○李建禮

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)踐與思考
——以湖北省大冶市為例

○李建禮

黨的十七大指出：“要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局?！焙笔〈笠笔凶鳛橹胁康湫偷馁Y源型城市，經(jīng)歷了從依托資源到資源枯竭的過(guò)程，之后，大冶開(kāi)始探索“跳出資源謀發(fā)展”的道路。2010年1月，大冶市委四屆六次會(huì)議提出“爭(zhēng)當(dāng)全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展排頭兵”的戰(zhàn)略構(gòu)想；同年，大冶躋身“全省城鄉(xiāng)一體化擴(kuò)大試點(diǎn)縣市”行列。借助政策機(jī)遇，大冶開(kāi)始了跨越式發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的騰飛。經(jīng)過(guò)近幾年的實(shí)踐，大冶市經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)一步提升，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)初步凸現(xiàn)，城鎮(zhèn)化步伐大大加快，居民生活質(zhì)量大幅提高，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)一步增強(qiáng)。2011年上半年，大冶市共完成全地方生產(chǎn)總值146億元，財(cái)政收入17.63億元；實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7588.7元，農(nóng)民人均收入3329.9元。在2011年全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)排名中，大冶市位列122位，居中部百?gòu)?qiáng)縣市第12位，高居湖北省首位。

一、大冶市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的主要做法

按照“三化同步、一體發(fā)展”的總體思路，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，充分激活發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮群眾的主體作用，形成了“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的一體化建設(shè)新格局。

（一）堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，形成工農(nóng)并駕齊驅(qū)的產(chǎn)業(yè)格局

1.以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型推進(jìn)新型工業(yè)化

大冶市按照“改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)”的轉(zhuǎn)型思路，在“搭平臺(tái)、促開(kāi)放、抓招商、壯集群、優(yōu)環(huán)境”上狠下功夫，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從“一礦獨(dú)大”到多元替代、從傳統(tǒng)低端向現(xiàn)代高端跨越。全市成立了22個(gè)招商分局，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化招商，成功引進(jìn)了山力新冶薄板、雨潤(rùn)、中糧等一大批500強(qiáng)企業(yè)、上市公司和行業(yè)知名企業(yè)，形成了具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的四大產(chǎn)業(yè)集群（機(jī)電制造、飲品食品、新型建材、紡織服裝）。預(yù)計(jì)2011年將實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值530億元，2015年將突破千億元。

2.以新型工業(yè)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

大冶市按照“園區(qū)+龍頭企業(yè)+基地+中介組織+農(nóng)戶(hù)”的思路，打造了2個(gè)百億元農(nóng)副產(chǎn)品加工園區(qū)，探索形成了雨潤(rùn)模式、鑫東模式、侯安杰模式、祝山模式、富農(nóng)合作社模式。全市建設(shè)規(guī)?；N養(yǎng)基地186個(gè)，發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社129個(gè)，帶動(dòng)5萬(wàn)農(nóng)戶(hù)融入種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈中。新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，形成雙向互動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局

1.打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色工業(yè)小區(qū)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向下延伸

大冶市按照“一鎮(zhèn)一主業(yè)、一鄉(xiāng)一品牌”的要求，已建靈成特鋼模具產(chǎn)業(yè)園、陳貴鎮(zhèn)雨潤(rùn)食品產(chǎn)業(yè)園、還地橋鎮(zhèn)金橋機(jī)電產(chǎn)業(yè)園等工業(yè)小區(qū)11個(gè)。工業(yè)小區(qū)的建設(shè)，拉長(zhǎng)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動(dòng)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。全市有14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)、街辦）財(cái)政收入已超過(guò)千萬(wàn)元，85%的行政村年收入在5萬(wàn)元以上，2011年年底有望實(shí)現(xiàn)所有村集體收入突破5萬(wàn)元。

2.強(qiáng)化城鎮(zhèn)承載功能，引導(dǎo)農(nóng)民向上轉(zhuǎn)移

大冶市堅(jiān)持以鎮(zhèn)為支點(diǎn)，以村為節(jié)點(diǎn)，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了“2個(gè)城鎮(zhèn)群、8個(gè)中心鎮(zhèn)和100個(gè)中心社區(qū)（中心村）”，并推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色工業(yè)小區(qū)集中，自然村向中心村（社區(qū)）集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村（社區(qū)）集中”。2010年以來(lái)，全市鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投入7億元，吸納4.5萬(wàn)農(nóng)民在家門(mén)口就業(yè)，引導(dǎo)5.6萬(wàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村（社區(qū)）有序轉(zhuǎn)移。

（三）堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，激發(fā)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

1.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化

為進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，加快富民步伐，大冶市搭建了“三個(gè)平臺(tái)”（村級(jí)土地托管中心、鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)民權(quán)益保障中心、市級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村土地糾紛仲裁委員會(huì)），推行了“三個(gè)置換”（宅基地置換住房、土地承包經(jīng)營(yíng)收益置換社保、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換股份），實(shí)施了“三個(gè)激勵(lì)”（對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行激勵(lì)）。目前，全市共流轉(zhuǎn)土地10.2萬(wàn)畝，占耕地面積的20%以上。通過(guò)多種模式的運(yùn)作，農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得了巨大的發(fā)展空間，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)，農(nóng)民收益大幅提高。

