課題組

（襄陽市財(cái)政局，湖北 441000）

一、引言

“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”，從廣義上講，農(nóng)田水利包括病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、堤防整修加固、農(nóng)村安全飲水、中小河流域治理，大型灌區(qū)節(jié)水改造、泵站更新改造、渠道整治、中低產(chǎn)田改造、水土保持、水生態(tài)治理等多項(xiàng)內(nèi)容，其中與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系最為密切的是渠道清淤硬化整修、水源工程建設(shè)和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固。從狹義上講，農(nóng)田水利是以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為目的，為防治洪澇、干旱等自然災(zāi)害，對農(nóng)田實(shí)施的具有灌溉和排水功能的工程措施，本文所指的是狹義的農(nóng)田水利。當(dāng)前要著力解決最為薄弱的小型農(nóng)田水利“灌排最后一公里”問題，如堰塘、泵站、機(jī)井等水利設(shè)施的日常維護(hù)與管理，使之在蓄水、引水、提水、排水等環(huán)節(jié)始終處于良好的運(yùn)行狀態(tài)。

從我國農(nóng)田水利建設(shè)投入現(xiàn)狀看，其主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是資金來源多樣化。從來源層次看、有中央及地方各級(jí)政府對水利建設(shè)的投入，還有農(nóng)民自愿籌資籌勞的投入。從來源渠道看，有國家專門用于水利建設(shè)資金的投入，又有涉及服務(wù)糧食生產(chǎn)基地建設(shè)配套的水利設(shè)施投入，還有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)涉及渠系配套、土地部門用于土地整治的田間水利設(shè)施投入等等；二是財(cái)政支付轉(zhuǎn)移化。中央及地方各級(jí)政府財(cái)政用于涉及農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的投入一般是以專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式下?lián)艿娇h（市）、區(qū)，然后根據(jù)管理需要和工程進(jìn)度，下?lián)艿接嘘P(guān)水利建設(shè)管理項(xiàng)目上去。三是使用分散化。由于水利建設(shè)資金來源多層次、多渠道，由此形成較為鮮明的使用和管理具有分散性的特點(diǎn)。

加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)具有重大意義，2010年12月31日，中央中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的設(shè)定》（簡稱決定，下同），《決定》指出：要“把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)”，“突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大興農(nóng)田水利建設(shè)”。這是針對農(nóng)田水利長期滯后于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀作出的一項(xiàng)重大決策，為農(nóng)村水利發(fā)展提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。這標(biāo)志著從“十二五”開局之年直至今后很長一個(gè)時(shí)期，我國水利改革與發(fā)展將在這一《決定》精神指引下，實(shí)現(xiàn)從水利投入，到優(yōu)化水資源管理等方面的良性循環(huán)，為確保國民經(jīng)濟(jì)和環(huán)境友好可持續(xù)發(fā)展提供良好的政策保障。

二、襄陽農(nóng)田水利基本現(xiàn)狀

襄陽地處漢水中游，兼有南北氣候特征，農(nóng)業(yè)和水利生產(chǎn)條件比較優(yōu)越，是全國10大夏糧主產(chǎn)區(qū)和全國20個(gè)重要商品糧基地之一。耕地面積約占全省的12.4%，通過建國以來幾十年的建設(shè)和積累，全市農(nóng)田水利灌溉條件得到根本改善，加上農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用以及糧食生產(chǎn)品種的更新等的綜合作用，到2010年全市糧食總產(chǎn)量達(dá)459.4萬噸，總量占全省的1/6，同比增長6%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值234.7億元，同比增長5.3%。全市農(nóng)田水利基本現(xiàn)狀是：

一是布局合理的?。ǘ┬鸵陨纤畮旎緷M足了城鄉(xiāng)用水需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到“十一五”末期，襄陽全市擁有水庫925座，其中大型水庫9座，中型57座，小（一）型水庫176座，?。ǘ┬退畮?83座。這些分布在廣闊山區(qū)、丘陵以及鄂北崗地的中小型水庫充分發(fā)揮了雨季蓄水、防洪，確保了農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)季節(jié)用水，以及城鎮(zhèn)日常安全供水、用水的基本需要。

二是提水灌溉工程有效的擴(kuò)大了自流灌溉面積。以鄂北崗地引丹提水灌溉工程、石臺(tái)寺提水灌溉工程為骨干，灌區(qū)因地因地制宜建成的3400多個(gè)固定泵站、裝機(jī)2630臺(tái)、15.2萬千瓦及其引水渠道配套設(shè)施的建設(shè)與完善，完全改寫了鄂北崗地十年九旱的歷史。在其他如廣闊的山區(qū)梯田、丘陵及沿漢江平原地區(qū)，借助水庫水源以及沿江泵站提水灌溉補(bǔ)充，使大量旱地改造成為旱澇保收的良田。

