孔志峰

（農銀金融租賃有限公司，北京 100022）

一、引言

2011年4月21至22日，財政部在廣東召開了第一次全國預算績效管理工作會議，財政部黨組副書記、副部長廖曉軍在會上強調，下一步全面推進預算績效管理改革，要以科學發(fā)展觀為指導，充分借鑒發(fā)達市場經濟國家預算績效管理的成功經驗，按照我國加強政府績效管理的要求，不斷完善公共財政體制機制，強化部門支出責任和效率，逐步建立以績效目標的實現(xiàn)為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系，以改進預算管理，優(yōu)化資源配置，控制節(jié)約成本，努力提高公共產品質量和公共服務水平。7月5日，財政部又以財預[2011]416號文件，頒發(fā)了《關于推進預算績效管理的指導意見》，更具體地明確了推進預算績效管理的指導思想和原則，并提出了包括績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理等覆蓋整個預算過程的管理要求。

財政部提出預算績效管理改革這一概念，是在全面總結近年來各級財政、財務部門深化預算管理改革、加強預算績效制度建設、開展預算支出績效評價、構建預算績效管理體系、探索評價結果應用等方面積極探索和有益嘗試基礎上提出來的?？梢哉f，這一概念，是對前階段績效預算改革的有效揚棄。

自2003年財政部提出績效預算改革這一概念以來，經過幾年的探索，實際上形成了兩條完全不同的技術路線。一是從財政支出績效評價入手，通過績效評價，來強化預算的激勵約束機制；二是從參與式預算改革入手，通過民主參與，提高預算的激勵約束機制。

預算績效管理改革，是對這兩條技術路線的進一步深化和揚棄。首先，預算績效管理進一步完善了按照結果導向的基本原則所開展的公共支出績效評價制度的優(yōu)點，又把國際上績效預算的一些常用做法，融入到預算管理的全過程之中，從而彌補了原來公共支出績效評價的一些制度缺陷（如僅對項目資金實現(xiàn)目標的程度進行評價，而無法評價這一項目目標存在的必要性，從而使一些政績工程、形象工程仍然在績效評價的制度下，得以順利通過），也回避了在我國全面推進績效預算所面臨的各種困難（如政府職能的定性化，難以使所有的公共支出，形成量化的績效目標），從而使這項改革成為財政部門操作起來比較容易、各用款部門接受起來比較容易的一項推進財政管理精細化、科學化的重大舉措。

其次，預算績效管理也充分吸收了參與式預算改革試點中的經驗，從而使預算績效管理在程序上更為完善。同時，又充分借鑒國際國內經驗，用管理的科學化、規(guī)范化等彌補參與式預算制度本身的不足，從而使參與式預算改革的一些內容，融入到預算績效管理中。

為了更進一步理清預算績效管理、財政支出績效評價、參與式預算之間的關系，有必要對這三項改革的基本特點，作如下簡要分析。

二、績效預算的基本特點

“績效”兩字，是從國外引進的，其原意是“performance”，其動詞的詞根perform有運轉、工作的意思，轉化為名詞performance后，主要的意思是表現(xiàn)的業(yè)績、功能等意思。把這一單詞翻譯成中文后，就把Performance的動詞原義，轉化為兩個概念的組合：績是指成績，從預算管理的角度講，就是預算安排時確定的用款目標的實現(xiàn)程度；效是指效率，即實現(xiàn)這一目標的運轉能力。因此，預算績效管理，實際上就是一方面強調預算目標實現(xiàn)程度最大化，一方面強調預算資金使用效率最佳化的預算管理模式。

績效預算管理是從企業(yè)管理引入到公共領域的。對它的研究很多，但其最基本的特點，主要是如下三個方面。

1.堅持結果導向的原則?？冃ьA算的核心，就是以結果導向原則指導財政資金的安排，以結果導向推進使用財政資金效率效益的提高。這既是績效預算改革的基本理念，也是前階段推進公共支出績效評價的基本原則，同樣也是預算績效管理改革所堅持的基本原則。

