蔣雪峰

（四川省財政廳科研所，成都 610016）

一、參與式預算興起的背景及邏輯起點

2000年來，我國啟動了自上而下的、以部門預算為主導的預算改革，隨后迅速擴展到各級地方預算中。這些在缺乏公民參與的情況下，單純著眼于從國家角色（服務供應者）的方向上推動善治的改革取向被稱為供應面方法。研究顯示，供應面方法的公共部門改革在許多發(fā)展中國家并未改進治理，甚至經(jīng)歷了許多失敗。

部門預算的運作過程，包括從預算準備階段的政策籌劃、預算總量的確定和預算資源的部門間配置，到預算審查階段的立法機關運作，再到預算的執(zhí)行控制直至最終的預算評估和審計，全部由各類國家角色在一個相對封閉的環(huán)境下完成。公民參與機制與部門預算程序斷裂。公民社會（包括公民和公民團體）既無法分享由國家角色壟斷的政策制訂和預算資源分配權，也無法透過部門預算程序將其偏好信息傳遞和反饋到預算過程的決策者。

有鑒于此，學者們提出了主要指向地方政府的公民中心治理方法，參與式預算是其中特別重要的成分。與傳統(tǒng)的政府單方面主導預算決策制定的程序不同，參與式預算要求政府、公民和公民社會組織都參與預算過程，并且允許公民在決定資源“如何配置”方面扮演一個直接決策者的角色。在操作層面上，參與性預算界定了政府與公民間的責任，以及在預算過程中每個階段需要完成的任務。

二、國內(nèi)經(jīng)驗：以浙江溫嶺為例

發(fā)展中國家的第一個參與式預算項目的誕生于巴西南部德阿協(xié)格里市，距今20余年了。我國浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)也于2005年以民主懇談方式引入了首例參與式預算，并在溫嶺市得到推廣，這引起了學界與媒體的廣泛關注。下面將對其程序設計做簡要介紹。

（一）預算初審民主懇談

所謂民主懇談會，即由基層政治組織就其所面臨的政治、社會、經(jīng)濟問題召集民眾進行商談，并以商談共識作為決策參考或依據(jù)的制度模式。在參與式預算制度安排中，民主懇談是其核心程序，其程序設計大致為：

1.由鎮(zhèn)人大主席團提名并經(jīng)人大預備會議選舉人大財經(jīng)小組，該小組成員由人大代表組成，可以聘請若干專業(yè)人士參加小組工作。

2.鎮(zhèn)人大主席團領導鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，組織預算初審民主懇談會：政府提供預算方案及細化說明，人大主席團召集民意代表（人大代表、各協(xié)會、社會團體、各界代表和公民）參加初審懇談會，財經(jīng)小組成員分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會三個專門小組，與民意代表、政府人員一起對政府預算報告進行商談。

3.懇談會后三個專門小組匯總各方意見形成各自預算初審報告。

（二）人大預算審議、懇談

1.人大全體會議期間，鎮(zhèn)人大主席團組織人大代表民主懇談，審議政府預算報告。

2.政府提供預算方案及細化說明，財經(jīng)小組各專門小組向參加預算懇談會代表作預算初審報告，人大代表與政府人員商談預算報告，提出意見和建議。

3.人大主席團與政府召開聯(lián)席會議，根據(jù)預算初審報告和人大代表的意見和建議，由政府修改預算方案。

4.向大會通報政府預算修改方案，各代表團分組審議，5名以上人大代表聯(lián)名，可依法提出預算修正案，并陳述理由。

（三）預算報告的修改與通過

1.鎮(zhèn)人大主席團審查代表預算修正案，將符合條件的修正案提交人大會議表決。

2.鎮(zhèn)政府根據(jù)超過出席會議1/2人數(shù)的代表同意的預算修正案再修改預算方案。

3.人大對政府的修改預算方案進行審議表決，超過出席會議1/2人數(shù)的代表贊成時通過；若不通過，重新修改直至通過。

（四）預算執(zhí)行與監(jiān)督

1.人大閉會期間，鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組對政府預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，可隨時了解政府預算執(zhí)行情況。

2.政府每季度向人大財經(jīng)小組匯報預算執(zhí)行情況。

3.政府預算調(diào)整應提交人大財經(jīng)小組備案，重大調(diào)整以及使用超收入追加預算支出項目，政府須向財經(jīng)小組提交相關方案或議案，由財經(jīng)小組提請人大主席團召開人民代表會議依法審議、表決、通過后執(zhí)行。