三是星羅密布的堰塘奠定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、糧食生產(chǎn)豐收的基礎(chǔ)。以二十世紀(jì)50-70年代以集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民自愿為主興建、遍布農(nóng)村各村組的8.85萬口堰塘，有效地發(fā)揮了大、中、小型水庫供水量大、堰塘蓄水快、用水方便的互補(bǔ)優(yōu)勢，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、尤其是水稻穩(wěn)定增產(chǎn)起到了積極保障作用。如在糧食生產(chǎn)中，為確保冬、春季小麥等農(nóng)作物在生長關(guān)鍵時(shí)期如遇春旱時(shí)可得到及時(shí)灌溉；在夏種水稻需水時(shí)適時(shí)供水，為確保水稻生產(chǎn)這一高產(chǎn)作物不因干旱而造成大面積減產(chǎn)起到積極的保障。

上述水利設(shè)施體系的建設(shè)與完善，使襄陽市蓄、引、提水能力達(dá)到44.94億立方米，其中蓄水26.95億立方米，引水7.73億立方米，提水10.26億立方米。農(nóng)業(yè)有效灌溉面積達(dá)到401.02萬畝，占總耕地面積的65.5%；旱澇保收面積達(dá)到294.4萬畝，占總耕地面積的48.07%；機(jī)電排灌面積168.75萬畝，占總耕地面積的27.55%。

三、襄陽市農(nóng)田水利存在的問題及其原因分析

襄陽所屬6個(gè)縣（市）和襄州區(qū)，其中有棗陽、宜城、老河口三個(gè)市和南漳、谷城縣，襄州區(qū)等六個(gè)縣市區(qū)被國家列為全國產(chǎn)糧大縣。因此，全市農(nóng)田水利基本建設(shè)一直作為歷屆市委、市政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要戰(zhàn)略來抓，并取得顯著成效。但從農(nóng)田水利建設(shè)客觀現(xiàn)實(shí)分析，在成效比較突出的大背景下，仍存在不少矛盾和問題。

（一）矛盾與問題

1.灌區(qū)面積日益萎縮。在過去相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)里，農(nóng)田水利建設(shè)與管理的主體是國家或集體，責(zé)任明晰。實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，除?。ǘ┬鸵陨纤畮?、大型提灌設(shè)施由水利事業(yè)單位管理外，其他小型水利設(shè)施隨著集體經(jīng)濟(jì)淡出、農(nóng)田水利建設(shè)與管理主體逐步缺失，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)抗旱防洪能力不斷下降，全市農(nóng)田有效灌溉面積逐步減少。據(jù)水利部門調(diào)查，小型水利工程原設(shè)計(jì)可控制灌溉面積303.48萬畝，目前僅有152.26萬畝，衰減率高達(dá)50%；其中小型水庫84.53萬畝控制灌溉面積，目前僅有50萬畝，衰減率為41%；中小型泵站可控制灌溉面積120萬畝，目前僅為75萬畝，衰減率為48%；過去遍布鄉(xiāng)村的堰塘可灌溉面積120萬畝，目前僅為12.26萬畝，衰減率達(dá)65%；機(jī)井可控制灌溉面積65萬畝，目前僅有15萬畝，衰減率高達(dá)77%。在一般風(fēng)調(diào)雨順年景下，農(nóng)田用水尚能勉強(qiáng)維持，但遇特大干旱年份，用水需求旺盛與有水難用、無水可用的矛盾更加突出。如在鄂北崗地農(nóng)業(yè)灌溉中，在二十世紀(jì)六七十年代，國家投入巨資，陸續(xù)興修了引丹提水工程、熊河水庫等一批大中型水利工程。改革開放以來，棗陽市修建了石臺(tái)寺大型泵站及其他零星水利設(shè)施。目前鄂北崗地襄陽市境內(nèi)，已有引丹、石臺(tái)寺、熊河、排子河等21個(gè)大中型灌區(qū)工程，設(shè)計(jì)灌溉面積299.85萬畝。全市17個(gè)灌溉面積在5萬畝以上的中型灌區(qū)全在鄂北崗地，大型水庫數(shù)量占全市的55.56%，中型水庫數(shù)量占全市的77.19%，泵站總數(shù)量占全市的94.33%。目前這些灌區(qū)因干、支渠“動(dòng)脈梗阻”，實(shí)際上其有效灌溉面積僅有設(shè)計(jì)能力的10%，歷史上最大有效灌溉面積為20%。熊河水庫東干渠及西干渠是覆蓋棗陽市和襄州區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌溉面積20萬畝，歷史最高灌溉面積10萬畝，現(xiàn)僅有2萬畝；大崗坡泵站灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積10萬畝，歷史最高灌溉面積6萬畝，現(xiàn)僅有5千畝。渠系等配套設(shè)施損毀導(dǎo)致灌區(qū)功能退化，最終使水稻種植面積大幅度減少，據(jù)權(quán)威人士估算，鄂北崗地平均減少60%—75%，最多的減少90%。老河口市水稻種植最高年份達(dá)30萬畝，目前基本維持在11萬畝左右。如遇去冬今春嚴(yán)重旱災(zāi)，由于用水需求量更大，既使有渠、有泵也無水可提，只得改種其他旱作物。

