○王華華 尚星

論我國法治建設(shè)的成就與法治變革的環(huán)境

○王華華 尚星

改革開放30多年來，我國治國方略順利實現(xiàn)了從人治到法治的轉(zhuǎn)型。從2008年起，最高人民法院把“三個至上”，即“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”確立為人民法院工作的指導(dǎo)思想。2009年最高人民法院實施的《第三個五年改革綱要》，首次明確了司法體制和工作機制改革是政治體制改革的重要組成部分，從“滿足人民群眾的司法需求出發(fā)”，列出六大任務(wù)強調(diào)“司法為民”。法治建設(shè)是一個漸進(jìn)的過程，但當(dāng)法治陷入一個停滯不前或比較紊亂的境地時，就需要實施有效的變革，以推進(jìn)法治發(fā)展的步伐。

一、改革開放以來我國法治建設(shè)的成就

法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞法治的基本內(nèi)涵，保證法律的正當(dāng)性和至上性，適宜“以權(quán)利制約權(quán)力”，實現(xiàn)人民監(jiān)督政府與政府服務(wù)人民的有機統(tǒng)一。新中國成立60多年以來，特別是改革開放30多年來的法治建設(shè)，取得了巨大成就。

（一）“有法可依”：立法及法制建設(shè)逐步得到完善

改革開放以來，我國為了社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)“有法可依”，不斷加強立法工作，社會主義法律體系初步形成。黨的十四大報告明確提出要加強立法工作，特別是要抓緊制定和完善保障改革開放、加強宏觀經(jīng)濟管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟行為的法律法規(guī)。按照這一要求，我國圍繞社會主義市場經(jīng)濟的主要環(huán)節(jié)，開始構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟法律體系框架，《公司法》、《合同法》、《勞動法》、《對外貿(mào)易法》、《中國人民銀行法》等各類規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、完善宏觀調(diào)控、建立社會保障制度、促進(jìn)對外貿(mào)易等方面的重要立法陸續(xù)頒布，一批民商、經(jīng)濟、行政、社會領(lǐng)域的法律法規(guī)相繼制定。與此同時，隨著2004年新修《憲法》的出臺，《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》也重新修訂，《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》等綜合性行政法律頒布實施。這一時期，我國共制定、修改法律190件，行政法規(guī)353件，構(gòu)成中國特色社會主義法律體系的各個法律部門已經(jīng)齊全，以憲法為統(tǒng)帥，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章組成的中國特色社會主義法律體系初步形成。

（二）“有法必依”：普法及法治觀念逐步深入人心

我國改革開放30多年的法治建設(shè)，在法治觀念方面也取得了巨大進(jìn)步。法治建設(shè)，必須始終堅持尊重法律的權(quán)威性，也就是“有法必依”，這就要通過普法使得法治觀念逐步深入人心。從1985年起我國開始執(zhí)行每五年一個區(qū)間的普法教育，“一五”普法期間，廣大民眾主要學(xué)習(xí)了憲法、刑法、民法通則、婚姻法、繼承法、經(jīng)濟合同法、刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）、民族區(qū)域自治法、兵役法和治安管理處罰條例（簡稱“十法一條例”）的有關(guān)基本常識[1]。經(jīng)過25年的法制宣傳與教育，我國在全體公民中普及法律常識，從“人治”到“法治”，從“法制”到“法治”，依法辦事、依法理性維權(quán)等法治精神理念得到了傳播。依法治國在改變中國社會的同時，也改變著人們的觀念，法治、民主、自由、人權(quán)、公平、正義等理念正潛移默化地影響著人們的價值觀念，融入人們的生活方式。法律意識是人們對法律的基本看法，并基于這種看法而形成的對法律的一種認(rèn)識、心理和態(tài)度。法律意識不是從來就有的，它是社會法權(quán)關(guān)系和法律現(xiàn)象在人們頭腦中的主觀反映，因此，需要灌輸和培育。經(jīng)過30多年的改革開放以及法治建設(shè)，我國民眾的法律意識得到了前所未有的提高，普法及法治觀念逐步深入人心。