2.堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。財政支出績效評價制度的關鍵，是解決好財政分配過程中，各部門分配結構的合理性。要回答“某個部門該分配多少錢是合理的”這個問題，就必須效率優(yōu)先。而在解決傳統(tǒng)體制下，政府部門預算的分配，主要通過幾上幾下這種政府部門與財政部門之間的博弈來解決，這種政府間的討價還價機制，預算的編制只能考慮公平優(yōu)先。預算績效管理制度改革，從某種程度上講，就是要把財政支出績效評價制度的這種優(yōu)勢引入到目前的部門預算管理體制中，用效率優(yōu)先替代公平優(yōu)先。

當然，所有的財政管理，都要講究效率與公平并重。因此，預算績效管理體制下，除了吸收績效評價的優(yōu)勢外，還需要通過強化政府預算的激勵約束機制，在提高效率的同時，在預算執(zhí)行中實現(xiàn)公平。其具體的解決辦法，就是用財政支出績效評價的結論，把各部門之間使用財政資金的效率與效益，統(tǒng)一轉化為可以比較的績效評價的結果，用這種結果，來考核政府各部門的業(yè)績，并通過績效評價結果與下一年度預算撥款、與部門負責人的政績掛鉤的辦法，形成對“人”對“事”的約束機制，最終實現(xiàn)公平。

3.堅持民主化、科學化的管理方法。在公共支出績效評價改革中，大部分地區(qū)把評價工作放在了預算安排階段。一些地區(qū)在開展績效評價的過程中，廣泛吸收專家意見，在確?？冃гu價方案（包括績效評價指標體系、評價方法、評價標準等）的科學性外，還利用專家的力量，提高了預算編制的科學化程度；廣泛吸收社會民眾的意見，努力使財政資金的使用目標符合民眾的實際需求，財政資金的使用過程能得到民眾的積極監(jiān)督，財政資金的社會效果，能以民眾的滿意度作為主要指標，從而提高了預算編制和執(zhí)行的民主化程度。

而在國際經驗中，績效預算改革一直是被作為提高政府決策的民主化、科學化手段提出來的。1993年美國副總統(tǒng)戈爾為首的國家績效評估委員會，以“再造一個高效益、低支出、負責任的政府”為目標，向總統(tǒng)提交了一份題為《從繁文縟節(jié)向成果的轉變》的報告，從根除政府官僚主義入手，提出了建立企業(yè)型政府的方案。這個報告，一直被認為是績效預算改革最早的法案。在這個法案中，績效預算作為一個核心的制度提出來，改革的重點，就把傳統(tǒng)型政府改造為“把人民放在第一位的政府”：一方面，政府要根據(jù)績效預算的原則，按照“顧客至上”原則的形成政府績效目標，并以此作為考核政府的指標體系；另一方面，政府充分利用市場化的手段，引入競爭機制，在政府內部實現(xiàn)決策的民主化；同時，充分調動各部門自身的能力，多引導，少干預，形成多元決策體系，從而確保政府能科學化地確定資金分配和使用的方向和力度。

三、公共支出績效評價的基本特點

績效評價，是績效預算的一項最基本的工具，無論是企業(yè)還是政府，整個績效預算管理，都是建立在績效評價基礎上的。財政支出績效評價體系可以理解為：它是以提高政府績效為目的，運用特定的指標，按照統(tǒng)一的標準，采用規(guī)定的方法，用財政資金使用的結果和效果對政府履行職能情況進行價值判斷的一項管理活動。因此，績效評價可以有如下幾個基本的特點：

1.它是一種政府的內控機制。財政支出績效評價是一種以預算的約束激勵機制為核心，強化政府部門履行職能責任，提高政府執(zhí)政能力的重要手段。與原來開展的財政資金投資評審、內部監(jiān)督等機制不同，原來財政對資金的監(jiān)管，重在合規(guī)性檢查，它要求政府部門資金使用符合規(guī)范的要求，但對于資金使用與政府目標的關系等，往往注意不夠。而財政支出績效評價，則重在財政資金在支撐政府履行職能的關系，從而實現(xiàn)了績效預算所要求的結果導向基本原則，并通過這種激勵機制，提高政府的執(zhí)政能力。