2.病險(xiǎn)水庫潛在威脅?！笆晃濉逼陂g，國家加大對大中型水庫除險(xiǎn)加固工程的投入與建設(shè)。從襄陽市看，由于中央和地方各級(jí)政府加大投入和組織施工，已基本完成除險(xiǎn)加固建設(shè)與維修任務(wù)，將為大大提高農(nóng)田灌溉和蓄水抗洪能力起到積極的保障作用。但從全市現(xiàn)有859座小（一）、（二）型水庫情況看，絕大部分分布在大型水利灌區(qū)、山區(qū)和丘陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣地帶，是大中型水庫以及引丹灌區(qū)豐水年防洪蓄水調(diào)峰、平常年份及旱災(zāi)年農(nóng)田供水的重要補(bǔ)充來源。但由于這些水庫均是上世紀(jì)六七十年代通過“人海戰(zhàn)術(shù)”并以當(dāng)時(shí)的公社或灌溉區(qū)域內(nèi)農(nóng)民參與修建而成。由于受當(dāng)時(shí)設(shè)備、技術(shù)條件限制，壩體均是通過土碾壓、石塊護(hù)坡形成，經(jīng)過近40年的運(yùn)行，這些水庫缺乏必要的維修來源，帶病運(yùn)行，蓄水能力大大減弱，給水庫下游人民生命財(cái)產(chǎn)帶來潛在威脅。

3.橋涵管閘設(shè)施失修。進(jìn)入2000年，盡管國家持續(xù)加大對水利建設(shè)和維護(hù)的投入，但其投入重點(diǎn)是大江大河以及大型水利設(shè)施的投入，而小型農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)與管理基本是被“遺忘的角落”，小型水庫利用收取少之又少的灌溉水費(fèi)進(jìn)行必要的維護(hù)外，其延伸持續(xù)發(fā)揮供水功能的渠道、橋涵、管閘等配套設(shè)施則年久失修，維護(hù)不足。這些小型水利工程管理主體不明晰，水庫管理單位由于渠道及其配套設(shè)施分布廣而分散，一般不足10人的水管單位難以顧及巡查，渠道沿線村組也無明確協(xié)助管理之責(zé)，渠道沿線如少數(shù)農(nóng)戶在渠道兩旁開荒種地?zé)o人制止，蓄意破壞渠道也無人追究。如遇大暴雨，松軟的土層順勢而下導(dǎo)致渠道淤積。橋涵管閘等設(shè)施需要資金投入但缺乏來源，使很多兼顧?quán)l(xiāng)村道路橋梁功能的橋涵、管閘等因近年農(nóng)村車輛增多，負(fù)重?fù)p毀或垮塌現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一遇天旱既使水庫有水也因渠道及其配套設(shè)施功能退化難以達(dá)到水暢其流。這不僅嚴(yán)重削弱了水庫、提水工程效能，更對渠道沿線鄉(xiāng)村道路通行安全帶來極大的隱患。

4.眾多堰塘功能退化。隨著農(nóng)村綜合改革的深入，以2003年省政府頒布的《湖北村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞管理辦法》為標(biāo)志，農(nóng)村亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的問題得到徹底糾正。但從另外一個(gè)方面分析，由于該《辦法》第3條明確規(guī)定：“經(jīng)過3年時(shí)間取消農(nóng)民義務(wù)工，即03年不超過15個(gè)、04年不超過10個(gè)、05年取消”的硬性規(guī)定，同時(shí)《辦法》還加了“確需要義務(wù)工的，不超過10個(gè)”的附加條款。在籌資上，明確規(guī)定其范圍為“舉辦水利、修村級(jí)公路和和橋梁，植樹造林等集體公益事業(yè)，實(shí)行上線控制每年按農(nóng)村戶籍在冊人口不超過15元”、且要通過“一事一議”、2／3以上村民代表通過。由于受這一規(guī)定制約，需要農(nóng)民自己應(yīng)當(dāng)辦的公益事業(yè)如涉及兩三家或幾家共用的堰塘、引水渠道清淤等事項(xiàng)，無論是通過一事一議、還是實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)政策的激勵(lì)，加之當(dāng)前青壯年外出打工者眾，留在農(nóng)村的絕大多數(shù)的老人和婦女，致使很多村組根本無力組織開展清淤堰塘、整修渠道等純屬村民的公益事業(yè)。

