王淑杰 孟金環(huán)

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081；2.內(nèi)蒙古交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，赤峰 024000）

一、背景情況

自從1985年民主政權(quán)重建以來，巴西政治中充斥著傳統(tǒng)的人情制度、社會(huì)排斥制度以及腐敗等，無數(shù)的政府、非營(yíng)利組織、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和政治黨派出現(xiàn)了參與預(yù)算的理念，以提高政策效果和充實(shí)年輕的民主制度。20世紀(jì)90年代前期，巴西新憲法頒布后，市場(chǎng)化改革開始推進(jìn)，包括實(shí)行貿(mào)易自由化、放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制以及私有化。90年代中期，為維持貨幣穩(wěn)定又采取了平衡聯(lián)邦預(yù)算和減少政府支出的種種舉措，參與預(yù)算便是在這一追求政府民主和高效行政雙目標(biāo)的背景下出現(xiàn)的?？v觀世界上推行參與預(yù)算的其他地方，如印度班加羅爾、烏干達(dá)、美國(guó)俄亥俄州戴頓市、我國(guó)溫嶺等也都是在類似的背景下引入?yún)⑴c預(yù)算的。

參與預(yù)算最早于1989年在巴西的巴托阿雷格市（巴西最南部州的首府）推行，該市有100萬(wàn)人口，收入處于國(guó)內(nèi)富裕水平。1988年工黨在市選舉中獲勝。工黨的運(yùn)動(dòng)就是基于民主參與和支出優(yōu)先序的倒置，也就是要改變長(zhǎng)久以來將公共資源用于中上階層的趨勢(shì)，幫助貧困階層獲得更多的預(yù)算資源。工黨當(dāng)時(shí)獲勝時(shí)面臨的是財(cái)政赤字、行政秩序混亂的政權(quán)。在其就職的頭兩年，工黨試行了多種手段來解決財(cái)政赤字問題，同時(shí)還要讓公民直接參與政府行為，倒置了前任政府的財(cái)政支出優(yōu)先序，參與預(yù)算就是在這種試行中逐漸產(chǎn)生。當(dāng)人們意識(shí)到參與預(yù)算是重要的政府決策途徑時(shí)，參與人數(shù)也越來越多。在參與預(yù)算的前兩年（1989年和1990年），不到1000名公民參與，到1992年參與人數(shù)已經(jīng)躍升到8000人。1992年工黨連任，參與預(yù)算也得以發(fā)展，參與人數(shù)已經(jīng)到20000人。在最初的1990年，參與預(yù)算在巴西的12個(gè)城市推行，目前在巴西5560個(gè)市鎮(zhèn)中有194個(gè)使用參與式預(yù)算，①數(shù)據(jù)來源于 Brain Wampler.A guide to participatory budgeting.Participatory budgeting[M].the world bank，2007：p22。到2005年它已經(jīng)擴(kuò)展到了世界上的300多個(gè)城市。

二、參與式預(yù)算的類型

參與式預(yù)算主要有兩種類型。一種是參與具體的公共項(xiàng)目預(yù)算，比如某條街道的鋪設(shè)；另一種是參與主題性預(yù)算，關(guān)注宏觀政策而不涉及具體的項(xiàng)目，比如增加醫(yī)療方面的支出。最初大多數(shù)的預(yù)算參與類型都是公共項(xiàng)目，隨著時(shí)間的推移，參與類型逐漸擴(kuò)大到一般性的社會(huì)政策。

（一）公共項(xiàng)目

將公共項(xiàng)目納入預(yù)算參與有如下原因：

1.有助于建立起參與行為和參與效果之間的直接聯(lián)系。參與者選擇某一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，他當(dāng)然希望政府能夠執(zhí)行。一旦政府成功執(zhí)行這個(gè)項(xiàng)目時(shí)，他就會(huì)意識(shí)到參與的重要性。

