○楊真玉 柯燕凌

如何合理選擇我國廉租房配租方式

○楊真玉 柯燕凌

廉租房的配租方式是隨著不同區(qū)域、不同階段的經(jīng)濟和發(fā)展狀況而定的。依據(jù)國家建設(shè)部于1999年頒布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（建設(shè)部第70號令），廉租住房的配租方式只限于實物配租范圍。但自從第70號令頒布以來，經(jīng)過各地的探索與實踐，以北京、上海為代表的一批實施情況較好的城市，在建設(shè)部《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況與經(jīng)驗，創(chuàng)新的實行了貨幣補貼與租金核減的新辦法。建設(shè)部等五部2003年頒布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（建設(shè)部第120號令）中規(guī)定廉租房的配租方式以貨幣補貼為主，實物配租、租金核減為輔。2007年，建設(shè)部等九部（局）頒布《廉租住房保障辦法》規(guī)定，廉租房的配租方式實行貨幣補貼和實物配租等相結(jié)合的方式。由此可見，目前我國廉租房配租方式主要有實物配租和貨幣補貼兩種。本文從不同的角度對兩種配租方式進行比較分析，并對我國在不同發(fā)展階段、不同實際情況下合理選擇廉租房配租方式提出相關(guān)建議。

一、實物配租與貨幣補貼的對比分析

（一）從適應時代背景的角度來分析

廉租房制度作為一項公共政策，具有鮮明的時代性。廉租房配租方式的選擇具有明顯的階段性。廉租房配租方式的選擇也必須與當時的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境相適宜。

實物配租方式在我國廉租房當前發(fā)展階段具有明顯的優(yōu)勢。我國大中城市廉租房存量嚴重不足，實物配租方式可迅速增加社會住房供給，在短期內(nèi)緩和廉租房供給和需求之間的矛盾。溫家寶總理在接受新華網(wǎng)采訪時表示：“2011年將要計劃建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套，并計劃在今后五年，新建保障性住房3600萬套。保障性住房應當以公租房和廉租房為主，再加上棚戶區(qū)改造，不要走偏方向。”[1]另外，在我國當前住房市場，住房銷售價格高居不下，大量的廉租房供給可以對住房銷售價格起到一定的調(diào)適作用。著名經(jīng)濟學家吳敬璉指出：“據(jù)研究表明，廉租房與房價呈反比關(guān)系，廉租房或經(jīng)濟適用房的供給每增加5%，就會迫使房價下降3%—4%。”[2]

而在當前形勢下，貨幣補貼方式無法解決廉租房房源短缺的問題。因此，當前時期，貨幣補貼方式在我國城市的適用性不強。在廉租房短缺狀況得到緩解之后，貨幣補貼方式會逐漸代替實物配租方式或以貨幣補貼為主、實物配租為輔。從國外廉租房配租方式的發(fā)展過程來看，貨幣補貼方式代替實物配租方式一方面是住房改革發(fā)展的趨勢，另一方面是廉租房配租方式的選擇發(fā)生了現(xiàn)實變化。

（二）從對政府財政的影響角度來分析

政府用于廉租房建設(shè)和貨幣補貼的資金來源是阻礙我國廉租房制度發(fā)展的瓶頸。目前我國用于廉租房建設(shè)和貨幣補貼的資金主要來源于財政撥款、社會捐贈、住房公積金增值收益以及土地出讓金凈收益中的部分資金。社會捐贈對于廉租房建設(shè)資金支持也十分有限，這種方式缺乏穩(wěn)定性，對于廉租房建設(shè)來說，也只能作為輔助的融資方式。住房公積金增值收益在提取了風險準備金支付了管理費用后，剩余的資金非常有限，對于廉租房制度建設(shè)來說也是微不足道。土地出讓金屬于預算外收入，這就給地方政府的財政收支留下了巨大的操作空間，因此這部分資金真正用于廉租房領(lǐng)域的也是十分有限[3]。

實物配租方式主要分為集中購建模式和分散構(gòu)建模式。不管哪種模式，前期階段政府都需要一次性投入大量的建設(shè)開發(fā)資金，大量研究表明，新建公共住房的成本高于新建私人住房。建設(shè)和管理廉租房還存在間接成本，無論是建設(shè)還是管理廉租房，都要有相應的機構(gòu)，政府要承擔這些機構(gòu)所需要的支出。廉租房還存在經(jīng)常性費用，也可能增加政府的負擔[4]。另外，廉租房建設(shè)用地一般采取劃撥形式，也讓地方政府難以獲取土地出讓收入，建設(shè)資金籌集又捉襟見肘。

相對于實物配租方式，貨幣配租方式不需要一次性投入大量的資金，貨幣補貼一般為按月或按季發(fā)放，在短期內(nèi)不會對政府財政造成很大的壓力。但貨幣補貼會隨著保障對象數(shù)量的增加而增加，隨著保障水平的變化而變化，這種支出是政府實施廉租房制度總體費用的核心部分，它的大小和變化直接關(guān)系到配租方式的可執(zhí)行性。