2.它體現(xiàn)了市場經濟對政府部門的要求?？冃ьA算管理本身是從企業(yè)管理中引進到公共部門中來的，美國克林頓總統(tǒng)是績效預算改革的重要推動者，并成功地使美國預算第一次消滅了赤字?？肆诸D總結在推進績效預算改革時，提出了“再造政府”的口號，并向全美公務員推薦了奧斯本·蓋布勒的《改革政府》著作，號召政府部門把私人領域的理念引入公共領域，按照企業(yè)績效管理的辦法，最終形成“企業(yè)化的政府”。

績效評價也是企業(yè)績效管理的重要工具手段，在這一工具中，已經融入了很多市場經濟的要求。在績效評價這一工具引入到政府部門后，這些要求同樣發(fā)揮著重要的作用。具體包括：作為被評價對象，政府部門必須按照“權、責、利”結合的原則履行職能，使政府的權力（掌握的公共資源）與責任（政府服務公眾的職能）能夠與其利（財政安排到該政府部門的資金）相匹配；政府部門必須按照投入產出最大化原則，組織資源配置，把公共資源與私人資源有機結合在一起，提高政府部門履行職責的能力。因此，應用公共支出績效評價這一工具，實際上是把市場經濟的一些理念，融入到政府部門，從而提高政府部門的工作效率與效益。

我國社會主義市場經濟體制建設的只經歷了近二十年時間，與此同時的對公共經濟的改造，也是從1994年分稅制財政體制改革（或1998年財政部提出公共財政）起步的，時間非常短。在這期間，經常把市場經濟與公共經濟對立起來，認為二者是需要按照不同的規(guī)律運行的。市場能做的，政府不能參與；市場經濟的一些要求不適合政府部門。這種誤區(qū)，在一定程度上影響了我國公共領域改革的進程，導致了公共經濟的膨脹，影響了政府的效率。通過財政支出績效評價這一工具，把企業(yè)化管理的理念和方法，引入公共部門，對于重塑政府部門服務公眾的理念，提高政府部門履行職責的能力，有著十分重要的意義。

3.它使政府管理方法發(fā)生了根本性的變化?？冃Ч芾恚钱斍捌髽I(yè)管理最先進的理論。它全面吸收了從最原始的科學管理到現(xiàn)代管理理論中的方式方法，形成了一系列科學合理的制度框架。這些制度，引進到公共部門后，同樣發(fā)揮出重要的力量，從而引導政府管理的方法發(fā)生重大變化。其中，比較核心的包括：一是無論是財政部門，還是具體的用款單位，在考慮財政資金使用目標時，不再局限于財政或用款單位本身的職能，而必須從整個公眾的滿意度等多維的視角來考慮問題，以滿足多項績效評價指標的要求；二是政府部門的工作目標、財政資金取得成績、政府部門工作的過程，以及財政對資金管理的方法等，都需要通過定量的指標來進行考核，從而沖擊了原來以定性為主的管理方法，促進政府部門在管理上走向科學化。

因此，財政支出績效評價，是用企業(yè)化管理的方法，通過引入市場機制，來提高政府履行職能的能力。在評價過程中，財政通過預算資金的激勵約束機制，倒逼政府部門按照市場經濟的要求來履行職能、規(guī)范工作方式，通過量化的指標，來避免公共部門的官僚作風，從而實現(xiàn)績效預算中結果導向、效率優(yōu)先、管理方法民主化科學化的目標。