2.有助于社區(qū)因地制宜地決定它的發(fā)展。參與預(yù)算有利于分權(quán)，而分權(quán)有利于社區(qū)更好地決定如何發(fā)展。在巴西的實(shí)踐中，很多社區(qū)團(tuán)體最初提出一些小的預(yù)算項(xiàng)目，后來逐漸擴(kuò)大了項(xiàng)目需求。比如，社區(qū)聯(lián)合體最初只提出街道鋪設(shè)，后來則提出居住工程或者公共醫(yī)療中心建設(shè)。特別在政府成功實(shí)施了參與預(yù)算的項(xiàng)目時(shí)，代表們開始思考如何獲得更大的預(yù)算項(xiàng)目。當(dāng)然，前提是公民比政府更清楚他們的問題并且能夠通過預(yù)算項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)他們的需求。

3.有助于參與者更好地了解市政府的權(quán)力和責(zé)任。參與者了解政府的權(quán)力劃分有助于他們判斷該如何向不同的政府部門提出預(yù)算請(qǐng)求。在圣安德雷市，很多參與者最初提出了暴力和警察腐敗的問題。但是政府并沒有對(duì)警察局的管轄權(quán)，當(dāng)參與者們了解這一情況后，他們將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到市政府有權(quán)力和有能力管轄的其他事情上。

（二）主題性項(xiàng)目

設(shè)計(jì)主題性項(xiàng)目的目的就是要進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與預(yù)算的民主程度。主題性項(xiàng)目使得公眾從整體上理解和分析城市，而不是關(guān)注于具體的社區(qū)項(xiàng)目。這個(gè)過程是參與預(yù)算“公民學(xué)?！钡囊徊糠?，公民可以擴(kuò)大視野并為推進(jìn)更大的社會(huì)變革做出貢獻(xiàn)。

在總結(jié)項(xiàng)目性參與預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，阿雷格港市政府于1994年加入了主題性的會(huì)議，其目的是處理有關(guān)城市整體而不僅是地區(qū)性的公共事務(wù)和決策，爭(zhēng)取更多利益群體的關(guān)注和參與，諸如還未加入進(jìn)來的商業(yè)社區(qū)和中產(chǎn)階級(jí)。在阿雷格港市，關(guān)于交通的參與式預(yù)算主題成功地讓社區(qū)領(lǐng)袖和出租汽車司機(jī)走到一起，討論城市更加廣泛的問題。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)烈要求增加公共汽車線路，而出租汽車司機(jī)則堅(jiān)持公共資金使用應(yīng)該減輕他們的工作壓力。這個(gè)討論會(huì)為有關(guān)利益方提供了公開表達(dá)分歧并尋求解決方案的機(jī)會(huì)。

三、參與式預(yù)算的角色和動(dòng)機(jī)

（一）公民個(gè)人

參與者絕大部分是中產(chǎn)階級(jí)的下層，小部分來自中產(chǎn)階級(jí)的中層和上層，富裕和貧窮的階級(jí)都沒有參與。參與者的性別分布很均勻，而從種族上看大多是白人而且多為中年，平均年齡35歲左右。大多數(shù)的參與者是工薪階層以及退休人員，失業(yè)者的參與率極低。

公民參與預(yù)算有很多動(dòng)機(jī)。首先，參與預(yù)算能夠增加他們參與決策的途徑，減少人情主義、官僚主義、暗箱操作等行為。其次，他們可以獲得信息。通常預(yù)算和政策制定過程都被看做“黑箱”，輸入和輸出都只有政府官員才知道，參與預(yù)算讓公眾了解了關(guān)于政府責(zé)任和政策的很多信息。第三，參與預(yù)算讓公眾看到了參與的效果。公眾會(huì)自己挑選公共項(xiàng)目，同時(shí)監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行。例如在貝洛奧里藏特市，所有的技術(shù)計(jì)劃都必須提交給地區(qū)會(huì)議進(jìn)行表決。