（三）“執(zhí)法必嚴(yán)”：執(zhí)法及司法工作逐步走向公正

法治建設(shè)，必須在司法領(lǐng)域里貫徹“執(zhí)法必嚴(yán)”的原則，以改革和完善司法制度，來確保執(zhí)法及司法工作逐步走向公正，保證人民群眾的生命和財產(chǎn)安全權(quán)利得到實現(xiàn)。在司法領(lǐng)域，黨的十一屆三中全會以后，從1980年到1990年，司法制度從重新確立方向，到逐步開展改革試點，到1999年后走上了成熟和穩(wěn)健的制度建設(shè)之路。1999年10月，最高人民法院發(fā)布了第一份《人民法院改革五年綱要》，對1999—2004年間的司法改革提出了一系列方案、措施、目標(biāo)和方向。2005年10月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》，規(guī)劃了全國法院系統(tǒng)第二輪改革的目標(biāo)和措施，該綱要比較審慎、穩(wěn)妥，其突出表現(xiàn)就是2006年死刑復(fù)核權(quán)的收歸。與此同時，1979—2010年間，最高法院（院長）共向全國人大作報告32次，法院的工作正式進(jìn)入了“向人大負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”的階段。改革開放30多年來，我國執(zhí)法及司法工作逐步走向公正，司法改革在審級制、管轄制、證據(jù)制、訴訟形式、死刑問題等方面，都實現(xiàn)了重大突破。此外，法院建制低專業(yè)化問題、合議庭功能強化和裁判權(quán)威性樹立機制、訴訟標(biāo)的金額作為案件劃分標(biāo)準(zhǔn)、對判斷案件裁判結(jié)論正確與否的簡單二分法、審判實踐中的形式主義和搭便車、裁判的公開性等也都獲得了良性發(fā)展，執(zhí)法及司法工作也逐步走向公正。

（四）“依法行政”：行政及公共服務(wù)逐步邁向法治化

改革開放以來，我國堅持“依法行政”，政府依法行政以及在提供公共服務(wù)方面，逐步向法治化邁進(jìn)，并且基本實現(xiàn)了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，使得行政管理能夠在遵循合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等的基本要求下有效“依法行政”[2]。改革開放30多年來的行政法治建設(shè)成就，集中體現(xiàn)在三個層面:一是基本上建立起一套用以規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)與維護(hù)、拓展公民權(quán)利的依法行政體制和機制。我國先后頒布實施了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政許可法》和《行政法規(guī)制定程序條例》等一批重要法律、法規(guī),基本實現(xiàn)了有法可依,為依法行政提供了制度保障；二是基本上實現(xiàn)了公共行政管理的制度化、規(guī)范化和程序化，依法行政的能力和水平得到顯著提升,公務(wù)員品行涵養(yǎng)得到明顯增強；三是在推動政治民主化、經(jīng)濟市場化、社會和諧化和發(fā)展科學(xué)化方面作出了重要貢獻(xiàn)。行政立法的民主性和科學(xué)性明顯提高,公眾和專家能夠更廣、更深地參與行政立法過程；行政執(zhí)法積極探索新思路,決策與執(zhí)行分離、綜合執(zhí)法、執(zhí)法責(zé)任制等實踐創(chuàng)新,使得執(zhí)法績效得到明顯改善；積極探索建立健全多樣化的行政糾紛化解機制,行政監(jiān)督救濟作用得到進(jìn)一步發(fā)揮,依法行政對經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的推動作用越來越大,其重要性逐漸獲得人民群眾的廣泛認(rèn)同。

二、我國法治建設(shè)存在的不足及變革環(huán)境要求

改革開放30多年來，我國法治建設(shè)在取得巨大成就的同時，還存在一些不足，集中體現(xiàn)在四個層面：一是憲法、普通法與特殊法的法制文本之間尚存在邏輯沖突，在司法執(zhí)行、行政執(zhí)法中造成了一定困難，比如《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》之間就保護(hù)耕地與征地建設(shè)方面存在邏輯沖突，難以有效執(zhí)行[3]；二是司法工作還時常陷入“依國法”與“依政策”、“依指示”、“依民意”的困境，法治的基本精神“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”尚難以有效貫徹；三是司法途徑的低效性與人民調(diào)解、上訪的相對有效性之間的矛盾，因為司法途徑的“排期開庭”等運作周期長、成本大讓當(dāng)事公民“等不起”、“傷不起”，而人民調(diào)解、上訪途徑又相對有效一些，這就容易侵蝕法治的權(quán)威性；四是政治體制、司法體制內(nèi)的腐敗問題并未消除。為了不使法治建設(shè)存在的問題擴大化，迫切需要從“減少社會矛盾或制造社會矛盾根源”的視角為我國法治建設(shè)營造友好型的法治變革環(huán)境。具體如下：

