○王明東

法治常德建設(shè)面臨的問(wèn)題與對(duì)策建議

○王明東

一、法治常德建設(shè)中需要解決的主要問(wèn)題

2011年8月2日，《法治湖南建設(shè)綱要》正式公布實(shí)施，為貫徹實(shí)施這一綱要，法治常德建設(shè)勢(shì)在必行。目前，在調(diào)研與考察中發(fā)現(xiàn)法治常德建設(shè)面臨諸多需要解決的問(wèn)題，概括起來(lái)有五個(gè)方面：

（一）最根本的問(wèn)題：法治觀念不強(qiáng)

在基層干部、機(jī)關(guān)工作人員這一群體中，“權(quán)大于法”、唯領(lǐng)導(dǎo)之命是從、唯部門利益是從的觀念和做法還大有市場(chǎng)，無(wú)視、漠視法律法規(guī)的行為時(shí)有發(fā)生。某些基層群眾對(duì)法治的認(rèn)識(shí)和理解存在明顯缺失或偏失，有的知道法律強(qiáng)制性、義務(wù)性的一面，卻不懂得法律權(quán)利性、保障性的一面，遇事信訪、信權(quán)，不信法；有的認(rèn)為法治是“治老百姓”而不治官。縣司法局的同志向群眾普法，老百姓卻說(shuō)，普法與否并不重要，當(dāng)官的守法了，百姓就守法了。一些腐敗分子無(wú)視法律，把對(duì)物質(zhì)利益的獲取期望凌駕于法治之上，在物欲與法治的博弈中，出現(xiàn)了一批無(wú)所顧忌的“法盲”。這些在鄰里糾紛、參工參運(yùn)、強(qiáng)買強(qiáng)賣、征地拆遷中表現(xiàn)尤為突出。

（二）最糾結(jié)的問(wèn)題：法律實(shí)施不佳

一是有法不依。無(wú)論是基層干部，還是群眾，處理一些事情往往不是在法律框架內(nèi)完成，更多的是反復(fù)協(xié)調(diào)、反復(fù)磨，打擦邊球、花錢、找熟人、朋友或者領(lǐng)導(dǎo)“擺平”。二是有法難依。上百人信訪，沖擊、打砸黨政機(jī)關(guān)，除了處置為首的幾個(gè)人，實(shí)際上很難依法處置所有違法者。至于村民自治、民主決策等方面，在實(shí)際工作中也是難以依法執(zhí)行到位。三是監(jiān)督乏力。法律實(shí)施上的不作為、亂作為，從基層現(xiàn)實(shí)的層面講，只要不發(fā)生有重大影響的事件，很少受到追究。這三個(gè)方面的問(wèn)題，極大地壓縮了基層法治空間，惡化了基層法治環(huán)境。

（三）最突出的問(wèn)題：政治信任不高

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層群眾中仇官、仇富情緒比較普遍，當(dāng)官的必然是腐敗分子，發(fā)財(cái)?shù)谋厝粊?lái)路不正，拿到工程項(xiàng)目的，肯定有行賄受賄，案件判得不滿意的，想必其中有權(quán)錢交易。在基層群眾眼里，懲治官員腐敗與法治建設(shè)的成效緊密聯(lián)系在一起，抓捕的官員越多，法治建設(shè)就越有成效。同涉法涉訟的信訪群眾座談，聽(tīng)到最多的說(shuō)法就是“死都不打官司”、“案子送進(jìn)克（去），兩頭都吃黑”。司法和行政執(zhí)法隊(duì)伍中少數(shù)人的不良形象已經(jīng)造成了群眾對(duì)基層政權(quán)、法治建設(shè)的極度不信任，其最直接的后果是信訪量不斷攀升，而最致命的后果是掏空了法治建設(shè)的基石。

（四）最普遍的問(wèn)題：普法宣傳不力

一是相當(dāng)一部分基層干部認(rèn)為普法宣傳是“軟指標(biāo)”，而且時(shí)間長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，是“形式上很必要，實(shí)際上沒(méi)必要”的工作。二是當(dāng)前普法工作主要靠司法部門唱“獨(dú)角戲”，相關(guān)部門很少參與，加上司法部門召集、組織、協(xié)調(diào)的職能較弱，嚴(yán)重制約了普法工作的廣度和深度。三是基層普法宣傳經(jīng)費(fèi)不足，人員少、工作多，傳統(tǒng)宣傳手段多，群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式少，致使普法宣傳大打折扣。