（二）原因分析

襄陽農(nóng)田水利建設(shè)與管理存在的問題在全國、全省來看，具有普遍性。由于時(shí)代的變化，農(nóng)村經(jīng)營體制的變更，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的沖擊而引起的。各個(gè)時(shí)期水利建設(shè)與管護(hù)的特點(diǎn)及原因可以概括為：上世紀(jì)七十年代前后，在集體生產(chǎn)經(jīng)營方式下，千軍萬馬興水利，水利是農(nóng)業(yè)“命脈”生機(jī)勃勃，水渠互通、水源互補(bǔ)，旱澇不懼；二十世紀(jì)九十年代前后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行家庭分散經(jīng)營后，“三提五統(tǒng)”管水利，“命脈”明顯退化，小修小補(bǔ)維持了日益下降的機(jī)能，多數(shù)水利設(shè)施帶病尚可運(yùn)轉(zhuǎn)；進(jìn)入新世紀(jì)，千家為戶用水利，“命脈”嚴(yán)重老化，部分功能喪失，水利設(shè)施效能銳減。

1.水利管理體制不順。由于農(nóng)田水利設(shè)施與管護(hù)涉及點(diǎn)多、面廣戰(zhàn)線長，情況復(fù)雜，加劇了管理難度。其中管理體制不順又是其中重要因素之一。從農(nóng)田水利管理體制上分析，過去大中型水庫、干、支渠橋涵、管閘等設(shè)施由國家直接投入，但其施工的人工費(fèi)用大部分由當(dāng)時(shí)公社組織灌區(qū)勞力無償或是極少量補(bǔ)助完成，其日常維護(hù)與管理由水利主管部門牽頭負(fù)責(zé)，硬件維護(hù)費(fèi)用一般由政府財(cái)政補(bǔ)助或是集體經(jīng)濟(jì)籌集，渠道清淤所發(fā)生的人工費(fèi)用一般由村組集體承擔(dān)，主要管理形式是通過組織灌區(qū)受益農(nóng)戶出義務(wù)工完成。隨著農(nóng)村綜合改革的深入，作為水利部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事機(jī)構(gòu)——水利站，同其他“七站八所”全部改制為“以錢養(yǎng)事”機(jī)制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利事業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。據(jù)2010年情況統(tǒng)計(jì)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)780個(gè)“八大服務(wù)中心”，在崗總?cè)藬?shù)3605人，其中水利（水產(chǎn)）服務(wù)中心109個(gè)，232人。分別占總數(shù)的3%和6.04%；從“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)供給情況分析，當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心819.19萬元，僅占整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)9702.54萬元的8.4%。在這些經(jīng)費(fèi)中，其中很大一部分被用著當(dāng)年改制離崗人員的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)上面，真正用于事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)微乎其微。經(jīng)費(fèi)供給占鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心總數(shù)比重偏小、每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般1—2個(gè)水利人員與“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的地位極不相符。

2.水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明。農(nóng)田水利設(shè)施如渠道、涵閘等遍布灌區(qū)，由于牽涉面廣、情況復(fù)雜，尤其是農(nóng)村經(jīng)營體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期缺乏必要的法律、法規(guī)規(guī)范，致使跨流域以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組范圍內(nèi)水利設(shè)施界定模糊、產(chǎn)權(quán)不明。從二十世紀(jì)六七十年代以來大規(guī)模建設(shè)形成的供水渠道，從固有所有權(quán)上講，歷史地造就了渠道分屬沿途村組集體。但從供水用途屬性來講，其又屬于農(nóng)村公益基礎(chǔ)設(shè)施。在加強(qiáng)日常管理方面又無新的配套措施跟進(jìn)。這種權(quán)屬不明、管理責(zé)任難到位的結(jié)果，使渠道及其配套設(shè)施動(dòng)態(tài)管理必然形成水利部門應(yīng)當(dāng)管、但無資金無力管；灌區(qū)受益農(nóng)戶有義務(wù)管，但其認(rèn)為是水管部門收了灌溉水費(fèi)，自己不管理所當(dāng)然，從而形成了都應(yīng)當(dāng)管且都不好管的尷尬境地。既使是權(quán)屬與管理非常明確的村組引水渠道、堰塘、抽排水設(shè)施等，也因管理體制不規(guī)范、制度不過硬等多重因素，由此帶來對水渠及其配套設(shè)施缺乏責(zé)任管理單位和難以落實(shí)到責(zé)任人管護(hù)的問題。