4.人大審議新一年度預算報告之前須對上年度預算執(zhí)行情況進行審議。

三、國內(nèi)參與式預算遭遇的困境

1.參與方式單一，導致民意不能充分表達。在溫嶺參與式預算的制度程序中，基層民眾僅能以民意代表的形式參與預算懇談；人大代表也只是在預算初審與審議懇談階段有實質性的有效參與路徑（在預算的執(zhí)行與監(jiān)督程序中并沒有有效的制度資源保障人大代表的參與）；同時，相對于政府組織而言，基層民眾、人大均處于非均衡狀態(tài)。

最為關鍵的是在預算項目的選擇上，由于他們未參與到公共產(chǎn)品項目拼盤的決策設計中，在制度設計上仍由財政部門提供預算草案，這意味著民意代表和人大代表的所有參與行為都僅僅是對草案的修修補補，因此家長式?jīng)Q策的烙印仍然存在，民意能在多大程度得到體現(xiàn)仍然存疑。

2.決策效率低下。參與式預算雖能較準確地反映民意，但由于它要求參與者具備專業(yè)的預算基礎知識，而這恰恰是隨機抽樣產(chǎn)生的民意代表所普遍缺乏的，即便進行針對性培訓，其效果如何仍值得懷疑。因為這取決于參與者的自身素質及主觀能動性，即便在民主意識很高的美國，其民眾參與總統(tǒng)選舉的投票率仍很低。

因此，筆者認為在目前的參與式預算制度設計中，應充分發(fā)揮代議制的效率優(yōu)勢，強化人大代表的紐帶作用，讓抽樣產(chǎn)生的民意代表以對話或問卷調(diào)查的方式向人大代表反映自身偏好。再由人大代表綜合民意代表的利益訴求，向財政部門提供有關項目的備選方案，財政部門在綜合分析項目成本及自身財力的基礎上，由各業(yè)務處室提出項目預算草案交由人大常委會審批，若人大提出修改意見，則再由財政部門修改，直至通過為止。

3.約束、監(jiān)督機制不完善。在預算監(jiān)督階段，由于程序設計簡單，缺乏問責機制，難以保障先期預算懇談中所形成的決議反應到政府后續(xù)的預算執(zhí)行中去，如新河鎮(zhèn)2006年預算，其年初預算中工業(yè)園區(qū)建設支出300萬元，石松一級公路支出55萬元，而實際最后的支出分別為756萬元和274萬元。

四、完善參與式預算的建議

（一）創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

1.推進制度化建設。首先，在已經(jīng)開始實施參與式預算的地方，應當把公民參與當做每年預算安排的必經(jīng)程序確定下來，從而保證參與式預算不因地方領導人的更換或者其意志的改變而終止。其次，中央或省級政府層面需對地方政府參與式預算制度化提供支持：一是發(fā)出明確的積極支持信號，對參與式預算這一具有多重價值的地方創(chuàng)新大加表揚與宣傳；二是改變現(xiàn)有地方領導干部考核指標體系，可考慮把領導的創(chuàng)新意識與成效作為一項考核指標，從而激勵更多的地方政府嘗試參與式預算。

2.改革地方人大制度。如前所述，應在參與式預算制度設計中充分發(fā)揮代議制的效率優(yōu)勢，強化人大代表的紐帶作用：

（1）改革人大代表產(chǎn)生機制。如前所述，屬于供應面范疇的部門預算改革的主要弱點是民意無法得到有效反映，這在很大程度上又與預算程序的代表性不足有關。根據(jù)憲法，鎮(zhèn)人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的。而實際上，長期以來，候選人總是由地方黨委決定的，選舉在某種程度上也是高度組織化的。因此，要提升參與式預算的有效性，就必須改革這種選舉機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉中，要鼓勵自由、公開、公正的選舉，讓民眾可以推薦自己的代表，使代表多數(shù)民眾意愿的人能夠當選人大代表。這樣，就可以得到有能力、有知識、熱情的、直接選舉產(chǎn)生的人大代表，他們將代表民眾行使權力，從而加強地方人大作為權力機構的權威性。此外，還應調(diào)整人大代表的人員結構。一是限制企業(yè)家代表的民額，以確保人大代表能夠基本準確地反映公共利益；二是實行各級領導干部與人大代表身份相脫離，行政機關和司法機關領導不兼任人大代表職務，以改變行政化的會風，保證人大會議效率和普通代表行使權利，真正實現(xiàn)人民代表大會的監(jiān)督職能。

（2）賦予人大代表深入調(diào)查民情的職責。人大代表只有通過走訪、問卷調(diào)查的方式傾聽群眾的心聲，才能想群眾所想，急群眾之急，真正做到名符其實。因此有必要對人大代表的年度走訪量提出硬性指標要求，對不能按時完成任務的代表應剝奪其代表資格。