（二）公民社會(huì)組織（CSO）

公民社會(huì)組織是以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織以及圍繞一些特定議題而成立的非政府組織，如母親俱樂部或者關(guān)注醫(yī)療、教育、環(huán)境、街頭少年、弱勢(shì)群體利益等社會(huì)組織。巴西歷來被認(rèn)為是社會(huì)聚合性傾向很小的國(guó)家，但從大約20世紀(jì)70年代中期開始，在軍方統(tǒng)治體制下這種情形逐漸轉(zhuǎn)變，一個(gè)有組織的公民社會(huì)開始出現(xiàn)。在20世紀(jì)90年代圣保羅的志愿組織數(shù)目已經(jīng)超過了2500個(gè)。阿雷格港市也是具有結(jié)社傳統(tǒng)的城市，不論在社區(qū)中還是在中產(chǎn)階級(jí)中，都有活躍的非政府組織，1998年它有2200個(gè)社區(qū)社團(tuán)。

公民社會(huì)組織參與預(yù)算會(huì)產(chǎn)生間接的作用，因此他們也會(huì)積極地參與。首先，分配資源的標(biāo)準(zhǔn)之一就是公眾參與的人數(shù)。如果公民社會(huì)組織動(dòng)員的人數(shù)越多，那么該社區(qū)獲得的資源也會(huì)越多。其次，通過參與預(yù)算他們可以獲得更廣泛的支持者。參與預(yù)算讓公民社會(huì)組織有機(jī)會(huì)跟潛在的聯(lián)盟者進(jìn)行聯(lián)系，增加了她們建立更廣泛的政治和社會(huì)聯(lián)盟的機(jī)會(huì)。正因如此，很多組織都積極爭(zhēng)取聯(lián)盟，結(jié)果導(dǎo)致了組織之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。第三，社會(huì)公民組織參與預(yù)算可以影響政策制定。通常，社會(huì)公民組織會(huì)和政府專家一起來設(shè)計(jì)發(fā)展規(guī)劃。

（三）地方政府

地方政府推動(dòng)參與預(yù)算有多種動(dòng)機(jī)。首先，培養(yǎng)公眾學(xué)習(xí)能力。巴西的社會(huì)改革派認(rèn)為由于公眾尤其是低收入者不了解政治、不具備基本的政治常識(shí)和參政議政能力，才限制了巴西的社會(huì)變革。其次，提高政府透明度。在伊帕汀加和阿雷格港，所有的參與預(yù)算項(xiàng)目都有跟蹤代碼，公眾可以在市政府的電腦查詢項(xiàng)目狀態(tài)并監(jiān)督資源是否按照既定的要求配置。第三，構(gòu)建起政治支持的基礎(chǔ)。改革型政府通常愿意推動(dòng)參與預(yù)算，因?yàn)樗枰姷钠毡橹С植拍軐?shí)施改革。正是由于政府和公眾的配合，傳統(tǒng)的立法機(jī)構(gòu)在決策過程中的地位已經(jīng)不再重要了。最后，對(duì)稀缺資源進(jìn)行公平分配，即通過參與預(yù)算的機(jī)制使得窮人獲得更多的公共資源。

（四）議會(huì)

參與式預(yù)算與市議會(huì)一直處于沖突之中。阿雷格港市曾就此做過專門的決定，即“沿襲參與式結(jié)構(gòu)，并使之免于市議會(huì)的控制”。阿雷格港市長(zhǎng)公開表態(tài)，參與式預(yù)算要取代市議會(huì)。出現(xiàn)該情形的原因是多年來市長(zhǎng)所在的黨派并非執(zhí)政黨。上呈市議會(huì)的預(yù)算包括投資計(jì)劃合法性極強(qiáng)，以至于議員幾乎沒有操作空間，這淡化了他們?cè)诜峙滟Y源過程中的角色。市議會(huì)一直以來也在抗議參與式預(yù)算，比如累西腓市議會(huì)在參與式預(yù)算討論中有固定的議席，但事實(shí)上整個(gè)2000年都不曾有議員參與過預(yù)算討論?？梢哉f，議會(huì)和預(yù)算代表間的關(guān)系已經(jīng)漸趨白熱化。實(shí)際上從公眾中選舉出來的預(yù)算代表和議員一樣，同樣是代表，只是代表著不同的利益，這導(dǎo)致了參與式預(yù)算代表和議員間的緊張關(guān)系，參與預(yù)算的代表必須為政府作為進(jìn)行辯護(hù)。代表面臨的這種壓力之大從代表的頻繁變動(dòng)中便可見一斑。