但是，必須看到，財政支出績效評價，僅僅是整個績效預算改革的重要組成部分，它并不是績效預算改革的全部。作為一項提高政府部門績效的工具，財政支出績效評價存在著很多不足。這些不足，在澳大利亞國家審計署2003年就政府提交給議會的年度績效報告提出的意見中，得到了比較全面的反映。澳大利亞國家審計署共列舉了如下九方面績效評價的不足一是績效評價報告中的定義，通常比較模糊，很難得到公眾認可的結果；二是部門能夠提供比較準確的績效信息，但這些信息的資料質量和一致性方面，缺乏必需的標準和程序；三是對于內部和外部報告績效，許多機構使用不同的體系和程序；四是組成的績效信息資料經常不做出運作效率的評估，也不提供實際產量的成本效果；五是目標和其他基準化比較沒有被廣泛使用；六是年度報告只是提供了描述性績效，缺乏進一步的分析，多數(shù)報告沒有論述績效的不足方面；七是部門在評價產出效果或影響質量上，存在著技術上的困難；八是幾乎沒有得到有關個別部門的作用對政府總體目標影響結果的相關信息；九是盡管多數(shù)部門納入了評估范圍，其結果并不經常在年度報告中予以論述。

除了上述9個方面的技術性不足外，績效評價還存在著四個重大的制度缺陷。一是缺乏對各部門財政支出總體效果評價的制度設計?？冃гu價只能針對某一部門的財政資金情況進行評價，對整個財政支出結構的合理性，卻無法進行評價，從而影響了績效評價工具對預算的管理能力。二是即使對一個部門來講，由于部門目標的多重性，決定了考核部門績效指標體系的繁瑣性。為了更好地實現(xiàn)績效預算，各國在確定績效預算目標時，往往只能從這些指標體系中選擇若干個指標，作為考核部門績效的依據(jù)。由于指標的不全面，因此，所謂的績效結果，實際上是一種建立在“以偏蓋全”下的結果。三是目前實施績效預算或者開展財政支出績效評價的國家，工作的基本點基本上是部門的政策目標或項目目標，而對目標本身的科學性、公共性、現(xiàn)實性等問題，缺乏必要的分析。因此，很難判定部門的績效目標，是否符合本國社會經濟發(fā)展的要求。即使建立在正確的政策目標或項目目標基礎上的部門績效指標是科學合理的，由于對這些目標的評價工作，主要由本部門自己來實現(xiàn)，財政部門只能在評價中起組織與協(xié)調的作用。由自己給自己的成績打分，能否合理，是制度所不能解決的。即使一些國家采取了通過評估委員會或其他專門組織的形式，對部門的支出績效進行評價，但這些組織對部門的評價依據(jù)，主要地仍來自于部門。因此，很難保證績效預算或者績效評價結果的科學合理。

四、參與式預算的基本特點

從國際經驗看，績效預算改革并不是只有一條途徑可走。如果說，財政部推進的以公共支出績效評價為切入點的改革，是從“績”入手，用結果導向原則，來破解傳統(tǒng)預算管理弊端的話，那么，參與式預算，則是從“效”入手，用效率優(yōu)先原則，來破解傳統(tǒng)預算管理弊端。兩種技術的目標是一致的，可謂殊途同歸，最終都將形成科學化和民主化相結合的預算管理體制。

地方財政也有預算分配權，但在分稅制財政體制下，一方面，地方政府的財力結構中，中央的轉移支付資金占了較大的比例，另一方面，中央財政已經規(guī)定了財政支出的制度規(guī)范，地方財政在這方面的創(chuàng)新性受到權限的制約。因此，地方政府要提高預算執(zhí)行能力，必須選擇和中央財政不同的改革路徑。參與式預算，以其強大的生命力，成為一些地方政府推進績效預算改革的工具。

就像我國的法律有實體法和程序法一樣，在預算管理中，同樣存在著預算管理內容與預算編制程序兩方面的改革。在中央政府基本確定了預算管理制度背景下，地方政府則通過參與式預算，從強化預算管理的程序入手，來提高預算的民主化和科學化程度，從而實現(xiàn)預算績效管理的目標。