（一）創(chuàng)造一個符合社會公正的資源分配環(huán)境

法治建設(shè)是為了營造一個穩(wěn)定與和諧的社會環(huán)境，如果一個社會的社會問題突出，犯罪行為和群體性事件頻發(fā)，那么這個社會法治建設(shè)的文明程度一定是偏低的。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟建設(shè)在“允許一部人、一部分地區(qū)先富起來”的政策下取得了巨大成就，但是社會貧富差距問題也在“先富帶動后富、最終實現(xiàn)共同富?！闭邎?zhí)行不力的情況下凸現(xiàn)出來。改革是解決中國經(jīng)濟建設(shè)與法治建設(shè)問題的根本途徑，改革是要在“資源優(yōu)化配置的帕累托最優(yōu)”基礎(chǔ)上實現(xiàn)“最廣大人民的最大幸?！?，而目前中國貧富差距擴大化的現(xiàn)狀以及凸顯出來的一系列諸如“仇富”心理、“仇官”心理、經(jīng)濟犯罪、高房價下的“房奴”與“蝸居”、私營企業(yè)剝削嚴(yán)重、社會弱勢群體的群體性抗?fàn)幍壬鐣栴}[4]，都構(gòu)成了對我國法治建設(shè)的致命性沖擊。馬克思主義認(rèn)為，“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，而經(jīng)濟基礎(chǔ)的核心在于創(chuàng)造一個“什么樣的社會財富所有制”，所以，推進(jìn)中國法治建設(shè)，勢必營造一個符合社會公正的資源分配環(huán)境，許多源于經(jīng)濟的犯罪問題和社會貧富差距造成的矛盾也會隨之減少，使得中國社會更加公正、和諧，法治因而得以昌盛。

（二）營造一個滿足人民民主“真實性”的立法聽證環(huán)境

現(xiàn)階段，我國立法聽證還不夠真實和民主，“半截子”立法聽證盛行，即采取形式上的聽證，而在聽證之前已經(jīng)做好相關(guān)決策，聽證流于形式，如發(fā)改委每次發(fā)布關(guān)于調(diào)整石油價格的聽證會均是“逢聽必漲”會，根本沒有顧及民意。立法機關(guān)之外的有關(guān)部門雖然無權(quán)審議和表決法律案，但他們實際仍然對全國人大及其常委會的審議和表決起到重要影響。由于政府部門以及其他國家機關(guān)在國家機構(gòu)體系中實際所處的政治地位，使得立法機關(guān)組成人員對它們的意見，需要給以足夠的重視和考慮，而且法律制定后最終要靠有關(guān)部門去執(zhí)行，如果政府相關(guān)部門對法律案的有關(guān)規(guī)定持反對意見，立法機關(guān)必然會擔(dān)心法律規(guī)定后的執(zhí)行問題而受其影響。要推進(jìn)法治建設(shè)，必須建設(shè)一個合乎人民民主的“真實性”的立法聽證環(huán)境，必須讓立法中的公眾能夠有效參與立法聽證，使聽證會不再是“磚家”的一言堂或“半截子”聽證會。

（三）建設(shè)一個“為人民服務(wù)”的服務(wù)型行政環(huán)境

推進(jìn)法治建設(shè)，政府必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，對現(xiàn)有政府服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，既有利于政府搞好服務(wù)，又有利于政府開展工作。政府工作的出發(fā)點和落腳點，就是為人民服務(wù)，政府要適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)深刻變動的新形勢，適應(yīng)人民群眾日益增長的新需求，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步搞好頂層設(shè)計，科學(xué)界定各級政府的服務(wù)范圍和內(nèi)容，不斷提高政府服務(wù)水平。要以服務(wù)型政府建設(shè)推動法治政府、責(zé)任政府和廉潔政府建設(shè)，推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化、法治化，進(jìn)一步提升政府管理和服務(wù)水平，做到在管理中服務(wù)，在服務(wù)中管理，實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機結(jié)合，更好地為社會服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)、為人民群眾服務(wù)。要以逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距為突破口，繼續(xù)加大對就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，努力為人民群眾提供更多更好的基本公共服務(wù)。政府只有解決好基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、失業(yè)養(yǎng)老保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)供給不足和分配不均的問題，才能有效化解社會矛盾，才能減輕司法工作的負(fù)擔(dān)，為推進(jìn)我國法治建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