（五）最迫切的問(wèn)題：法律服務(wù)不周

一是沒(méi)有充分發(fā)揮法律服務(wù)在維穩(wěn)工作中的“預(yù)警”作用，放任了一些涉穩(wěn)糾紛和群體的產(chǎn)生。二是沒(méi)有形成完善的公益法律服務(wù)體系，“窮人不打官司”，部分有現(xiàn)實(shí)需要的群眾在無(wú)法享受公益法律服務(wù)的情況下，只能轉(zhuǎn)身加入“信訪大軍”。三是對(duì)法律服務(wù)工作者監(jiān)管不力，一些法律服務(wù)工作者在利益驅(qū)動(dòng)下，違反職業(yè)道德，也催生了一些涉穩(wěn)事件的發(fā)生。

二、對(duì)全面推進(jìn)法治常德建設(shè)的幾點(diǎn)建議

全面推進(jìn)法治常德建設(shè)必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維和辯證思考。以下四個(gè)方面需要在實(shí)踐中認(rèn)真把握：

（一）全面推進(jìn)法治常德建設(shè)既要找準(zhǔn)當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，又要突出未來(lái)發(fā)展的地方特色

黨中央實(shí)施依法治國(guó)方略以來(lái)，常德市在依法治市方面做了大量工作。在加快科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新任務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求，常德市明確提出建設(shè)法治常德的戰(zhàn)略任務(wù)。這一任務(wù)給予我們兩個(gè)方面的提示：一方面，常德依法治市工作走到了一個(gè)新階段，需要在總結(jié)成績(jī)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上尋求新的路徑；另一方面，新的路徑要求立足常德市情，更多地體現(xiàn)地方特色，契合常德經(jīng)濟(jì)社會(huì)新的發(fā)展的需要。基于這兩條提示，建議在法治常德建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)中就目前全市法治建設(shè)中存在的主要問(wèn)題作出收集、整理、歸納的工作安排，就常德法治建設(shè)的特色領(lǐng)域、重點(diǎn)方向等開(kāi)展相應(yīng)的研究和討論，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求明確法治常德建設(shè)的特色路徑。這兩項(xiàng)工作，應(yīng)當(dāng)成為法治常德建設(shè)啟動(dòng)階段的核心內(nèi)容。

（二）全面推進(jìn)法治常德建設(shè)既要注重為科學(xué)發(fā)展提供保障，又要為科學(xué)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力

從保障角度看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，和諧社會(huì)必然是法治社會(huì)。如果沒(méi)有法治的規(guī)范，就沒(méi)有穩(wěn)定的前景預(yù)期，市場(chǎng)秩序就沒(méi)有基本保障，就不可能形成建設(shè)現(xiàn)代常德的良好環(huán)境；如果沒(méi)有法治的保障，社會(huì)就缺乏運(yùn)行機(jī)制，安全穩(wěn)定就失去了基本依靠，也就不可能實(shí)現(xiàn)幸福家園的愿景。因此，在法治常德建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善立法、加強(qiáng)執(zhí)法、深入普法、強(qiáng)化監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、人人守法，營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境，為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供有力的法治保障。

從動(dòng)力角度看，在當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化和利益格局深刻調(diào)整的情況下，要通過(guò)抓法治常德建設(shè)，更好地依法化解各種利益矛盾，尤其是遏制基層信訪量不斷攀升的勢(shì)頭，為基層干部松綁減壓，從而進(jìn)一步集中基層抓發(fā)展的精力，調(diào)動(dòng)基層抓發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；更好地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建立以法治手段協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為的體制機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；更好地保障和改善民生，維護(hù)社會(huì)的公平正義、保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在法治常德建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)中應(yīng)當(dāng)以指導(dǎo)思想和重要原則的條款形式對(duì)法治建設(shè)的保障功能和動(dòng)力作用加以明確，以更好地統(tǒng)一全市上下的思想和認(rèn)識(shí)。

