○姜煥葉

公共租賃住房：建設(shè)和管理問題探討

○姜煥葉

所謂公共租賃住房，是指在政府政策引導(dǎo)下，由政府、企業(yè)或社會團體興建或籌集的，滿足在城市剛就業(yè)的無住房人員或住房困難家庭基本居住需求，并以較為優(yōu)惠的價格向他們提供租賃的住房。其承租對象主要包括以下四種：一是畢業(yè)剛到城市工作的大中專學(xué)生；二是城市退伍軍人和戶口轉(zhuǎn)入城市的退伍軍人；三是在城市打工的農(nóng)民工；四是家庭收入較低且住房困難的家庭。筆者認為，大規(guī)模的建設(shè)公共租賃住房是一個很好的解決問題的思路。

一、公共租賃住房的配租方式及房屋來源

為城市勞動者提供基本住房保障是全社會的責任，僅靠政府一家提供租賃住房是遠遠不夠的。就目前公共租賃住房的配租方式看，主要有兩種模式：一是貨幣配租方式，二是實物配租方式。貨幣配租方式是指政府向符合公共租賃住房申請條件的居民發(fā)放貨幣補貼，由其到市場上租賃住房；實物配租方式是指政府向符合公共租賃住房申請條件的居民直接提供公共租賃住房，并按照公共租賃住房租金標準收取租金。但這兩種方式各有其優(yōu)缺點。采取何種方式為宜？筆者認為要實行兩種方式并行，但應(yīng)以實物配租方式為主。具體操作方式可以由各市區(qū)住房保障機構(gòu)組建公共住房租賃公司，由該公司負責收集本區(qū)市場上待出租的戶型較小的住房，向符合公共租賃住房承租條件的家庭或個人出租，政府補貼只補給在該公司承租住房的對象，或者將該房屋收租與出租的價差直接補給該公司。

為了解決由政府一家提供實物配租存在的弊端，充分發(fā)揮全社會參與公共租賃住房建設(shè)和管理的積極性，建議公共租賃住房的實物配租可以包括以下三種：

其一，政府公共租賃住房，由市區(qū)政府興建或籌集的，用于解決城市低收入住房困難家庭的住房，類似于目前全國正在建設(shè)的廉租房。

其二，單位公共租賃住房，由規(guī)模較大、用人較多且有生活用地或資金較充足的單位興建或購買，滿足本單位無房職工基本居住需求（含剛畢業(yè)的大學(xué)生、農(nóng)民工）的住房，相當于以往的單位職工住房。比如大中專院?？山ɡ蠋煿⒑蛯W(xué)生公寓（宿舍），有生活用地的企業(yè)可利用生活用地興建職工公寓（宿舍）、農(nóng)民工公寓（宿舍）。

其三，社會公共租賃住房，主要包括兩種類型：一是由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照城市規(guī)劃的要求，在舊城改造（含城市棚戶區(qū)改造和“城中村”改造）項目中配建的用于向拆遷戶中住房困難的家庭出租的住房；二是各開發(fā)區(qū)根據(jù)城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局的要求，在各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)及升級改造中，在人數(shù)較集中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中配套的公寓、宿舍，用于滿足開發(fā)區(qū)無條件建房的中小企業(yè)職工的住房需求。

二、公共租賃住房建設(shè)的資金來源

政府要向居民提供公共租賃住房，資金來源是非常重要的方面。有保證的資金來源是公共租賃住房制度建立和維持的必要條件。公共租賃住房的資金途徑主要有：

1.中央政府和各級地方政府的財政撥款。由于保障性住房的公益性質(zhì)，政府投資是保障性住房建設(shè)的主體，財政資金應(yīng)起主導(dǎo)作用。應(yīng)在各級政府年度財政預(yù)算中安排專門的公共租賃住房保障資金，并且專項資金應(yīng)規(guī)定一個最低比例，所占比例及額度應(yīng)逐年增加。而且應(yīng)該納入地方政府的年度政績考核內(nèi)容。