3.小型水利投入不足?！笆晃濉逼陂g，中央和地方各級(jí)政府財(cái)政投入，無論是投資總量還是增長幅度均是歷史上絕無僅有的時(shí)期，其中用于水利的投入同樣是總量大，增幅快。但這些資金主要用在大江大河和大型水利工程建設(shè)與維護(hù)上。我們提出水利投入不足的觀點(diǎn)，主要是指眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的小型農(nóng)田水利建設(shè)與維護(hù)資金來源渠道單一，國家投入總量偏少，村組投入幾乎停頓、難以解決“最后一公里”水到渠成的問題。從2009年起，襄陽市老河口市、南漳縣率先納入全國小農(nóng)水建設(shè)縣，當(dāng)年分別獲得國家和省投入2000萬元；從2010年開始，這一政策擴(kuò)大到其他縣市和襄州區(qū)，分別獲得1000余萬元的小農(nóng)水建設(shè)專項(xiàng)資金?！靶∞r(nóng)水”建設(shè)資金已逐年增長，但整個(gè)水利建設(shè)投入相比，比重偏小，仍顯投入力度不足。

4.農(nóng)民群眾投勞不濟(jì)。針對農(nóng)村稅費(fèi)改革后小型農(nóng)田水利建設(shè)沉寂多年的局面，從2009年起，襄陽市堅(jiān)持國家、地方、集體、個(gè)人“四個(gè)輪子”一起轉(zhuǎn)，在全市開展大規(guī)模的小型農(nóng)田水利建設(shè)。兩年間共完成渠道整治4452公里、當(dāng)家堰擴(kuò)挖整修9893口、泵站及機(jī)井整治1166處、水毀工程修復(fù)1278處，打破了自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來的農(nóng)建僵局。但這些工程面對全市眾多需維修的水利設(shè)施而言，依然是“杯水車薪”。如果說國家投入是引導(dǎo)，廣大受益灌區(qū)農(nóng)民積極籌資籌勞則是解決“家門口”堰塘清淤、引水渠道“最后一公里”問題的關(guān)鍵。但由于受2003年《湖北省村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞管理辦法》已取消籌勞、但保留農(nóng)村在冊人口籌資15元/年的限制等因素，在興修農(nóng)村水利、道路等公益事業(yè)建設(shè)與維護(hù)管理上，農(nóng)村“一事一議”往往是議而不決，最后籌資最低要求也難達(dá)到，應(yīng)由農(nóng)戶自主維護(hù)的小型水利設(shè)施基本處于停頓狀態(tài)。

四、加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和投入管理的對策建議

今年7月8日中央召開的水利工作會(huì)議電視電話會(huì)議，表明中央已將水利工作納入黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略層面予以高度重視并采取切實(shí)措施將逐步加以落實(shí)。本文結(jié)合襄陽農(nóng)田水利工作實(shí)際，從政府財(cái)政視野出發(fā)，重點(diǎn)就加強(qiáng)農(nóng)田水利投入與管理提出若干對策建議。

（一）指導(dǎo)原則

1.突出發(fā)展水利，做強(qiáng)農(nóng)業(yè)的方針，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)與管理工作?！八寝r(nóng)業(yè)的命脈”，精辟的道出農(nóng)田水利在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活中的重要地位和作用。但是，作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)田水利投入大、見效慢、管護(hù)難，雖然直接經(jīng)濟(jì)效益并不明顯但確保國家糧食安全的社會(huì)效益不可估量。在此情況下，全市各級(jí)各有關(guān)部門要按照市委、市政府關(guān)于發(fā)展水利的統(tǒng)一部署，充分認(rèn)識(shí)水利在做大做強(qiáng)全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)重要的地位和作用，齊心協(xié)力，整體推進(jìn)協(xié)調(diào)配合，并在實(shí)際工作中像抓工業(yè)、抓招商引資一樣抓農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，有了這樣的共識(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位鞏固了，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加工企業(yè)壯大了，就為全市一二三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)省域副中心城市跨越式大發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐。