（三）從對住房市場的影響角度來分析

政府對廉租房采取實物配租的方式，相當于獨立于住房市場外單獨面向低收入人群提供住房，從而使部分低收入人群離開低級住房市場，低級住房市場需求減少，租金下降，低級市場供給萎縮。低級住房市場的飽和狀態(tài)，導致中等住房市場的折舊、過時房屋無法過濾，進而使得中等住房市場供應量相對增加，需求量相對減少，租金水平降低，中等住房市場的發(fā)展也陷入停滯狀態(tài)。

政府對廉租房實施貨幣補貼方式，短期內(nèi)可直接增加最低收入人群實際可支配收入，需求上升，導致需求增加，在原有住房供應水平不變的情況下，租金上漲。同時，由于實際可支配收入的增加，享受貨幣補貼的部分居民可以提前租住過濾下來的中等住房，這就導致低級住房市場供給的增加，租金下降，住房消費數(shù)量進一步擴大。由于中等住房市場的加速過濾，在需求不變的情況下，導致住房供應量減少，租金提高，價格的提高會直接刺激住房市場的進一步發(fā)展。

由此可見，實物配租方式更多的是用行政管制方法直接調(diào)控住房的供給和需求，它不僅會擾亂住房市場的正常競爭，打破住房供應鏈條的連續(xù)性，而且也會降低住房整體利用效率使住房市場的發(fā)展出現(xiàn)停滯，不利于提升社會各階層的住房消費水平。與此相比較，貨幣補貼方式具有十分明顯的優(yōu)越性。

（四）從對政府管理維護的影響角度來分析

就實物配租方式而言，首先，廉租房的選址、房型設(shè)計、物業(yè)管理等方面難度較大。由于廉租房對面積、戶型、租金水平都有相當嚴格的限制，因此無論是集中購建還是分散購建，在住房選址、戶型設(shè)計等方面都存在很大難度。以廣州市金沙洲新社區(qū)為例，作為廣州目前最大的廉租房社區(qū)，其選址在偏遠的白云區(qū)，對市民出行造成困難，增加了出行成本。其次，保障對象的確認工作難度大，保障比例較低，公平問題眾口難調(diào)。目前全國大多數(shù)城市廉租房保障對象的認定是以家庭收入為依據(jù)的，但是尚未建立起全面有效的信息化統(tǒng)計體系和科學的收入申報機制，實際收入的高低在認定上存在困難。另外，由于廉租房的不足，實物配租方式采取輪候機制，真正得到保障的比例比較低。同時，正是由于廉租房數(shù)量有限，其分配的公平性一直備受詬病。再次，實物配租容易導致權(quán)力尋租。政府對廉租房的政策干預和行政管制，實際上是造成了廉租房的人為稀缺，因此也會形成超額收入，滋生腐敗行為。

相對于實物配租方式，貨幣補貼在政府管理維護方面具有很大優(yōu)勢。首先，貨幣補貼方式可以使政府降低行政成本，提高管理效能[5]。在貨幣補貼方式下，接受住戶申請、進行家庭經(jīng)濟調(diào)查、發(fā)放補貼等工作所需管理人員及成本比廉租房管理工作要低得多。在貨幣補貼方式下政府也不需要像實物配租方式那樣進行后續(xù)住房維修、物業(yè)管理所需的資金。另外，在貨幣補貼方式下，退出機制也比較簡單。當政府確定享有廉租房補貼家庭的收入超出了制定的標準或者該家庭弄虛作假騙取廉租房補貼時，只需停止對其繼續(xù)發(fā)放補貼就行了。其次，貨幣補貼方式有利于政府進行彈性管理，適應社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。大多數(shù)國家的社會保障發(fā)展實踐表明，社會成員對社會保障的需求是不斷增長的，保障項目往往能增不能減、保障待遇往往能升不能降，否則，便會遭到獲益階層的強烈反對，甚至釀成大的社會危機。在實物配租方式下，實物形態(tài)的廉租房具有高成本性、耐用持久性和空間固定性等特征，一旦建成就不易改變或者重復建設(shè)成本巨大。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們居住水平的普遍提高，廉租房保障水平也可能相應提高，此時就會受到已有建筑格局的限制。而在貨幣補貼方式下，政府只需要隨著廉租房保障水平的提高而提高補貼的標準就可以了。