參與式預算可以理解為：公民直接參與決策，討論和決定公共預算和政策，確定資源分配、社會政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出，因此，參與式預算在一些地區(qū)也稱之為陽光財政、陽光預算。從我國浙江溫嶺、河南焦點、安徽潁上、上海閔行、黑龍江哈爾濱等地的實踐經驗看，參與式預算具有如下幾方面的基本特點：

合成高分子防水涂料是一種以人工合成橡膠或人工合成樹脂為主要原材料，使其產生薄膜狀物質，其次加入其他輔助性材料而配制的一種單組分或多組分防水材料。合成高分子防水涂料的品種較多，目前常見的有硅酮、氯磺化聚乙烯、偏二氯乙烯等防水涂料。合成高分子防水涂料正朝著我國所倡導的高性能、多功能化的方向發(fā)展，例如粉末態(tài)、反應型、納米型、快干型等各種功能性涂料逐漸被開發(fā)并應用[3]。

1.公共參與決策，是一種決策民主化的預算。參與式預算的根本目標是將弱勢群體吸納進決策過程，通過公平分配資源、激勵行政改革和監(jiān)督行政官員，促進公共學習和積極公民權，消除社會排斥、實現(xiàn)社會公正，推進政府管理體制改革。在這個過程中，通過公民的參與，恢復公民對政治制度的信任，提高財政資金與公眾需求的耦合天涯，從而提供了能動結構、路徑和動力。

在傳統(tǒng)的“官本位”體制下，政府的工作目標、財政資金的使用方向，都是通過政府部門的官員，按照一定的程序確定的。在參與式預算制度下，通過公眾的參與，在一定程度上改變了政府決策的程序，從而在一定程度上對政府的官僚機制進行一次革命。這是一個十分痛苦的過程。筆者參與的世界銀行的“社區(qū)參與式扶貧項目（簡稱CDD）”項目，其核心內容是世行提供的扶貧資金，由扶貧點村民自主決策，世行根據(jù)村民決策的結論，安排資金。工作組的重點，就是說服試點縣的扶貧機構，能夠接受這種制度安排。扶貧機構對這種制度安排的排斥是十分強烈的，說服他們成了我們工作組最大的工作量。因此，從這個案例可以看到，參與式預算所推崇的民主化決策機制，對于傳統(tǒng)管理體制的巨大沖擊。正因為如此，一些推進參與式預算的地區(qū)，改革一推進，就能產生重要明顯的效果。

2.致力于公平，重點解決原體制下被忽略人群生活狀況的改善。參與式預算是在公共財政向民生財政轉型中的一個產物，它所作用的范圍，大多數(shù)屬于民生領域。典型的如扶貧、教育、醫(yī)療等。因此，它必須按照公平優(yōu)先的原則分配資金，使更多的財力，應用于弱勢群體。在這個過程中，一方面，弱勢群體的聲音能通過協(xié)商和對話，體現(xiàn)在政府預算決策過程中，另一方面，也能使民眾能夠更好地理解政府的目標，在預算決策和執(zhí)行中，教育公民，真正理解政府對他們提供的公共服務。

在民生財政的背景下，政府對公眾、特別是對廣大農民提供了一系列的公共服務。在傳統(tǒng)體制下，農民并不理解政府提供這些服務的目的，導致了大量政府對農民的投入不僅沒有產生應有的效果，反而助長了農民對政府的依賴性，在一定程度上影響了三農問題的解決。在參與式預算的背景下，這個問題可以得到有效的解決，從而在提供政府服務實現(xiàn)程度的同時，提高公民的生活質量。

3.改變了財政管理程序，使政府更為透明，實現(xiàn)陽光財政的目標。參與式預算改革，本身就是在現(xiàn)有財政管理制度下，對管理程序的一種改革。這種改革，體現(xiàn)在整個財政資金管理的整個流程中，它不僅對財政部門，還對政府各職能部門，都會產生較大的沖擊，從而在一定程度上推進我國行政管理體制改革。