2.按照科學(xué)規(guī)劃、分級(jí)管理的原則，從市到縣、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組層層制定小型農(nóng)田水利建設(shè)維護(hù)規(guī)劃。全市應(yīng)當(dāng)緊緊抓住國家大力支持小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)、以及產(chǎn)糧大縣建設(shè)的契機(jī)，按照科學(xué)規(guī)劃、分級(jí)管理、分層分步實(shí)施的原則，建議由各級(jí)水利部門牽頭負(fù)責(zé)制定或修訂以縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村組小型農(nóng)田水利建設(shè)與維護(hù)五年規(guī)劃，經(jīng)過層層公示、報(bào)經(jīng)縣市政府審批實(shí)施。在這一規(guī)劃指導(dǎo)下，無論是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、還是土地整理、扶貧開發(fā)以及其他用于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，凡涉及水利建設(shè)與維修的項(xiàng)目，均應(yīng)通過水利部門從技術(shù)層面予以認(rèn)定，以切實(shí)改變當(dāng)前水利建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃不科學(xué)、建設(shè)項(xiàng)目不按規(guī)律辦事，以致出現(xiàn)投資效益難顯現(xiàn)、關(guān)鍵時(shí)刻水流不動(dòng)、灌溉不到位、造成勞民傷財(cái)?shù)膰?yán)重問題，從而實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)與維護(hù)管理與大農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效銜接。

3.遵循求真務(wù)實(shí)、靈活有效的方式，明確界定農(nóng)田水利設(shè)施公益性為主體，實(shí)行用水協(xié)會(huì)會(huì)員制管理、責(zé)任到人的長效管理機(jī)制。建立起以縣市水利部門為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)、村級(jí)組織積極實(shí)施的水利管理體制。為強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理，建議探索將現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心恢復(fù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，重新核定編制、吸引水利人才，以利穩(wěn)定水利事業(yè)干部隊(duì)伍、提高水利在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的地位和作用。在水利配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)難以界定的情況下，要發(fā)揮農(nóng)民參與管理的首創(chuàng)精神，注重農(nóng)田水利設(shè)施管理創(chuàng)新。一方面，明晰所有權(quán)。按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)、誰投資、誰所有”的原則，對不同類型的工程實(shí)行不同的管理體制。對大型水利設(shè)施如主干、支渠橋涵、管閘等大型設(shè)施，由水利管理單位所有，并加強(qiáng)日常維護(hù)與管理；對灌區(qū)建設(shè)干、支渠時(shí)形成的道路、護(hù)坡以及周邊確保渠道安全的范圍，應(yīng)當(dāng)按照屬地管理原則，由水庫或引水管理單位委托沿途鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織村組按照統(tǒng)一要求負(fù)責(zé)維修與管理；對農(nóng)戶自用的微型水利工程，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”的體制；較多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程，應(yīng)當(dāng)按水系、渠系范圍，組建跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的用水協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。另一方面，可以采取靈活多樣的形式加強(qiáng)經(jīng)營管理。如對小型水利工程實(shí)行獨(dú)戶或聯(lián)戶承包經(jīng)營、租賃管理等多種方式，目的是通過明晰產(chǎn)權(quán)，分離管理權(quán)，進(jìn)而進(jìn)一步明確管理責(zé)任，加強(qiáng)日常維護(hù)與管理，使已建小型農(nóng)田水利設(shè)施始終處于良好的運(yùn)行狀態(tài)。

（二）政策措施

今年7月中央召開的水利工作電視電話會(huì)議已明確今后10年，全國水利投資將要達(dá)到4萬億元。這對加強(qiáng)大江大河治理、農(nóng)田水利建設(shè)無疑是個(gè)好消息，更是惠及全國人民尤其是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)豐收、促進(jìn)糧食生產(chǎn)安全的一個(gè)重大舉措。因此，從用好上級(jí)投入、引導(dǎo)農(nóng)民和社會(huì)各方面投入辦水利角度出發(fā)，本文提出如下政策建議：