四、參與規(guī)則

從巴西的實(shí)踐來看，市級(jí)政府的參與規(guī)則有如下方面：

1.市級(jí)政府通常要?jiǎng)澐譃閹讉€(gè)區(qū)以便于召集會(huì)議和分配資源，這樣做的好處是可以提高效率、責(zé)任性、參與度和分權(quán)度。

2.通常由市政府召集會(huì)議，一年中可能有若干次，內(nèi)容涵蓋預(yù)算和政策制定的不同方面：如溝通信息、提出政策建議、討論、選擇政策、選舉代表和監(jiān)督等。

3.政府通常會(huì)用生活質(zhì)量指數(shù)作為分配資源的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。越是貧困、人口密集，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較少的地區(qū)，所得到的預(yù)算資源會(huì)越多，每個(gè)市都設(shè)計(jì)了自己的一套公式來保證預(yù)算資源的公平分配。雖然這樣有利于提高項(xiàng)目的認(rèn)可度，但事實(shí)上并不能保證窮人們都得到相同水平的預(yù)算資源，人數(shù)少和邊緣化的人們都不會(huì)受惠。

4.參與者和政府之間會(huì)就資源分配和政策制定問題進(jìn)行協(xié)商。在預(yù)算項(xiàng)目較少的前提下，可以使參與者直接參與到預(yù)算決策中，加強(qiáng)預(yù)算參與的民主程度，但也可能由于參與者們?nèi)狈υu(píng)價(jià)項(xiàng)目的知識(shí)和技能而降低決策的效率和效果。

5.優(yōu)先權(quán)巴士（prioritybus）。在最終投票表決前，選舉出來的代表們會(huì)對(duì)所有經(jīng)過同意的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察。這種考察使得代表們可以更好地了解和評(píng)價(jià)擬實(shí)施項(xiàng)目的社會(huì)需求程度。

6.代表進(jìn)行表決。參與者可以投票或者舉手表決，并記錄表決結(jié)果。但實(shí)際上投票決策的過程可能被社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)操控，因此投票似乎更符合形式上的民主而不是實(shí)質(zhì)上的民主。

7.選舉產(chǎn)生市協(xié)商會(huì)議。每個(gè)區(qū)選舉出兩名會(huì)議代表來監(jiān)督參與式預(yù)算并作出最終的預(yù)算建議。協(xié)商會(huì)議需要定期與市政府溝通。

8.代表們就年度預(yù)算進(jìn)行最終表決后，市長(zhǎng)要把它提交到市議會(huì)進(jìn)行審批，議會(huì)還可能就具體的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行修改。

9.向公眾提供關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的年終報(bào)告。

10.選舉出地區(qū)或者社區(qū)委員會(huì)來監(jiān)督預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施。

五、參與預(yù)算的作用與局限

（一）參與預(yù)算的作用

在巴西，凡是推行五年以上的城市都已經(jīng)能顯示出參與預(yù)算的作用。

1.提高了公眾學(xué)習(xí)能力和培養(yǎng)積極公民。從巴西的實(shí)踐看，開始時(shí)參與人數(shù)穩(wěn)步增加，等到第三年時(shí)參與人數(shù)會(huì)猛增。參與人數(shù)增加的同時(shí)，公眾的學(xué)習(xí)能力也開始提高，這主要是通過公民學(xué)校發(fā)揮作用的。公民參與的第一階段就是在每年預(yù)算周期的開始舉行若干次信息會(huì)。這些會(huì)議讓政府、非營(yíng)利組織和很多活動(dòng)家有機(jī)會(huì)討論預(yù)算、政府職能和權(quán)力、稅收、公民權(quán)利等問題。

