鄭瑞強(qiáng)，施國(guó)慶

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，江西南昌 330045;2.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京 210098)

扶貧移民權(quán)益保障與政府責(zé)任

鄭瑞強(qiáng)1，施國(guó)慶2

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，江西南昌 330045;2.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京 210098)

扶貧移民作為一種發(fā)展性移民，是政府開展扶貧工作的一種有效方式。只有通過移民過程中的活動(dòng)分析，清楚辨識(shí)并切實(shí)保障其所享有的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、發(fā)展權(quán)益與和諧權(quán)益，才能維護(hù)社會(huì)的公平與公正，提高移民脫貧致富的能力。從移民權(quán)益保障的視角，政府作為公權(quán)力的代表對(duì)于扶貧移民保障負(fù)有服務(wù)提供、利益協(xié)調(diào)、整合資源、后續(xù)扶持等方面的責(zé)任。

扶貧移民;權(quán)益保障;政府責(zé)任

一、扶貧移民的定義與特征

(一)扶貧移民的定義

關(guān)于扶貧移民的理解，主要從兩個(gè)方面:一是將其認(rèn)為名詞意義上的移民人口，即是出于脫貧致富的目標(biāo)要求，由相關(guān)部門組織，在發(fā)展環(huán)境不同的區(qū)域間進(jìn)行有層次遷移的貧困人口;一是將其視為一種動(dòng)詞意義上的貧困人口的遷移，以及與此聯(lián)系的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)。扶貧移民是基于扶貧、脫貧的目的而進(jìn)行的移民，是眾多移民類型的一種。

通過對(duì)于貧困人口致貧因素分析可知，貧困是一種資源(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等)缺失狀態(tài)［1］。諸如社會(huì)地位、發(fā)展機(jī)會(huì)等資源的缺失致使貧困人口基于特定資源實(shí)施的行為受限或?qū)δ繕?biāo)對(duì)象影響力的下降，如不給予其一定的外力輔助改變發(fā)展軌跡，則可能陷入惡性循環(huán)的怪圈。扶貧移民作為以人口移動(dòng)為載體的社會(huì)局部再造，通過人口(村莊)遷移改變資源的缺失狀態(tài)，是一種突破投入約束實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的方法?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001－2010年)》第十九條指出:“穩(wěn)步推進(jìn)自愿移民搬遷。對(duì)目前極少數(shù)居住在生存條件惡劣、自然資源缺乏地區(qū)的特困人口，要結(jié)合退耕還林還草實(shí)行搬遷扶貧?！保?］由此，開展扶貧移民研究，通過扶貧移民的途徑推進(jìn)移民脫貧，是符合國(guó)家科學(xué)發(fā)展理念和扶貧發(fā)展政策要求的，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)移民安穩(wěn)致富具有重要意義。

(二)扶貧移民的特征

依據(jù)有關(guān)扶貧移民的內(nèi)涵理解，扶貧移民具有以下特征。

第一，自愿性和非自愿性兼具。追求友善的發(fā)展環(huán)境，向往富裕的生活，促進(jìn)自身的和諧發(fā)展，是每個(gè)公民的殷切期望，也是國(guó)家發(fā)展理念的基點(diǎn)。貧困人口對(duì)于通過移民的途徑改變當(dāng)前自然環(huán)境惡劣、發(fā)展資源缺乏的生存條件，在外界幫扶下邁向生計(jì)水平恢復(fù)和提高的快速發(fā)展道路，為自身乃至后代打下良好發(fā)展基礎(chǔ)的做法是理解和支持的。但是，要使久居交通不便、信息閉塞的貧困移民瞬間離開熟悉的生活環(huán)境和習(xí)慣的生活方式，還是有許多人在思想上一下子轉(zhuǎn)不過彎來，他們對(duì)于新的生活環(huán)境也會(huì)存有些許的疑慮和恐懼。因此，移民對(duì)于美好生活的憧憬與對(duì)于陌生發(fā)展環(huán)境的疑慮使扶貧移民具有了雙重性質(zhì)。但是，從移民的可選擇性來說，絕大多數(shù)扶貧移民是愿意選擇遷移的，因此多屬于自愿性移民。