（五）從改變廉租戶生活狀態(tài)的角度來分析

廉租房制度的首要作用是為最低收入的人群提供低廉租金的住房以保障其居住權(quán)利，但廉租房制度的終極目標是幫助最低收入人群擺脫貧困，逐步提高生活水平。

在實物配租方式下，由于廉租社區(qū)購建過程中存在區(qū)位選擇不合理、廉租社區(qū)配套建設(shè)滯后、管理服務(wù)機制缺失等問題，可能會導致廉租社區(qū)居民生活成本增加，教育、醫(yī)療、文化等公共資源得不到滿足，社區(qū)服務(wù)欠缺等，不利于廉租居民生活水平的提高。另外，大量廉租房集中購建容易誘發(fā)社會問題。從國外經(jīng)驗看，社會階層各自居住上的過度集中不僅會直接導致不同社會階層分異的加劇，不利于社會的穩(wěn)定，還會帶來諸如犯罪率上升等一系列社會問題。政府集中興建廉租房社區(qū)，導致城市低收入者大量聚居，容易產(chǎn)生“貧民窟”現(xiàn)象，從而導致綁架、搶劫甚至殺人等惡性案件。同時大量低收入者的聚集可能對廉租房居民心理健康產(chǎn)生不良影響，使其無法融入社會的主流，造成嚴重的社會問題。

在貨幣補貼方式下，享受廉租房保障待遇的居民可根據(jù)自身需求靈活選擇住房。例如可以租住靠近工作地點的房子，縮短交通和時間成本，或者考慮子女上學情況，老人病人就醫(yī)情況。而且在非限定性貨幣補貼方式下，廉租居民相當于擁有更多的可支配收入，對于改善其生活水平、增加家庭收入、盡快擺脫最低收入階層提供了可能性。廉租居民的分散居住也不易造成社會問題，同時為廉租居民共同享受優(yōu)質(zhì)社會資源，增加與其他社會階層之間的交流提供了便利。

二、我國城市合理選擇配租模式的建議

（一）根據(jù)廉租房的發(fā)展階段，合理選擇實物配租方式

廉租房配租方式的選擇具有鮮明的階段性。從國外廉租房發(fā)展來看，20世紀30年代至70年代，國外廉租房的供給普遍以政府直接興建、實物配租為主。然而從20世紀70年代末到現(xiàn)在，貨幣補貼方式逐漸代替了實物配租方式。我國廉租房制度自1998年起至今才實施了十余年。2003年發(fā)布《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》之前，我國的廉租房制度都處于嘗試摸索的階段。直至2011年我國才開始在全國范圍內(nèi)大規(guī)模興建廉租房。現(xiàn)階段我國所面臨的住房問題在某些方面與西方國家20世紀30年代相似，例如廉租房的總量不能滿足大量最低收入家庭改善住房條件的需求。所以，在我國廉租房發(fā)展的現(xiàn)階段，全國各省市應該以實物配租為基礎(chǔ)，以滿足大量最低收入家庭對廉租住房的需求為目標，大量興建區(qū)位合理、戶型設(shè)計優(yōu)秀、配套齊全的廉租房。

（二）從實際情況出發(fā)，優(yōu)先選擇貨幣補貼方式

如前文所述，當廉租房短缺不再是住房問題的主要矛盾是，取而代之的是最低收入階層所付房租占其收入比重過大。貨幣補貼在這種情況下相對于實物配租方式具有很大優(yōu)勢。我國人口眾多、地區(qū)發(fā)展很不平衡，廉租房制度實施的情況也大不相同。在一些廉租房制度實施較早、制度健全、房源充足的地區(qū)，應當優(yōu)先選擇貨幣補貼方式。如北京、上海等地，應該發(fā)揮貨幣補貼方式的優(yōu)勢，一方面減少政府財政支出，另一方面促進住房市場健康發(fā)展。

（三）順應住房改革發(fā)展的方向，逐步走向以貨幣補貼為主、實物配租為輔的配租組合方式

由兩種配租方式對比分析可知，實物配租方式和貨幣補貼方式是優(yōu)勢互補的。在廉租房發(fā)展的任何階段，都應該將兩種配租方式結(jié)合起來，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。但也要看到，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平的提高及住房制度的改革，廉租房保障模式勢必逐步由實物配租方式向貨幣補貼方式過渡。全國各地區(qū)在現(xiàn)階段以實物配租為基礎(chǔ)的前提下，不能忽略貨幣補貼方式的重要性，并逐步加大貨幣補貼方式的力度，為將來由實物配租方式向貨幣補貼方式轉(zhuǎn)變做好準備。

[1]溫家寶：《今年將增加300多萬套保障性住房》，“新華網(wǎng)”2011年2月28日。

[2]《廉租房“革命”》，《中國聯(lián)合商報》2007年3月19日。

[3]李雅妹、張蒙：《淺談我國廉租房融資方式》，《財經(jīng)視點》2011年第4期。

[4]劉曉君：《廉租住房縱覽》，中國建筑工業(yè)出版社2005年版。

[5]張海平、趙維娜：《關(guān)于構(gòu)建住房保障體系的思考》，《襄樊政報》2003年第1期。

（作者單位 廣州大學公共管理學院、武漢市委黨校）

（責任編輯 崔光勝）