（四）培育一個社會成員互信的社會資本環(huán)境

公民有了法律意識，卻不“依法辦事”、不相信法律、“信訪不信法”等，那么法治仍然是難以有效發(fā)展的。信任被普遍認(rèn)為是除物質(zhì)資本和人力資本之外決定一個國家經(jīng)濟增長和社會進(jìn)步的主要社會資本。構(gòu)建社會信用體系對于增強“信任”的社會資本具有直接作用。然而，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會，市場經(jīng)濟的發(fā)展引發(fā)了一系列信任危機，在經(jīng)濟領(lǐng)域，假冒偽劣與商業(yè)詐騙、不守契約、合同履行效率低、債務(wù)糾紛、惡意逃廢債務(wù)的現(xiàn)象屢見不鮮。經(jīng)濟層面信任缺失影響到經(jīng)濟交易的穩(wěn)定和擴張，加大了經(jīng)濟交易過程中預(yù)付成本和交易成本，降低了經(jīng)濟效率；同時也擾亂了業(yè)已建立起來的社會主義市場經(jīng)濟法治秩序，弱化了市場功能，妨礙社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)育。在日常生活領(lǐng)域，成員之間缺乏誠信與合作，不能形成普遍的認(rèn)同，村舍鄰里關(guān)系惡化、城市社區(qū)鄰里關(guān)系冷漠等不信任心理是一種彌漫性的社會排斥和歧視機制[5]，它會侵蝕和破壞個體對他人、對社會的認(rèn)同和責(zé)任感，造成社會疏離，增加社會風(fēng)險，影響社會整合。所以，我國法治建設(shè)的推進(jìn)，必須在公正的社會資源分配環(huán)境、“真實性”的立法聽證環(huán)境、服務(wù)型行政環(huán)境的營造中，培育出一個社會成員互信的社會資本環(huán)境，才能使人們“懂法、信法、守法、護(hù)法”。

（五）構(gòu)建一個治理腐敗的公正、民主、和諧的司法環(huán)境

推進(jìn)法治變革，司法建設(shè)是關(guān)鍵，司法工作能否順利進(jìn)行，治理腐敗是關(guān)鍵。營造一個治理腐敗的公正、民主、和諧的司法環(huán)境，必須做到：第一，以公正、高效、權(quán)威的司法制度為基礎(chǔ)，解決好司法權(quán)與其他權(quán)力的配置及司法權(quán)內(nèi)部的配置問題，減少司法部門的沖突；第二，化解司法體系內(nèi)部的矛盾，營造和諧的司法環(huán)境，主要是整合訴訟秩序、調(diào)整法院內(nèi)部以及法院之間的關(guān)系、完善法院調(diào)解與人民調(diào)解之間的關(guān)系等；第三，實行各種便民的司法措施，司法建設(shè)應(yīng)確保公正的實現(xiàn)，盡可能遏制司法不公，消除司法腐敗，這既依賴于宏觀層面整個社會公正及廉潔程度的提高，又需要全方位改革司法制度，包括全方位完善司法程序、建立健全法官懲戒制度、嚴(yán)懲司法人員的違法犯罪行為制度、改進(jìn)對司法權(quán)的監(jiān)督方式、促進(jìn)司法的職業(yè)化和精英化等。構(gòu)建一個治理腐敗的公正、民主、和諧的司法環(huán)境，才能真正促使我國法治建設(shè)走向科學(xué)、民主、文明與和諧。我國法治建設(shè)必須依靠建構(gòu)上述五個友好型環(huán)境，才能實現(xiàn)法治變革，推進(jìn)法治建設(shè)更上一層樓。

[1]何勤華：《改革開放30年與中國的法治建設(shè)》，《紅旗文稿》2008年第21期。

[2]高銘暄、陳璐：《當(dāng)代我國職務(wù)犯罪的懲治與預(yù)防》，《法學(xué)雜志》2011年第2期。

[3]王華華、陳國治：《我國城市化中土地征收引發(fā)的群體性事件防控研究》，《求實》2011年第10期。

[4]李林：《立法過程中的公共參與》，《中國社會科學(xué)出版社》2009年版，第182-188頁。

[5]徐斐：《論政府在社會資本培育中的作用》，《改革與戰(zhàn)略》2009年第12期。

（作者單位 溫州大學(xué)法政學(xué)院、長江大學(xué)文理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 婭）