2.促進(jìn)社會(huì)公正。參與預(yù)算傾向于將資源優(yōu)先分配給低收入者和貧困地區(qū)，按照基于收入、教育、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)等因素建立的生活質(zhì)量指數(shù)為這種公平分配提供了基礎(chǔ)。在1996年至2003年，阿雷格港由參與者決定的公共項(xiàng)目支出共4億美元，這些開支絕大部分都用于落后地區(qū)。貝洛奧里藏特市低收入者也獲得了史上最多的預(yù)算資源，而且比中高收入者更多。

3.促進(jìn)行政改革。傳統(tǒng)的官僚政治不符合參與預(yù)算的要求，參與預(yù)算需要的是經(jīng)過改革的政治。在成功的參與預(yù)算中，人們總是努力設(shè)計(jì)分權(quán)型政府。分權(quán)有利于政府更有針對(duì)性地提供信息，比如在山區(qū)居住的人更需要了解防洪和排水方面的信息，生活在城市的人更需要了解基礎(chǔ)設(shè)施維修的信息。分權(quán)第一步就是將市政府的辦公機(jī)構(gòu)分權(quán)，可能分成地區(qū)辦事處。辦事處為公民和市政府提供直接的聯(lián)系。會(huì)議在地區(qū)召開而不是市里，這為公民節(jié)約了時(shí)間和交通成本。決策不再由少數(shù)政治精英們決定而是由當(dāng)?shù)毓姏Q定。

（二）參與預(yù)算的局限

1.對(duì)具體項(xiàng)目的關(guān)注降低了公共學(xué)習(xí)的作用。很多參與者對(duì)權(quán)利、政府的財(cái)政責(zé)任、泛泛的社會(huì)政策學(xué)習(xí)不太感興趣，而更愿意了解小型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。而一旦項(xiàng)目通過，公眾參與的熱情就會(huì)降低，甚至還可能會(huì)退出參與。在貝洛奧里藏特和貝亭市有一半的參與者僅參加一次，將近75%的公眾僅參與過一次或者兩次。在公眾的參與都是短期性的、目的性的情況下，開展公民學(xué)習(xí)的效果就不太理想。

2.參與者過于依賴市政府可能導(dǎo)致新的腐敗。參與預(yù)算中公民有賴于政府提供辦公條件，如召集會(huì)議，提供信息，聯(lián)系行政部門和公民，保證所選項(xiàng)目的實(shí)施等，市政府的影響因此非常大。如果市政府不愿執(zhí)行參與預(yù)算，那么即使有參與預(yù)算的機(jī)制，也難以成功。比如在累西腓，市長(zhǎng)在分配年度狂歡節(jié)資金時(shí)采用了參與預(yù)算的機(jī)制，但他并沒有召開公開透明的會(huì)議，而是操縱著資金的使用，讓所謂“友好”的參與者們受惠，非參與者和“不友好”的公民代表就沒有機(jī)會(huì)獲得這些預(yù)算資金。這個(gè)例子說明參與預(yù)算有可能演變成人情主義的新形式。

3.強(qiáng)調(diào)碎片化的地區(qū)公共需求。很多參與者，包括有經(jīng)驗(yàn)的政治家、社會(huì)活動(dòng)者，都把精力放在地區(qū)事務(wù)上，這減少了她們對(duì)于區(qū)域的、國(guó)家的或者是全球事務(wù)的關(guān)注度。當(dāng)參與者們努力爭(zhēng)取地區(qū)政策時(shí)，他們面臨的主要問題通常與失業(yè)、暴力、教育機(jī)會(huì)缺失等宏觀環(huán)境相關(guān)。在累西腓市很多積極的預(yù)算參與者每周花費(fèi)5-10個(gè)小時(shí)參與預(yù)算。當(dāng)問到他們?cè)诮鉀Q什么問題時(shí)，他們的回答是“失業(yè)”，而失業(yè)的解決有賴于整體政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善，但后者已不是他們關(guān)心或者超過他們分析能力的問題。