2.住房公積金增值收益余額。地方政府可以考慮在住房公積金增值收益余額中提取貸款風(fēng)險準備金和管理費用后，劃出一部分用作公共租賃住房保障資金。

3.土地出讓收益。政府應(yīng)在土地出讓凈收益中安排一部分用作公共租賃住房保障資金。按照住建部的明確要求，各地土地出讓凈收益中不低于10%的收益要用于保障性住房的建設(shè)，但由于凈收益的計算相對復(fù)雜，可能用土地出讓收益較易掌握。而且，10%的指標有些偏低，為給保障性住房建設(shè)提供有力的資金支持，地方政府應(yīng)將其土地出讓金18%—20%的比例用于保障性住房建設(shè)。有些地方政府可能感覺資金壓力大，主要是由于在經(jīng)濟建設(shè)的其它方面投入過大，可以壓縮這方面的支出，以保證公共租賃住房保障資金的來源。

4.公共租賃住房租金收入。公共租賃住房體系建立起來以后，每年都會有相應(yīng)的租金收入，租金收入可全部用于公共租賃住房保障資金。

5.房地產(chǎn)開發(fā)商的公租房配建資金。由于公共租賃住房的建設(shè)周期長，利潤較低，房地產(chǎn)開發(fā)商的投資動力不足。為了解決公共租賃住房建設(shè)資金的大量缺口問題，政府應(yīng)該硬性規(guī)定，今后無論是國有、民營、外資房地產(chǎn)開發(fā)商，只要是投資于本地商品房開發(fā)，都應(yīng)無條件地接受政府關(guān)于商品房開發(fā)項目中應(yīng)投入一定比例資金建公租房的規(guī)定，如按建設(shè)規(guī)模的8%—10%的比例配建公共租賃住房等，10年或更長的時間后政府有權(quán)以略高于其成本價收購。由于各地每年房地產(chǎn)開發(fā)商投資的項目多，規(guī)模相當大，投資增長快，這樣可相當大程度地解決公共租賃住房建設(shè)的資金來源，并將開發(fā)商的個人利益與社會公益很好地結(jié)合起來。

6.房地產(chǎn)投資信托基金。它是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機構(gòu)進行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。它可投資一項或多項房地產(chǎn)，基金可在證交所上市，是一種資產(chǎn)證券的方式。在我國，出于安全、信用、收益等方面的考慮，房地產(chǎn)投資信托基金應(yīng)主要屬于公募，即由政府來組織。

7.各種商業(yè)銀行貸款。國家銀監(jiān)會應(yīng)制定相應(yīng)的措施，鼓勵各商業(yè)銀行逐漸加大對地方公共租賃住房建設(shè)的支持。由于公共租賃住房建設(shè)的周期較長、收益又遠低于商業(yè)地產(chǎn)，各商業(yè)銀行貸款的積極性不是很高，但考慮到其收益穩(wěn)定，應(yīng)該是選擇的途徑之一。

8.社會保險基金。國家應(yīng)該準許和鼓勵社會保險基金用于公共租賃住房的建設(shè)。由于安全、收益的需要，社會保險基金應(yīng)該注意幾點：一是保險企業(yè)要設(shè)立投資保障性住房建設(shè)的專項基金，按照“政府主導(dǎo)、商業(yè)化運作”的模式，建立高效、透明的運作機制；二是政府對參與公共租賃住房建設(shè)的保險企業(yè)要像其他相關(guān)企業(yè)一樣，給予一定的稅收支持政策，減免相關(guān)稅負；三是準許保險基金通過基金、股權(quán)、債權(quán)等多種方式投資。

9.社會及其他方式籌集的資金。在和城市規(guī)劃相結(jié)合的情況下，政府應(yīng)該鼓勵開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位等利用自有土地建設(shè)公租房。有土地的企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位可以既建員工宿舍，又建公共租賃住房，兩者很好地結(jié)合起來，以調(diào)動他們的積極性。也應(yīng)該鼓勵國際發(fā)展援助機構(gòu)將資金投入于公共租賃住房體系的建設(shè)和發(fā)展，同時公共租賃住房運行中的處罰收入等也可用作公共租賃住房保障資金。