1.建議中央、省財(cái)政在分配水利投入上，按照縣市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)因素為基礎(chǔ)依據(jù)予以量化，并運(yùn)用一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分別下達(dá)到市或縣市，以實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政投入水利資金使用效益的最大化。中央政府增加對水利的投入，必將落實(shí)到具體的水利工程項(xiàng)目中去，地方爭取中央水利投入博弈在所難免。為體現(xiàn)突出重點(diǎn)、兼顧公平的財(cái)政分配原則，中央、省級(jí)政府應(yīng)制定科學(xué)、合理的水利投入分配政策，確保有限水利投入真正實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)地方投入、農(nóng)民積極投入以及其他社會(huì)資本參與投入水利中去。具體建議是：無論中央還是省級(jí)政府專項(xiàng)用于水利投入資金的分配，實(shí)行切塊分配并以轉(zhuǎn)移支付形式由省直接下?lián)艿娇h市。在切塊額度分配因素選擇上，建議以縣市區(qū)為單位，運(yùn)用定量基數(shù)分配方法，綜合考慮水利設(shè)施分布、有效和實(shí)際水利灌溉面積、糧食產(chǎn)量、人口等綜合因素，并緊密結(jié)合政策因素，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)確定。在操作程序上，建議每年初以市州為單位，通過當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、水利、財(cái)政等部門按照省級(jí)政府確定的控制性投資額度，并充分考慮產(chǎn)糧大縣、小農(nóng)水重點(diǎn)建設(shè)縣等傾斜的政策性因素，計(jì)算縣市區(qū)應(yīng)獲得投入額度；與此同時(shí)、縣市均應(yīng)在政府通過的水利建設(shè)與維修規(guī)劃范圍內(nèi)，選報(bào)具體投入項(xiàng)目。經(jīng)省級(jí)政府水利及有關(guān)部門對市州統(tǒng)一上報(bào)的項(xiàng)目經(jīng)過程序性審查、以及重點(diǎn)抽查確認(rèn)，列為中央或省級(jí)投入水利計(jì)劃項(xiàng)目。水利建設(shè)或維修項(xiàng)目一經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，市、縣政府據(jù)此予以實(shí)施，并確保資金安全和工程建設(shè)安全。

2.建議省級(jí)政府制定明確的水利投入政策，實(shí)現(xiàn)以政府投入為主導(dǎo)，大中型水庫水費(fèi)收入為補(bǔ)充，村組引水設(shè)施由農(nóng)民為主出勞力、國家財(cái)政以“一事一議”方式適當(dāng)補(bǔ)助的方式，加強(qiáng)已建或小型農(nóng)田水利設(shè)施的日常維護(hù)與管理。隨著農(nóng)村綜合改革的深入推進(jìn)，很多農(nóng)村政策需要在加強(qiáng)水利投入建設(shè)等農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展中予以修改完善。尤其是在水利投入上，主要靠政府財(cái)政投入、且在市、縣政府財(cái)力無力擠出更多的資金用于農(nóng)田水利建設(shè)，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施的持續(xù)退化，直到難修復(fù)的困境。從資金投入上講，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利投入與管理的長效機(jī)制，必須實(shí)行以國家投入為引導(dǎo)、國家水利管理單位以收取水資源費(fèi)為補(bǔ)充，農(nóng)民自主投勞維護(hù)本用水區(qū)域小型水利設(shè)施，以及運(yùn)用租賃形式吸引更多社會(huì)資金投入到農(nóng)田水利建設(shè)中去。具體政策建議：一是建議省政府按照省人大2006年12月1日通過的《湖北農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》，適時(shí)修改省政府2003年出臺(tái)的《湖北省村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞管理辦法》，由于這一《辦法》經(jīng)過多年實(shí)踐證明，其對農(nóng)民自辦農(nóng)村公益事業(yè)組織籌資籌勞形成較大制約，且在國家財(cái)政不可能予以大力支持的情況下，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公益事業(yè)的嚴(yán)重衰退。因?yàn)榻ㄗh省里取消對村組自辦公益事業(yè)限制籌資籌勞的規(guī)定，改由農(nóng)民自主協(xié)商議定，以解決渠道清淤、維修道路等農(nóng)村公益事業(yè)缺資金、少勞力的問題。二是對農(nóng)民自愿興修農(nóng)田水利的，要按照“以錢養(yǎng)事”機(jī)制、以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式給予適當(dāng)補(bǔ)助?？紤]到當(dāng)前農(nóng)村青壯年外出打工較多的實(shí)際，對無勞力出義務(wù)工的，應(yīng)當(dāng)允許村組按當(dāng)?shù)毓r(shí)，折算義務(wù)工費(fèi)用由村委會(huì)統(tǒng)一收取，然后按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，專項(xiàng)用于某一水利維修項(xiàng)目，如應(yīng)當(dāng)付的工程材料費(fèi)、機(jī)械運(yùn)輸費(fèi)、以及技術(shù)人員費(fèi)等；對涉及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的渠道、橋涵、管閘等的維修材料費(fèi)除水利管理單位從收取的水資源費(fèi)予以補(bǔ)充外，政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式予以獎(jiǎng)補(bǔ)，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)農(nóng)民冬春農(nóng)閑季節(jié)參加農(nóng)田水利基本建設(shè)的積極性。三是對縣市政府每年應(yīng)從土地出讓金拿出10%用于農(nóng)田水利建設(shè)、以及其他應(yīng)當(dāng)配套的投入，都應(yīng)通過地方人大決議形式予以確定，以確保地方政府配套投入到位。此外，繼續(xù)探索金融支持、財(cái)政貼息支持農(nóng)田水利建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資金投入水利新途徑。