參與式預算通過財政管理程序管理的調整、推進財政工作效率提高，這一作用已經在各地的試點中得到了充分的體現(xiàn)。從各地實踐情況看，只要開展了參與式預算改革，財政部門在整個政府部門中的影響力，政府與群眾的關系，都得到了極大的改善，取得了良好的效果。

但同時，我們還應該看到，參與式預算作為政府民主化和推進績效預算改革的一個重要工具，它同樣也存在著很大的不足。首先，參與者過于關注切身利益使公共學習和參與變成了工具；其次，政府依然是參與式預算的主要行為者，政府的影響是實質性的。如果缺乏強烈的政治責任，政府就會將參與式預算過程作為分配公共資源的手段，從而形成一種新的代理關系，最終導致參與式預算失敗；第三，許多參與者都只對中短期的公共投資感興趣，這就很難使人們討論涉及整個城市未來發(fā)展的計劃；第四，對地方的問題和公共政策的重視，減少了參與者關注地區(qū)、國家或全球問題的時間和精力，從而使參與式預算無法為參與者提供改變其社會和經濟排斥等根本原因的機會。最后，由于行政機構的核心作用，市政部門、官僚機構、或民選官員可能力圖利用參與式預算來促進其自身的議程，隱瞞關鍵信息、實施項目消極、或者弱化監(jiān)督等，從而可能操縱參與式預算。

五、預算績效管理的主要內容

我理解，財政部這次提出預算績效管理這一概念，是在充分總結財政支出績效評價、參與式預算等改革的經驗教訓，認真吸收其他國家開展績效預算改革的經驗基礎上形成的。正是因為如此，預算績效管理制度改革，一方面吸收了參與式預算中民主化的理念，同時也融入了績效評價的科學方法，從而使財政部推進的績效預算改革，從財政支出績效評價階段向預算績效管理階段發(fā)展，從原來的事先評價拓展到全過程的評價，并通過績效評價這一工具，不斷地在評價過程中吸收公眾、專家的意見，及時糾正預算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，最終實現(xiàn)預算績效的目標。

因此，要理解預算績效管理內容，需要從上述預算績效管理形成的過程中理解。從這個意義上講，預算績效管理的改革內容，可以歸納為：

1.預算績效管理彌補了財政支出績效評價的不足。從目前實施的財政支出績效評價來看，它有四個最大的制度缺陷。一是只能對某一項資金進行績效評價，很難對整個預算盤子、對這項資金的必要性等進行評價，影響了評價效果。二是大多數(shù)的績效評價，只在一個階段進行，從各地實踐看，大多放在立項階段，沒有形成全面績效評價的制度安排；三是績效評價的一些技術方法還處于探索階段，人為因素較多，定量分析缺乏基礎性材料，影響了評價質量。四是績效評價與其他預算管理制度沒有得到有效的配套，評價結果難以得到充分的應用。通過吸收參與式預算等改革的經驗，預算績效管理在彌補績效評價缺陷，提高績效評價能力上，進行了多項制度安排，從而保證了預算績效管理改革能與財政支出績效評價、參與式預算改革實現(xiàn)有效銜接，促進預算管理制度改革的可持續(xù)發(fā)展。

2.預算績效管理彌補了參與式預算的不足。從參與式預算改革的實踐看，各地通過調整預算管理方式，引進了公眾參與和政務公開等機制，極大地推進了預算管理的民主化進程，在提高財政資金績效的同時，也完善了財政與政府部門、與當?shù)毓姷年P系。但參與式預算也存在著一定的制度不足，特別是在中央財政明確預算管理制度、地方財政完善預算管理程序這樣的技術路線下，預算管理中存在的很多問題，都不能通過參與式預算來解決。把參與式預算改革的內容融入到預算績效管理改革中，不僅較好地彌補了這一制度的不足，而且，還通過與其他制度的有機結合，更好地提高了參與式預算在加強預算管理中的能力。