（三）全面推進(jìn)法治常德建設(shè)既要堅(jiān)持發(fā)展創(chuàng)新，又要防止脫離工作實(shí)際

建設(shè)法治常德是依法治市的深化和發(fā)展，不能簡(jiǎn)單地等同過(guò)去的普法和守法教育。這一戰(zhàn)略的提出，是因時(shí)而動(dòng)、因勢(shì)而行的。因此，需要在實(shí)踐中積極回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，尤其是要?jiǎng)?chuàng)新解決常德科學(xué)發(fā)展中面臨的法治困擾。總體而言，要重點(diǎn)在三個(gè)方面堅(jiān)持創(chuàng)新突破。一是在依法執(zhí)政上堅(jiān)持發(fā)展創(chuàng)新，從改革和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式上尋求突破；二是在依法行政上堅(jiān)持發(fā)展創(chuàng)新，從深化行政管理體制改革，建設(shè)法治政府上尋求突破；三是在公正司法上堅(jiān)持發(fā)展創(chuàng)新，從司法的規(guī)范和監(jiān)督上尋求突破。同時(shí)，法治常德建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，實(shí)踐中要做到“三個(gè)防止”：一是防止急于求成，抓一陣、熱一陣，期望一覺(jué)醒來(lái)就跨入高度發(fā)達(dá)的法治社會(huì)；二是防止生搬硬套，盲目地采取“拿來(lái)主義”，把外地或外國(guó)的法治模式生硬地嫁接在常德的土地上；三是防止求全責(zé)備、過(guò)于苛求，攀比成熟法治地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)而對(duì)常德現(xiàn)狀產(chǎn)生悲觀情緒。這三方面問(wèn)題的共同點(diǎn)都是脫離了工作的實(shí)際。因此，建議在法治常德實(shí)施意見(jiàn)中對(duì)此作出原則性要求，充分體現(xiàn)法治常德建設(shè)的長(zhǎng)期性、階段性和特殊性。

（四）全面推進(jìn)法治常德建設(shè)既要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)動(dòng)群眾參與

世界各國(guó)法治發(fā)展的道路千差萬(wàn)別，但在國(guó)家政權(quán)和社會(huì)民眾密切互動(dòng)這一點(diǎn)上是共同的。事實(shí)上，我國(guó)近年來(lái)很多立法實(shí)踐就是通過(guò)人民群眾呼吁、網(wǎng)絡(luò)媒體推動(dòng)來(lái)完成的。正如法國(guó)啟蒙思想家盧梭所說(shuō):“法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民心里?！眻?jiān)持執(zhí)法為民是法治常德建設(shè)的本質(zhì)要求，法治常德建設(shè)需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，更離不開(kāi)人民群眾的廣泛參與。

為此，建議在法治常德建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)中，首先要加強(qiáng)組織保障，除了建立工作機(jī)構(gòu)、明確工作機(jī)制外，還要特別強(qiáng)化工作考核，科學(xué)設(shè)定法治常德建設(shè)考核評(píng)估指標(biāo)。要參照常德多年來(lái)城市創(chuàng)建工作的經(jīng)驗(yàn)，具體細(xì)化和量化指標(biāo)。筆者認(rèn)為，這個(gè)指標(biāo)體系至少應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：第一是組織保障指標(biāo)。包括法治常德建設(shè)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、主管部門職能作用的發(fā)揮、工作計(jì)劃的落實(shí)、相應(yīng)裝備設(shè)置的配備、工作經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和支出情況等；第二是政治建設(shè)指標(biāo)。包括黨委依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政水平，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督效果，基層政權(quán)組織自治情況、社會(huì)和諧程度等；第三是法制建設(shè)指標(biāo)。包括地方法規(guī)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)、政府依法行政、司法公正、法律服務(wù)體系建設(shè)、各種監(jiān)督機(jī)制等；第四是法治文化建設(shè)指標(biāo)。包括普法教育、公民法律意識(shí)、公民法律素質(zhì)等。其次要制定詳細(xì)的工作規(guī)劃，給出大致的時(shí)間表，確定具體的工作步驟，確保法治常德建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。再次要著眼群眾參與，圍繞筑牢法治常德建設(shè)的群眾基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)作出安排。要把保障群眾合法權(quán)益作為法治常德建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重和保障人權(quán)，著力改善民生，充分發(fā)揮人民群眾在法治建設(shè)中的主體作用，使法治常德成為全市人民共同參與的社會(huì)實(shí)踐。在具體工作中，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)將是群眾參與法治常德建設(shè)的重要平臺(tái)，也可能是推動(dòng)常德法治建設(shè)的新的發(fā)力點(diǎn)。

（作者單位 湖南省漢壽縣委辦公室）

（責(zé)任編輯 張 婭）