（3）成立預算委員會并建立專家智囊機構。為推進參與式預算的制度化建設，強化地方人大的監(jiān)督職能，有必要在人大代表中推選產(chǎn)生預算委員會（以下簡稱預委會），此常設機構應負責審查地方政府提交的預算修訂案，并及時有效履行問責權。鑒于地方人大代表不大可能拿出大量時間去鉆研每年的財政預算。因此，可設立由專家學者組成的咨詢智囊機構，以提高預算審查監(jiān)督水平和政府治理水平。

3.修訂《預算法》。

（1）限制行政部門的自由裁量權。政府在預算執(zhí)行過程中難免需要行政部門進行調(diào)整，但調(diào)整幅度應為多少，這值得商榷。如果人大通過的預算能夠由行政部門自由調(diào)整，那么人大的審批權就形同虛設。正如新河鎮(zhèn)2006年預算，其年初預算中工業(yè)園區(qū)建設支出300萬元，石松一級公路支出55萬元，而實際最后的支出分別為756萬元和274萬元。鑒于此，應要求強化對行政部門的約束，行政部門若要在預算執(zhí)行過程中增加支出，必須將增支計劃、原由上報人大常委會，并經(jīng)人大常委會討論批準后方能執(zhí)行。

鑒于目前人大有權決定的僅僅是總額、收支差額以及部分大類的支出額，其他都由行政部門決定。因此有必要在預算法中設立項目流用的授權標準，凡涉及同級支出科目之間的流用，應以某一比例為限（建議為5%）。

目前上級對下級增加的轉移支付有兩種，一種是一般性轉移支付，其具體用途由下級自己決定，這種支出理應納入人大的預算審批；另一種是專項轉移支付，如果它需要地方政府提供配套資金，也應視為預算調(diào)整，納入地方本級預算審批程序。

（2）提升預算編制的精細化水平。為確保預算編制的精細化水平，滿足人大行使審批權的需要，建議預算立法中對預算編制標準規(guī)定如下內(nèi)容：各級政府編制的預算草案，包括本級政府預算、本級政府所屬的部門預算和單位預算，收入編制到目，支出按功能分類編制到項，支出按經(jīng)濟分類編制到款。項目支出必須按項目分列。

4.完善轉移支付制度?，F(xiàn)行的部門預算要求6月份就開始次年的編制工作，但此時會遭遇兩大難題，其一是各預算部門往往在年初才能拿到該年度的工作計劃；其二是此時財政部門還無法確定來年的稅收收入和上級轉移支付的規(guī)模，收入確定不了，支出怎么確定。因此有必要借鑒國外先進的預測手段，對稅收收入作出精準估測。至于上級轉移支付，應通過構建數(shù)理模型逐級分配，該模型應以確保各地基本公共服務均等化為目標，模型參數(shù)應涵蓋經(jīng)濟、教育、醫(yī)療、社保、基礎設施建設水平及成本等方面。當相關部門的自由裁量權得到限制后，一方面“跑部錢進”的風氣自然就會得到扭轉，另一方面預測地方的實際收入也就更具操作性。

（二）新型參與式預算的制度設計

1.確定參與式預算的規(guī)模。地方財政部門在2月份預測出本級政府的年度（從本年2月到次年1月）可支配財力，再在確保運轉的前提下核定出行政管理支出的規(guī)模，以確定文教科衛(wèi)和基礎設施等專項支出拼盤的總規(guī)模。這些專項支出便是參與式預算的標的物。

2.了解民意。人大代表在3—5月份期間通過走訪談話、舉行聽證會、發(fā)放問卷、網(wǎng)絡論壇交流等多種方式了解民意。然后人大代表應充分發(fā)揮代議制的優(yōu)越性，綜合分析后科學合理地選擇優(yōu)先項目。

當然，了解民意的前提是民眾掌握較充分的信息并且有一定的綜合分析能力。由于民眾往往偏愛與自己生活密切相關的項目，從而形成不良偏好，因此一方面人大應通過網(wǎng)絡論壇或文字資料的形式，將這些束之殿堂高閣的預算文獻加以通俗地解讀，并將生活質量指數(shù)信息告知公眾，使其了解各類公共產(chǎn)品及服務的重要性，以避免參與者的“不作為”和“非規(guī)范性作為”。

