○陳安娜

社區(qū)居民參與公共危機(jī)治理的外部保障與能力建設(shè)※

○陳安娜

現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型使我們生活在一個(gè)公共危機(jī)事件頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，隨著公共危機(jī)事件日益復(fù)雜和多元化，以政府為核心的公共管理系統(tǒng)在控制和消解危機(jī)上顯現(xiàn)出存在一定程度的疲軟，傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)處理模式、缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮、與民眾信息溝通不及時(shí)等方面的先天缺陷已經(jīng)暴露，因此，各界對(duì)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與、建立多元化的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的呼聲越來越高，社區(qū)居民則是其中的一支不可忽視的重要力量。

一、完善社區(qū)居民參與公共危機(jī)治理的外部保障

要調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與公共危機(jī)治理的積極性，必須以居民的需要為本，從外部賦予社區(qū)民眾參與的權(quán)利，提供參與的途徑，讓其可以自由選擇是否參與和參與的方式，同時(shí)，根據(jù)居民的特性、態(tài)度、想法來為居民增權(quán)，讓居民看到參與公共危機(jī)治理的實(shí)效，進(jìn)而積極參與到公共危機(jī)治理中來。

（一）參與的自由保障

民主和參與是不可分割的，民主的體現(xiàn)是以自愿參與的體制和文化為基礎(chǔ)的。有學(xué)者根據(jù)自主性將居民的社區(qū)參與劃分為他組織和自組織參與兩種方式，認(rèn)為前者是政府在政府及其代理者安排和動(dòng)員下的社區(qū)參與，居民更多的是被動(dòng)地參與和執(zhí)行社區(qū)公共事務(wù)，而自組織參與則體現(xiàn)在居民參與時(shí)自覺自愿的，其根本就是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，而我國目前的社區(qū)居民參與主要是他組織參與，居民對(duì)社區(qū)公共權(quán)力缺乏決策和監(jiān)督，整體缺乏參與的主動(dòng)性，自組織參與的公共性不夠。一項(xiàng)關(guān)于災(zāi)后農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中村民社區(qū)參與現(xiàn)狀的研究發(fā)現(xiàn)，由于村民大都參與自己的切身利益問題，所以“私參與”的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“公參與”。公共危機(jī)治理是一項(xiàng)公共事務(wù)，社區(qū)居民雖感受到自身生命和財(cái)產(chǎn)安全受到威脅而有參與公共危機(jī)管理的強(qiáng)烈訴求，但居民在選擇是否參與公共危機(jī)事件時(shí)會(huì)衡量參與所付出的代價(jià)及收獲，考慮參與的金錢、精力和時(shí)間限制。政府和其他社會(huì)組織在動(dòng)員社區(qū)居民參與公共危機(jī)治理時(shí)在尊重居民自由選擇權(quán)、容許居民選擇作出不同程度參與的基礎(chǔ)上，注重從正向引導(dǎo)，注重激發(fā)居民參與的內(nèi)部動(dòng)機(jī)，鼓勵(lì)居民通過協(xié)商討論達(dá)成共識(shí)，讓居民自由選擇行動(dòng)方案，避免自上而下地干預(yù)到居民的參與和決策過程中，有利于了解和消除居民參與公共危機(jī)治理的后顧之憂，增強(qiáng)居民自主參與的積極性。

（二）參與的權(quán)利保障

社區(qū)居民的自主參與是社區(qū)發(fā)展的重要原動(dòng)力，賦予居民參與的權(quán)利，意味著居民可以在不違背現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下以各種方式參加公共危機(jī)治理，對(duì)居民參與進(jìn)行賦權(quán)，需要一個(gè)清晰的制度環(huán)境，政府必須對(duì)自身、社區(qū)組織的權(quán)力進(jìn)行定位，特別是對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)進(jìn)行明確界定，讓居民在公共危機(jī)的宣傳與預(yù)警、準(zhǔn)備與預(yù)防、控制與回應(yīng)、恢復(fù)與重建的整個(gè)治理過程中都有參與的機(jī)會(huì)。在賦予居民參與權(quán)的同時(shí)，還需要制度化、規(guī)范化的機(jī)制作保障，要通過立法和司法，建立一個(gè)包括以政府、社會(huì)和居民為主體的完整的監(jiān)督體系，避免居民的無序參與可能引起的混亂。

