任，促進(jìn)民主建設(shè)等目標(biāo)。盡管目標(biāo)多重，但決策者應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)，選擇并明確公民參與目標(biāo)。只有參與目標(biāo)明確，參與過(guò)程設(shè)計(jì)和參與機(jī)制問(wèn)題才可能很好地解決，而且最終參與有效性的評(píng)估才有了依據(jù)（李明，2007，p.61）。值得注意，一次參與預(yù)算目標(biāo)不能賦予太多目標(biāo)，否則實(shí)踐中難以完成，既影響參與質(zhì)量，又降低參與所帶來(lái)的收益。

其次，完善公民預(yù)算參與過(guò)程。要確保公民參與的“代表性”，促使公民代表多關(guān)心社區(qū)大事。應(yīng)在預(yù)算準(zhǔn)備階段融入公民參與，傾聽(tīng)公民意見(jiàn)。雖然要給與預(yù)算參與充分時(shí)間，但非一次性參與活動(dòng)的時(shí)間間隔不應(yīng)太長(zhǎng)。應(yīng)以通俗易懂的方式向公民表達(dá)預(yù)算信息，這對(duì)培養(yǎng)國(guó)內(nèi)預(yù)算專(zhuān)業(yè)知識(shí)也不無(wú)裨益。

再次，選擇與參與目標(biāo)相匹配的參與機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中，沒(méi)有“最好”的參與機(jī)制，但多種參與機(jī)制同時(shí)使用或許可彌補(bǔ)各個(gè)機(jī)制的缺陷。此外，“雙向交流”的參與交流機(jī)制更有利于對(duì)決策產(chǎn)生影響，當(dāng)然，參與活動(dòng)是要實(shí)現(xiàn)“獲取決策信息”這一目標(biāo)。

〔1〕Simonsen，W.，&Robbins，M.D.（2000）.Citizen Participation in Resource Allocation.Boulder，CO：Westview Presee.

〔2〕Ebdon，C.（2002）.“Beyond the Public Hearing：Citizen Participation in the Local Government Budget Process.”Journal of Public Budgeting，Accounting& Financial Management，14（2）：273-294.

〔3〕Ebdon，C.，&Franklin，A.L.（2004）.“Searching for a Role for Citizens in the Budget Process.”P(pán)ublic Budgeting and Finance 24（1）：32-49.

〔4〕Franklin，A.L.，&Ebdon，C.（2005）.“AreWeAllTouching The Same Camel?Exploring a Model of Participation in Budgeting.”American Review of Public Administration 35（2）：168-185.

〔5〕Ebdon，C.，&Franklin，A.L.（2006）.“Citizen Participation in Budgeting Theory.”P(pán)ublic Administration Review 66（3）：437-447.

〔6〕 Franklin Aimee，Ebdon Carol.我們是在盲人摸象嗎：對(duì)預(yù)算參與模型的探索.王巍，牛美麗編譯，公民參與[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：191-192.

〔7〕Franklin，A.L.，Ho，A.T.，&Ebdon，C.（2009）.“Participatory Budgeting in Midwestern States：Democratic Connection or Citizen Disconnection?”P(pán)ublic Budgeting and Finance 29（3）：70.

〔8〕 馬駿，羅萬(wàn)平.公民參與預(yù)算：美國(guó)地方政府的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒 [J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2006（7）：30.

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〔10〕李明.美國(guó)地方政府預(yù)算參與：理論與實(shí)踐[J].金陵科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（3）：61.