第二，系統(tǒng)性。扶貧移民活動(dòng)涉及政府、移民、非移民、設(shè)計(jì)部門等多個(gè)利益相關(guān)者，同時(shí)涉及遷出區(qū)、安置區(qū)以及其他扶貧移民搬遷安置的受影響區(qū)域，利益關(guān)系復(fù)雜，政策性強(qiáng)，涉及領(lǐng)域廣，影響深遠(yuǎn)。同時(shí)，扶貧移民的搬遷安置過程是對(duì)于移民原有社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的“破壞—重建”過程，是以一定的聯(lián)系方式構(gòu)成的一個(gè)由水、電、路、人口、土地、生態(tài)、教育、衛(wèi)生和政策等因子組成的具有脫貧致富、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等特定功能的有機(jī)整體，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程［3］。

第三，博弈性。扶貧移民搬遷安置過程經(jīng)由規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施與效果評(píng)估多個(gè)階段的多個(gè)活動(dòng)組成，每個(gè)階段皆有多個(gè)利益相關(guān)者圍繞扶貧移民的整體目標(biāo)與自身利益開展相關(guān)工作，觸發(fā)多種活動(dòng)行為。利益相關(guān)者的行為動(dòng)機(jī)出于逐利與謀求發(fā)展，同時(shí)活動(dòng)的開展需要成本投入，而利益相關(guān)者基于回報(bào)獲取與資源付出基礎(chǔ)上的綜合考慮，尤其是在縱向?qū)Ρ然A(chǔ)上，與其他利益相關(guān)者橫向進(jìn)行的期望值獲取的對(duì)比，使得安置區(qū)與遷出區(qū)管理部門、移民與非移民等利益相關(guān)者在移民規(guī)模、安置水平、發(fā)展扶持等行為取向方面產(chǎn)生策略上的交叉與磨合。但扶貧移民活動(dòng)同時(shí)又是一個(gè)具有社會(huì)公益效應(yīng)的活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)效益的考慮固然重要，對(duì)于區(qū)域整體發(fā)展作用的目標(biāo)指引仍然不可忽視。

二、扶貧移民的主要活動(dòng)及利益相關(guān)者沖突分析

自20世紀(jì)80年代開始，中國(guó)部分地區(qū)就出現(xiàn)了異地開發(fā)模式，但當(dāng)時(shí)的開發(fā)是小規(guī)模、低水平的，甚至多數(shù)是自發(fā)性的。待將其與扶貧活動(dòng)結(jié)合，作為貧困人口的一種脫貧致富的途徑進(jìn)行考慮后，各地展開實(shí)踐并總結(jié)出了多種推進(jìn)模式，其中主要有甘肅和寧夏的“三西”模式、廣東北部的喀斯特地區(qū)模式、廣西的“公司+農(nóng)戶”模式等［4］。同時(shí)，有關(guān)學(xué)者結(jié)合實(shí)踐逐漸豐富了“異地開發(fā)扶貧理論”［5］:如劉彥才認(rèn)為異地搬遷扶貧是解決邊緣地區(qū)貧困人口的治本之策。段青松認(rèn)為異地開發(fā)扶貧移民是解決人口與土地分布不均衡，幫助生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效手段，并初步分析了云南省異地開發(fā)扶貧取得的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。許嘉澤從寧蒗縣異地扶貧的操作總結(jié)了異地移民具體開發(fā)路徑，即“必須搬得走—住得下—能脫貧—富得起”。黃承偉則針對(duì)生存環(huán)境惡劣、人均資源占有量貧乏地區(qū)的“人口增加—生態(tài)破壞—衣食不足—政府救濟(jì)—人口進(jìn)一步增加”的惡性循環(huán)，提出了就地扶貧、勞務(wù)輸出和異地安置三種途徑，并用“成本—收益”方法得出異地安置成本高但長(zhǎng)期收益大的突出特點(diǎn)和異地安置可以優(yōu)化資源配置、培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要意義。