（三）參與的渠道保障

居民只有參與到公共危機(jī)治理的過程中，提出解決問題所需的援助和方法，政府提供的政策和服務(wù)才能有效反應(yīng)和回應(yīng)社區(qū)的愿望和實(shí)際情況。要讓社區(qū)居民走向自助參與的發(fā)展目標(biāo)，就必須把社區(qū)的一切組織和地方事物交由來自社區(qū)的人士擔(dān)當(dāng)。參與的渠道可以由社區(qū)居民自發(fā)地組織，透過一些非正式途徑來緩解公共危機(jī)，也可以由政府、社會(huì)組織推動(dòng)及贊助。然而在社區(qū)實(shí)踐中，參與機(jī)制面臨的最大問題是行政化和市場化的矛盾，即行政性的政府組織和自發(fā)性的群眾組織之間利益的協(xié)調(diào)問題，要解決這個(gè)問題無論是自上而下還是自下而上的兩個(gè)維度都難以解決，因此我們需要大力推介中間力量，即社區(qū)中介組織。政府在公共危機(jī)發(fā)生后，往往會(huì)成立緊急的公共危機(jī)治理小組，這種小組在進(jìn)入社區(qū)時(shí)往往并不熟悉社區(qū)的情況，難以在危機(jī)管理上作出周全的考慮，因此常常是通過召開居民會(huì)議，傾聽并回應(yīng)居民的意愿，擴(kuò)大居民對(duì)決策的影響力。而街道辦事處、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等也可以發(fā)揮傳統(tǒng)基層組織的作用，號(hào)召居民參與，在社區(qū)居民共同關(guān)心的問題上，暢通居民參與的利益表達(dá)渠道，開拓參與的渠道，讓居民知道如何參與，有具體的可選擇途徑。其他各類非營利組織、專業(yè)應(yīng)急管理部門則可以在工作范圍內(nèi)充實(shí)和加強(qiáng)危機(jī)治理志愿服務(wù)，把有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能的居民進(jìn)行培訓(xùn)，納入到應(yīng)急救援隊(duì)之中，而地方政府應(yīng)創(chuàng)造條件對(duì)居民參與危機(jī)治理給予適當(dāng)支持。

二、社區(qū)居民參與公共危機(jī)治理的能力建設(shè)

培育社區(qū)居民參與公共危機(jī)治理的能力，可以根據(jù)公共危機(jī)的狀態(tài)、居民在公共危機(jī)中的處境、居民對(duì)公共危機(jī)的參與層次來培育居民小組，或者把三者進(jìn)行結(jié)合，系統(tǒng)地、有針對(duì)性地培育社區(qū)居民參與公共危機(jī)治理的自身能力。

（一）協(xié)助居民對(duì)公共危機(jī)的狀態(tài)進(jìn)行界定

公共危機(jī)的狀態(tài)包括公共危機(jī)的成因、范圍、危害和發(fā)展階段。在人類生存環(huán)境不斷惡化的今天，公共危機(jī)是自然因素造成還是社會(huì)因素造成的已經(jīng)很難區(qū)分，公共危機(jī)是一個(gè)包括宣傳與預(yù)警、準(zhǔn)備與預(yù)防、控制與回應(yīng)和恢復(fù)與重建的動(dòng)態(tài)過程，其危害和影響的范圍也可能是一個(gè)動(dòng)態(tài)擴(kuò)大或縮小的過程。由于危機(jī)具有客觀存在的真實(shí)性，也有一種主觀建構(gòu)的層面，居民的參與意愿是否強(qiáng)烈，能否把參與的意愿轉(zhuǎn)化為參與的行動(dòng)，真正參加到公共危機(jī)的治理中，這取決于居民如何定位自己在公共危機(jī)中的角色和作用，而居民對(duì)自己的角色定位首先與其對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)的理解有關(guān)。除了政府要及時(shí)披露公共危機(jī)的真相以外，還需要居民參與到界定公共危機(jī)狀態(tài)的過程之中，從而對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)達(dá)成共識(shí)以便在行動(dòng)的過程中達(dá)成相互理解和協(xié)作。協(xié)助居民對(duì)公共危機(jī)的狀態(tài)界定，社區(qū)可以運(yùn)用各種渠道和機(jī)制，對(duì)社區(qū)居民普及危機(jī)知識(shí)，進(jìn)行危機(jī)能力的教育、宣傳、培訓(xùn)和演習(xí)。