4.參與者的參與能力較低可能導(dǎo)致決策效率低或者效果差。有些參與者長(zhǎng)期關(guān)注某個(gè)方面（例如醫(yī)療護(hù)理，住房或教育），對(duì)其它政策問題的了解程度可能很低。參與預(yù)算中最復(fù)雜的部分就是參與公民對(duì)政策不夠了解或者缺乏基本知識(shí)。泛泛的政策討論可能對(duì)大多數(shù)公眾來講只是一種形式。如果讓這些公眾進(jìn)行決策無疑是參與預(yù)算的最大弊端。

六、參與預(yù)算有效運(yùn)作的條件

從巴西的經(jīng)驗(yàn)來看，降低參與預(yù)算的局限性，讓它發(fā)揮積極作用起碼需要四個(gè)條件：

1.強(qiáng)有力的市政當(dāng)局的支持。從巴西的經(jīng)驗(yàn)來看，由市級(jí)政府來執(zhí)行參與式預(yù)算最為合適，當(dāng)然也有在國(guó)家和省級(jí)層面推行參與式預(yù)算的。無論是哪個(gè)層級(jí)，政府的支持都很重要，因?yàn)檎鞒龃砉妭兊臎Q策，還要建立起參與預(yù)算所需的后勤、財(cái)政和信息支持，以保證參與預(yù)算的執(zhí)行。

2.公民支持。公民支持是指公眾普遍地愿意進(jìn)行參與預(yù)算并且能夠進(jìn)行持久的政策討論。實(shí)踐表明，在具有深厚的公民社會(huì)基礎(chǔ)（比如社會(huì)運(yùn)動(dòng)和公民社會(huì)組織）的市政府，推行參與預(yù)算很容易成功。公民參與不但能幫助當(dāng)局進(jìn)行決策，同時(shí)還能讓決策合法化。

3.良好的政治環(huán)境。良好的政治環(huán)境是指大多數(shù)政治集團(tuán)和組織都傾向于推行參與預(yù)算。從巴西的實(shí)踐看，社會(huì)改革派的市政府非常愿意推行參與預(yù)算，但是市議會(huì)卻抵制。實(shí)際上，參與預(yù)算削弱了傳統(tǒng)政治，很多受到利益損害的組織或個(gè)人都會(huì)抵制它。如果沒有良好的政治環(huán)境，那么并不成熟的參與預(yù)算很容易被扼殺在搖籃中。

4.政府財(cái)政自由度較大。市政府擁有選擇性資金（discretionaryspending）是非常重要的，因?yàn)檎呢?cái)政自由度越大，公民對(duì)選擇公共項(xiàng)目的影響力就越強(qiáng)。如果陷入財(cái)政困局的市政府想推行參與預(yù)算，其參與的重點(diǎn)就會(huì)從具體公共項(xiàng)目的選擇轉(zhuǎn)移到更寬泛的政策選擇，比如國(guó)債、稅收以及有限資源的有效利用等。在這種情況下，市政府首先要把大量的時(shí)間和精力用于給參與者們解釋當(dāng)前的財(cái)政形勢(shì)。

〔1〕 Simonsen，William&Mark D.Robbins.C itiz en particip ation in resou rce allocation[M].Boulder：Westview Press，2000.

〔2〕 Brain Wampler.A guide to participatory budgeting.Participatory budgeting[M]，the world bank，2007.

〔3〕 陳家剛.參與式預(yù)算的理論與實(shí)踐[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2007，（2）.

〔4〕 馬駿，牛美麗.公民參與[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

〔5〕 王淑杰.政府預(yù)算的立法監(jiān)督模式研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.