3.建議市、縣級(jí)政府加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)管理，并以縣市政府批準(zhǔn)的水利五年建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，對上級(jí)各有關(guān)部門投入用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)相關(guān)的資金有機(jī)整合到農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中去。以縣級(jí)整合為基礎(chǔ)，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金使用管理已進(jìn)行多年探索實(shí)踐并取得初步成效，此已得到財(cái)政部認(rèn)可。作為上級(jí)政府財(cái)政投入水利的資金是整個(gè)財(cái)政支農(nóng)資金的一個(gè)重要組成部分，理所當(dāng)然的要通過對水利建設(shè)與維護(hù)資金的整合，從而實(shí)現(xiàn)最大限度的提高水利建設(shè)與維修管理資金的整體利用效率?？h級(jí)政府整合水利資金的基本路徑應(yīng)當(dāng)是：各有關(guān)部門爭取上級(jí)投入與水利工程建設(shè)與維護(hù)有關(guān)的專項(xiàng)資金，如產(chǎn)糧大縣扶持資金、扶貧開發(fā)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、土地整理資金都由有關(guān)部門掌握使用的資金等等，這些資金都應(yīng)當(dāng)以水利規(guī)劃為先導(dǎo)，以水利建設(shè)與維修項(xiàng)目為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)與灌區(qū)渠道、鄉(xiāng)村道路公共設(shè)施建設(shè)的有效對接，以利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利建設(shè)與其他公益事業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)綜合利用效益的最大化。

4.加強(qiáng)農(nóng)田水利項(xiàng)目投入資金監(jiān)管。按照中央《決定》精神和全國水利工作會(huì)議精神，今后10年我國水利建設(shè)投入將呈持續(xù)增長勢頭。為此，要管好用好水利建設(shè)與維護(hù)資金，顯得尤為迫切和重要。在加強(qiáng)農(nóng)田水利項(xiàng)目投入資金監(jiān)管方面，各級(jí)審計(jì)、財(cái)政及水利等部門責(zé)任重大，要充分發(fā)揮職能作用，協(xié)調(diào)配合，使用于水利投入的資金真正發(fā)揮出應(yīng)有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。一是項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)行公示制。凡屬國家投入的水利建設(shè)與維護(hù)項(xiàng)目，以及其他資金經(jīng)過批準(zhǔn)建設(shè)的項(xiàng)目，都應(yīng)當(dāng)建立完善項(xiàng)目立項(xiàng)公示制度，這樣既能有效保障群眾監(jiān)督的落實(shí)，又能激發(fā)廣大農(nóng)民參與水利建設(shè)的熱情。二是項(xiàng)目實(shí)施實(shí)行招標(biāo)制。要通過完善制度，切實(shí)防止招標(biāo)過程中的不正之風(fēng)，如通過私下串標(biāo)、賄賂中標(biāo)，有建設(shè)資質(zhì)中標(biāo)后轉(zhuǎn)標(biāo)給無建設(shè)資質(zhì)的包工隊(duì)，從而造成工程質(zhì)量難保證，成為勞民傷財(cái)?shù)摹岸垢惫こ獭Ｈ琼?xiàng)目建設(shè)全面實(shí)施監(jiān)理制。在每一國家投資項(xiàng)目建設(shè)與維修過程中，要實(shí)行嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)理制度，按照監(jiān)理制度要求，選派責(zé)任心強(qiáng)、有專業(yè)資質(zhì)的監(jiān)理人員對用工材料、每一道工序?qū)嵭懈櫛O(jiān)管，簽字認(rèn)定留存。以利事后備查，如出現(xiàn)工程質(zhì)量問題將實(shí)行嚴(yán)格的追查責(zé)制度。四是項(xiàng)目資金撥付實(shí)行審查制。對于各級(jí)政府投資用于農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行財(cái)政體制管理，實(shí)行分級(jí)管理、按工程進(jìn)度預(yù)撥?？畹霓k法。五是項(xiàng)目驗(yàn)收實(shí)行決算審計(jì)制。每一農(nóng)田水利工程結(jié)束后，都要按規(guī)定及時(shí)辦理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，驗(yàn)收之前必須由國家審計(jì)部門進(jìn)行工程竣工決算審計(jì)。