3.預算績效管理把績效評價和參與式預算改革融入到了整個預算編制的全過程。財政支出績效評價和參與式預算都有一個共同的制度缺陷，就是只針對一個項目資金，很難顧及整個預算。根據(jù)《指導意見》的要求，各級財政部門和預算單位在執(zhí)行部門預算時，需要建立績效運行的跟蹤監(jiān)控機制，定期采集績效運行信息并匯總分析。這就意味著，在部門預算中，需要建立起與績效評價配套的信息系統(tǒng)，而且，這一跟蹤監(jiān)控體系的建設，還需要把參與式預算中形成的公眾民主參與的方法融入到監(jiān)控的指標體系之中。通過這一系統(tǒng)，一方面，確保了績效評價和參與式預算能夠覆蓋整個預算資金，另一方面，也較好地解決了當前績效評價過程和參與式預算中，基礎性材料不足，定量分析困難的問題。

4.預算績效管理進一步完善了績效評價和參與式預算的方法體系。在績效評價和參與式預算的實踐中，最大的技術問題，一是績效目標或對財政資金的目標無法得到準確的認定，二是績效評價指標或參與時的判斷標準缺乏科學的界定。在預算績效管理改革中，首先強調的就是部門績效目標的認定，把績效目標、績效指標和績效標準的認定納入了規(guī)范化的管理之中。這就從根本上解決了績效評價和參與式預算在方法上存在的弊病，提高了深化這兩項改革、推進預算績效管理的能力。

5.在績效評價中融入了參與式預算的一些做法，彌補了績效評價中的人為因素。受制度本身缺陷、績效評價指標設計、評價人員素質等多方面的影響，在績效評價實踐中，人為因素較多，定量分析較差，在一定程度上影響了績效評價的質量。這次財政部提出的預算績效管理，實際上把參與式預算的一些理念融入到績效評價中去，從而使績效評價不僅僅能體現(xiàn)專家的民主參與，更能體現(xiàn)公眾、特別是該項資金的受益者也能參與到績效評價中，從而較大程度地彌補了績效評價的不足。

6.強化績效評價結果的應用，提高了績效評價作用的發(fā)揮?？冃гu價的目的，是通過績效評價的過程，以及績效評價結果的運用，提高預算的約束和激勵機制，促進用款單位履行職能，用好資金。特別是績效評價結果，從國外情況看，不僅要作為下一次撥款的依據(jù)，更需要作為考核政府部門領導政績的依據(jù)，使績效評價成為管事與管人重要的工具。但由于績效評價制度與其他制度配套不夠，這種作用始終沒有得到很好的發(fā)揮，直接影響了績效評價的效果。這次出臺的預算績效管理制度，把績效評價結果的應用，作為改革的重要內容提出來，直接彌補了這一制度不足，極大地提高了績效評價在推進預算管理中的作用。

六、如何深化預算績效管理改革

作為一項繼財政支出績效評價、參與式預算之后的新改革措施，預算績效管理改革，一方面要做好與前兩項改革的有效銜接工作，確保前階段改革的成果，另一方面，需要根據(jù)新的理念，使改革向縱深推進。從目前的情況看，關鍵需要采取的措施，主要包括如下幾個方面：

1.做好預算績效管理制度與現(xiàn)有預算管理制度的有效銜接?？冃гu價與參與式預算改革，從某種意義上講，是一項相對獨立的改革，與現(xiàn)有的預算管理制度銜接得不夠深化，因此在一定程度上影響了改革的效果。深化到預算績效管理制度后，首先要解決的問題就是要使新的改革措施能與現(xiàn)有的預算管理體制實現(xiàn)有機的銜接。其中，主要的內容包括：與部門預算制度的對接，與預算資金管理制度的對接，與政府部門績效考核機制的對接等。