2.創(chuàng)新民生問(wèn)題的解決機(jī)制，推動(dòng)公共資源均等共享

大冶市為創(chuàng)新社會(huì)保障制度，實(shí)行“三個(gè)對(duì)接”，即城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療對(duì)接、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民（職工）養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接、農(nóng)村低保與城鎮(zhèn)低保對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保障全覆蓋。同時(shí)還創(chuàng)新社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)“三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，即推進(jìn)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化、基層衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化、基層文體設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)逐步均衡。

3.創(chuàng)新投融資機(jī)制平臺(tái)，解決資金短缺問(wèn)題

通過(guò)改善信用環(huán)境、搭建融資平臺(tái)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、出臺(tái)激勵(lì)政策，充分整合各類(lèi)資本投入城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)建設(shè)。一年來(lái)，全市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，財(cái)政投入4.8億元，拉動(dòng)金融投入12.5億元，撬動(dòng)社會(huì)資本投資（含農(nóng)民投資）18.6億元。

4.創(chuàng)新基層黨建工作機(jī)制，凝聚力量保障發(fā)展

創(chuàng)新“組織聯(lián)建、隊(duì)伍聯(lián)管、活動(dòng)聯(lián)辦、資源共享”的新模式，形成“以強(qiáng)帶弱、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鄉(xiāng)黨建工作新格局。以“千名干部下基層”活動(dòng)為基礎(chǔ)，深入推進(jìn)“三萬(wàn)”活動(dòng)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)。從富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派2名黨委書(shū)記到困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，推動(dòng)貧富鄉(xiāng)鎮(zhèn)均衡發(fā)展。

（四）全面激發(fā)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，大冶市通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)促干、以物代扶等方式，實(shí)行多建多補(bǔ)、先建先補(bǔ)、多投多得，一年多來(lái)，全市共投入以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金4500萬(wàn)元，帶動(dòng)農(nóng)民投資2.28億元，農(nóng)村村容村貌和設(shè)施建設(shè)明顯改善。同時(shí)，加強(qiáng)并推進(jìn)村民(居民)自治，激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)造性，成立了由老黨員、居民代表、返鄉(xiāng)離退休干部等人員組成的居民理事會(huì)。以上措施充分發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用。

二、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的思考

（一）注重科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合整體化

1.堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，實(shí)施城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的全覆蓋，形成“中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村”為支撐的區(qū)域城鎮(zhèn)體系，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、有序推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，重點(diǎn)推動(dòng)城鎮(zhèn)向沿江、公路和鐵路等交通干線(xiàn)沿線(xiàn)集聚和發(fā)展。

2.加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)管理

打破城鄉(xiāng)分治格局，按照城鄉(xiāng)一體配套、統(tǒng)一管理服務(wù)的要求，以城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化為著力點(diǎn)，積極探索政府管理由單向管理為主向多元、綜合管理轉(zhuǎn)變的有效方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與管理，權(quán)責(zé)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化體制。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對(duì)接聯(lián)體化

1.發(fā)揮重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)作用

從完善區(qū)域功能和優(yōu)化資源配置出發(fā)，統(tǒng)籌安排重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和布局，按照集約發(fā)展、效益優(yōu)先、生態(tài)環(huán)保的原則，集中發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如有色金屬、特種鋼模具、重型制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)特色、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，建立各具特色的產(chǎn)業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，形成特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工合理的產(chǎn)業(yè)布局。

2.推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

按照“資源節(jié)約、環(huán)境友好”的發(fā)展思路，圍繞產(chǎn)、加、銷(xiāo)三大環(huán)節(jié)，加強(qiáng)三大產(chǎn)業(yè)融合，形成以工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合對(duì)接，工農(nóng)兩翼齊飛協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

（三）注重改革創(chuàng)新，推進(jìn)發(fā)展機(jī)制一體化

1.完善土地流轉(zhuǎn)制度

積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，穩(wěn)步推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善征地制度，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌利用和土地收益統(tǒng)籌分配的土地管理制度，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

2.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，建設(shè)農(nóng)業(yè)示范區(qū)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，培育農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)公司。積極發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，大力推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生態(tài)平衡區(qū)與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)的功能互補(bǔ)。完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)化合作組織，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，增強(qiáng)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)接

建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步提高保障水平。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系，完善城鄉(xiāng)最低生活保障政策，加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，完善社會(huì)醫(yī)療救助辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平，實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)醫(yī)療救助統(tǒng)一管理。

（四）創(chuàng)新資源配置機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

1.建立公共服務(wù)均等化制度體系

建立保障有力、滿(mǎn)足群眾需要的公共財(cái)政投入機(jī)制，完善公共服務(wù)管理體制,形成覆蓋全程、綜合配套、便捷高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)化公共服務(wù)體系，逐步消除城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度的差別待遇。

2.合理配置公共服務(wù)資源

建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制，形成優(yōu)秀教師定期服務(wù)農(nóng)村的工作機(jī)制。建立城鄉(xiāng)居民方便共享的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系，鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員支援基層。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化事業(yè)發(fā)展機(jī)制，開(kāi)展文化下鄉(xiāng)活動(dòng)，建立農(nóng)民文化書(shū)屋，建設(shè)農(nóng)民文化廣場(chǎng)，進(jìn)一步豐富農(nóng)村文化生活。

3.推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鄉(xiāng)道路管網(wǎng)的“無(wú)縫對(duì)接”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享共用。加快城鄉(xiāng)公交一體化，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，探索農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作體系和長(zhǎng)效機(jī)制。

（作者單位 湖北省黃石市委黨校）

（責(zé)任編輯 張 婭）