三、公共租賃住房的管理機制

由于公共租賃住房帶有保障住房性質(zhì)，與完全市場化的商品房不同，它的建設(shè)管理模式與商品房的建設(shè)管理不同。其管理可分為三個層次：

一是公共租賃住房的行政管理機構(gòu)。各地市住房保障和房屋管理部門是全市公共租賃住房的行政管理部門，負責制定全市公共租賃住房的政策、制度、發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃等重大事項的決策和協(xié)調(diào)，并對各區(qū)租賃住房建設(shè)管理實現(xiàn)監(jiān)督。各區(qū)住房保障和房管部門具體負責各區(qū)公共租賃住房的管理工作，包括對承租對象的審核、補貼資金的發(fā)放。市區(qū)發(fā)展改革、建設(shè)、國土、規(guī)劃、環(huán)保、民政、財政、監(jiān)察、公安、價格、殘聯(lián)等部門根據(jù)各自職責，配合做好公共租賃住房管理有關(guān)工作。

二是公共租賃住房的開發(fā)建設(shè)部門。公共租賃住房按其類型分為四種，除了收購或收租存量住房外，另外三種是正在興建：一種是政府公共租賃住房，由市區(qū)政府興建或籌集，建議市區(qū)成立市區(qū)公共租賃住房開發(fā)公司或者由市區(qū)政府市區(qū)國有開發(fā)公司投資建設(shè)；另一種是單位公共租賃住房，由各單位自建或委托開發(fā)企業(yè)代建；還有一種是社會化公共租賃住房，屬于舊城改造項目中配建，由各開發(fā)項目的房地產(chǎn)開發(fā)公司負責配建，屬于在開發(fā)區(qū)中集中建設(shè)的公共租賃住房，由開發(fā)區(qū)管委會委托國有開發(fā)企業(yè)建設(shè)。

三是公共租賃住房租賃公司。各區(qū)成立公共租賃住房租賃公司，由該公司負責本區(qū)公共租賃住房的租賃管理工作。公共租賃住房租賃公司負責籌集房源，向符合條件的對象配房租賃，收取租金，發(fā)放補貼。

因此，對公共租賃住房的建設(shè)和管理實行住房建設(shè)與租賃經(jīng)營分離、租賃經(jīng)營與行政管理分家，三者各司其職，相互合作。

四、公共租賃住房的政策支持

由于公共租賃住房屬于保障性質(zhì)的住房，必須給予政策支持。

1.土地政策。建設(shè)公共租賃住房，必須有相應(yīng)的建設(shè)用地。一是實行行政劃撥。市規(guī)劃國土部門應(yīng)將公共租賃住房建設(shè)用地納入規(guī)劃，并對公共租賃住房的建設(shè)用地實行行政劃撥。公共租賃住房的建設(shè)用地應(yīng)多在市區(qū)中心地帶，因為交通發(fā)達，方便租住人員的工作和生活，降低生活成本。二是準許單位自建。鼓勵工業(yè)園區(qū)、企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位利用自有土地建設(shè)公共租賃住房。這樣既方便相關(guān)人員的生活，又調(diào)動相關(guān)單位的積極性。

2.稅費政策。公共租賃住房的建設(shè)項目在建設(shè)時享受經(jīng)濟適用住房政策優(yōu)惠，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府基金，公共住房租賃公司向符合條件的對象出租公共租賃住房時免收租賃環(huán)節(jié)的各項費用。

3.投融資政策。除政府的財政資金外，其它的資金來源特別是銀行的信貸資金等，能夠減低利率的，盡量降低利率，以做到公共租賃房建設(shè)盡可能低成本，取得較好的效果。

（作者單位 武漢市行政學(xué)院）

（責任編輯 崔光勝）