2.加大基礎性工作，形成強大的信息支撐體系。預算績效管理制度改革吸收了績效評價和參與式預算改革的教訓，從一開始就強調要形成信息跟蹤體系，并把這項工作與部門預算實現(xiàn)了有效的對接。落實好基礎信息管理，對于推進預算績效管理有著十分重要的意義。因此，一方面，需要通過部門預算制度的改革，形成有利于績效管理的基礎信息庫，另一方面，還需要充分利用現(xiàn)有的政府電子信息系統(tǒng)，多方位搜集信息資源，形成可持續(xù)的數(shù)據(jù)流，來支撐整個改革的推進。

3.不斷擴大改革的范圍。績效評價和參與式預算，主要在一些關鍵領域發(fā)揮作用。推進預算績效管理后，需要把這項改革覆蓋到整個預算管理流程，這就需要不斷擴大改革的范圍。為此，可以采取如下二種辦法。一是通過不斷增加開展績效評價或參與式預算的部門數(shù)量和項目數(shù)量，通過原來改革的推進，實現(xiàn)預算績效管理覆蓋面的提高。二是通過制度建設，把當前預算績效評價和參與式預算改革中的經驗，轉化為可操作的制度，通過制度的落實，提高改革的覆蓋面。從實際執(zhí)行效果來看，第二種方法可能更可行。

4.不斷擴大改革的參與對象。預算績效管理體制改革，并不是財政部門一家的工作，它是政府部門管理體制改革的重要組成部分，因此，需要吸收參與式預算改革的經驗，通過不斷擴大改革的參與對象，提高改革的效率與效果。從各地經驗來看，需要擴大的參與對象包括：一是強化政府領導在開展預算績效管理中的責任。從國際經驗看，績效預算必須由政府首腦推進才能真正落實，因此，在開展預算績效管理改革時，需要強化政府依的責任，建立起主要領導過問、分管領導主抓、專人具體負責的領導機制。二是具體的用款單位。在原體制下，用款單位在安排部門預算、申請財政撥款中，主要由財務部門和部門領導負責參與。預算績效管理改革要求強化對資金目標的管理，因此，僅僅財務部門是不夠的，需要進一步擴大用款單位參與改革的范圍，把一些主要的用款部門，參與到改革之中。三是其他與預算管理相關的部門，如審計、監(jiān)察、人民銀行等，通過與這些部門形成良好的組織協(xié)調機制，進一步明確各方的職權，落實責任，對于推進改革有著重要意義。四是廣大公眾，特別是財政資金的受益者。為此，需要借鑒參與式預算的改革辦法，組織廣大公眾，建立起績效管理共同參與、相互配合、協(xié)調一致的機制，推進績效管理工作的協(xié)調發(fā)展。

5.進一步強化績效評價結果應用。充分應用好績效評價的結果，對于推進預算績效管理意義重大。為此，要借鑒和學習財政監(jiān)督中的經驗，建立起有約束力的績效評價結果應用制度。首先，在績效評價結果反饋給單位后，評價單位必須形成績效評價結果落實的意見報告，從完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任等方面，明確改進意見的落實情況；對于意見不能得到有效落實的，形成相關的處罰制度，在年度撥款、項目管理等方面，給予一定的處罰措施。其次，財政部門要將績效評價結果作為下一筆撥款的重要依據(jù)，使之成為提高資源配置能力的重要手段，優(yōu)化財政支出結構。第三，要把績效評價結果與人事組織開展的政府部門、政府部門首腦的績效考評制度實現(xiàn)有效銜接，績效評價的結果要作為政府部門和其首腦政績考核的重要依據(jù)，使資金管理能力成為人事組織部門強化政府公共管理體制改革的重要工具。

6.強化政務公開，促進預算績效管理改革的不斷深化。政務公開，是參與式預算改革中一項重要的工具，通過這一工具，使得參與式預算不斷地走向縱深化。預算績效管理改革，需要充分吸收這一經驗，逐步提高預算管理的透明度，將預算安排的過程、預算編制的情況，以及績效評價的結果等在一定范圍內公開，通過政務公開，尋求更廣范圍內公眾的參與，并在他們的參與和支持下，確保預算績效管理改革走向縱深化。