（二）根據(jù)居民在公共危機(jī)中的處境培育不同的關(guān)注小組

公共危機(jī)是動(dòng)態(tài)變化的，同一社區(qū)的居民在公共危機(jī)中也會(huì)有不同的處境?？梢詫⒕用翊篌w區(qū)分為處在公共危機(jī)中的居民、處于公共危機(jī)邊緣的居民和與公共危機(jī)沒有直接關(guān)聯(lián)的居民。居民越是卷入到公共危機(jī)之中，越是感受到生活受到威脅，其參與公共危機(jī)治理的意愿就越是強(qiáng)烈。居民卷入到公共危機(jī)中的程度也會(huì)影響到他們對(duì)自身在公共危機(jī)治理中的角色定位，因此，有針對(duì)性地培育不同的關(guān)注小組，對(duì)處在公共危機(jī)中、處于公共危機(jī)邊緣、與危機(jī)沒有直接關(guān)聯(lián)的居民提供他們需要的不同資源，幫助同一處境下的居民建立聯(lián)系，達(dá)成相互理解和支持，讓不同危機(jī)處境中的居民小組之間相互分享信息和資源，支持這些關(guān)注小組在充分溝通并達(dá)成共識(shí)的前提下，發(fā)展民主及理性的集體行動(dòng)形式，達(dá)到解決公共危機(jī)的目的，從而補(bǔ)充政府和其他社會(huì)組織公共危機(jī)治理的不足。

（三）根據(jù)不同參與層次因材施教培養(yǎng)居民的參與能力

根據(jù)居民的不同參與層次，可以把居民區(qū)分為領(lǐng)袖（如居民委員會(huì)委員）、組員（積極參與者）、旁觀者（響應(yīng)參與者）和冷漠居民（不響應(yīng)、不參加的居民），目標(biāo)是將大部分表現(xiàn)冷漠又不愿意參與的居民，提升為旁觀者，進(jìn)而將旁觀者吸引成為工作小組成員，使他們積極參與為危機(jī)治理工作，最后將組員組織成為居民委員會(huì)，有系統(tǒng)地建立長期的公共危機(jī)治理機(jī)制。具體來說，就是培養(yǎng)居民領(lǐng)袖，對(duì)以居民利益為己任的人進(jìn)行領(lǐng)袖技巧和才能的培養(yǎng)，為他們提供策劃的機(jī)會(huì)，增加社區(qū)居民對(duì)領(lǐng)袖的認(rèn)同和支持，協(xié)助他們動(dòng)員居民、組織和領(lǐng)導(dǎo)集體行動(dòng)；對(duì)公共危機(jī)中的積極參加者，建立長期的居民小組，開展系統(tǒng)的服務(wù)鼓勵(lì)他們主動(dòng)發(fā)表意見和參加具體行動(dòng)，提供參與危機(jī)治理的機(jī)會(huì)和擴(kuò)寬生活領(lǐng)域的機(jī)會(huì)，培養(yǎng)對(duì)小組和社區(qū)的歸屬感；對(duì)公共危機(jī)中的旁觀者，給他們提供機(jī)會(huì)相互認(rèn)識(shí)，把他們吸納為短期的義工、聯(lián)絡(luò)人和咨詢對(duì)象，根據(jù)他們的切身利益提供所需服務(wù)，讓他們?cè)跅l件許可的情況下參與集體行動(dòng)，及時(shí)處理他們對(duì)事件發(fā)展的意見和建議；對(duì)那些對(duì)公共危機(jī)不響應(yīng)、不參加的居民，明白他們的興趣，為他們提供開放式的參與方式，吸引他們的注意力，為他們提供詳細(xì)的參加資料，留下他們的聯(lián)絡(luò)方式，鼓勵(lì)他們留心宣傳活動(dòng)的內(nèi)容并發(fā)表個(gè)人意見?？傊?，無論是處于哪個(gè)參與層次的居民，都要明白他們的真實(shí)需求和現(xiàn)有能力，用豐富的活動(dòng)形式使他們?cè)趨⑴c公共危機(jī)治理中看到成效，得到能力感和社區(qū)歸屬感。

※本文系湖北省社科基金項(xiàng)目《公共危機(jī)管理中政府與社區(qū)的合作機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：09BZZ039）的階段性成果。

（作者單位 中山大學(xué)社會(huì)工作系）

（責(zé)任編輯 崔光勝）