3.編制預算草案。第一步各人大代表將優(yōu)先項目清單上報預委會，預委會結合往年各類支出績效評價和參與式預算的資金規(guī)模，在專家組的協(xié)助下初步確定各專項類支出的資金份額和項目清單，再同時將此規(guī)劃上傳到公共網(wǎng)絡互動平臺（以下簡稱網(wǎng)絡平臺），并下發(fā)給各職能部門仔細研究，各部門通過成本核算，提出修改意見，此為“一下一上”。

第二步，預委會先將各部門提出的修改意見轉交給各位人大代表及專家組成員，并上傳到網(wǎng)絡平臺，各方均可反饋意見。預委會匯總了各方意見后，與專家組商議后達成初步共識。此后預委會邀請人大代表、職能部門、專家組及民意代表參與第一輪民主懇談，經(jīng)大會討論后由預委會表決確定各類支出的資金規(guī)模和項目清單，此為“二下”。需要說明的是，應特意通知持保留意見的人大代表參會，至于民意代表可通過網(wǎng)絡申請、隨機抽樣產(chǎn)生。

第三步，各職能部門根據(jù)自身財力及項目清單，按照前文建議精細化地編制預算草案，并提交預委會，此為“二上”。預委會可委托第三方進行成本核算，將核算結果交由專家組及人大代表審議并提出意見，預委會綜合分析后形成自己的修改意見，再要求各職能部門照此完善預算草案。以上程序的進度均應通過網(wǎng)絡平臺發(fā)布，以滿足民眾的知情權。

鑒于這三步是參與式預算的核心程序，應適當放寬時間區(qū)間，建議在6-12月之間完成。

4.審議預算草案。預委會在12月下旬將預算草案下發(fā)給各位人大代表，5位以上人大代表仍可聯(lián)名提出修改意見。經(jīng)三方聯(lián)席會議討論后預委會決定是否修改。

最后在每年的1-2月間舉行的地方人民代表大會上，由全體代表審議預算草案。投票通過后執(zhí)行。在實際操作中，由于各位代表積極參與到了預算編制的過程中，可謂對其知根知底，而且在前期也不乏溝通互動的渠道，因此可預見預算草案獲得通過的可能性極大。

5.強化基層人大對于政府預算執(zhí)行的監(jiān)督權。（1）確保人大代表的知情權。為強化對預算執(zhí)行的監(jiān)督權，首先應保障人大代表的知情權。可以賦予人大代表對預算民生項目定期訪查的職責和權利，考察其預算執(zhí)行在資金使用、進度、質量等方面的情況；可賦予基層人大對于政府預算執(zhí)行的進行階段性審計的權力，再授權第三方執(zhí)行。（2）賦予人大代表對行政部門領導的問責權。為強化約束力，有必要賦予人大代表對行政部門領導的問責權。對于違反上述條例的行政領導，人大代表有權利和義務提出問責，一旦問責提案獲得通過，將直接影響其政績考核結果。在政府財政賬本公開的情況下，如有民眾或團體對政府預算執(zhí)行情況提出異議，人大常委會需作出解釋。

五、小結

概括而言，要充分發(fā)揮參與式預算的優(yōu)越性，首先要為其創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，即推進地方人大制度改革以強化其主體性和責任意識，修訂《預算法》及完善轉移支付制度以提高預算編制的公信力和可操作性；然后搭建多方交流平臺以集思廣益，提高預算編制的合理性。

相較于目前的部門預算編制方法，以上建議通過建立民意的表達管道，引入包含專家在內(nèi)的多方參與機制，并與績效預算有機結合，從而提升了預算編制的科學性、合理性；相較于溫嶺模式，本模式將“點菜”的權力交給了人大預委會（而非政府），從而在制度上保障了利為民所謀，不過由于預委會還缺乏相關經(jīng)驗，因此他在點菜時需借鑒往年的績效預算報告——即菜譜說明，同時傾聽身邊的“美食顧問”——專家組的建議，而政府各部門則扮演了廚師的角色，雖然他也會提出意見，但主要任務已演變成“烹飪菜肴”了。

〔1〕 陳家剛，陳奕敏.地方治理中的參與式預算—關于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的案例研究[J].公共管理學報，2007（3）.

〔2〕 賈西津.中國公民參與案例與模式[M].北京社會科學文獻出版社，2008.

〔3〕 馬駿等.呼吁公共預算：來自政治學、公共行政學的聲音[M].北京：中央編譯出版社，2008.

〔4〕 盧劍峰.參與式民主的地方實踐及戰(zhàn)略意義——浙江溫嶺“民主懇談”十年回顧.

〔5〕 趙麗江，陸海燕.參與式預算：當今實現(xiàn)善治的有效工具——歐洲國家參與式預算的經(jīng)驗與啟示[J].政治與法律，2009，（11）．