系統(tǒng)歸納分析當(dāng)前研究成果，雖然扶貧移民的模式各有千秋，但從扶貧移民活動(dòng)周期的視角進(jìn)行分析，活動(dòng)內(nèi)容差異不大;且可以通過關(guān)鍵利益相關(guān)者的階段活動(dòng)目標(biāo)與內(nèi)容展開比對(duì)分析，識(shí)別清除各利益相關(guān)者的沖突焦點(diǎn)，進(jìn)而為扶貧移民應(yīng)享有的權(quán)益尋求提供邏輯方向。

依據(jù)扶貧移民的時(shí)間周期進(jìn)行劃分，可以分為扶貧移民對(duì)象確認(rèn)、扶貧移民安置規(guī)劃、扶貧移民安置實(shí)施以及扶貧移民的后續(xù)扶持和管理四個(gè)階段，各階段中扶貧移民的主要活動(dòng)表述如下。

在扶貧移民對(duì)象確認(rèn)階段，處于貧困區(qū)域的人們?cè)诹私獾浇M織者進(jìn)行對(duì)象選擇時(shí)，將會(huì)通過言論、行為等不同的方式表達(dá)自己對(duì)于扶貧移民工作開展的支持和反對(duì)意見，盡可能參與決策過程以實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)利益的最大化。處于這一階段的政府則主要是依據(jù)相關(guān)政策與規(guī)范，在貧困區(qū)域的行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行扶貧移民目標(biāo)區(qū)域和人群確認(rèn)并選定。

在扶貧移民安置規(guī)劃階段，移民對(duì)于遷移補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、安置實(shí)施工作安排，安置區(qū)的自然社會(huì)環(huán)境、發(fā)展資源以及安置后的生產(chǎn)生活恢復(fù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享和共建、社會(huì)秩序的維持與發(fā)展資源的分配等內(nèi)容比較關(guān)注，并積極與有關(guān)單位和部門進(jìn)行咨詢與意見反映。在這一階段，政府會(huì)根據(jù)遷出區(qū)的移民的規(guī)模與綜合素質(zhì)，安置區(qū)的發(fā)展資源、環(huán)境容量、區(qū)域文化等因素進(jìn)行考慮后，提出規(guī)劃方案。安置區(qū)的非移民則會(huì)關(guān)注他們對(duì)于安置移民提供土地等資源后得到補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及移民遷入后社會(huì)秩序的維持、發(fā)展資源的分配、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等問題并尋求有關(guān)部門的答復(fù)。

在扶貧移民安置實(shí)施階段，移民將根據(jù)扶貧移民安置規(guī)劃進(jìn)行遷移和安置，對(duì)于組織者或其他利益群體沒有按照安置規(guī)劃進(jìn)行工作或者顯失社會(huì)公平的行為進(jìn)行抵制或抗議。在安置區(qū)域非移民展開發(fā)展資源的分配甚或是爭(zhēng)奪、價(jià)值觀念的碰撞和融合，以盡快適應(yīng)新的環(huán)境。政府對(duì)于移民在實(shí)施過程中的一系列行為將依據(jù)有關(guān)政策法規(guī)和安置規(guī)劃進(jìn)行疏通和處置，采取多種應(yīng)對(duì)措施妥善協(xié)調(diào)好移民、非移民、政府之間的利益關(guān)系和沖突。

在扶貧移民后續(xù)扶持和管理階段，作為理性經(jīng)濟(jì)體的移民將依據(jù)相關(guān)政策，采取合法或非法措施獲取盡可能多的扶持資源。達(dá)不到期望發(fā)展目標(biāo)的移民將對(duì)組織者進(jìn)行責(zé)難或?qū)嵤┓颠w、二次移民等行為。政府則會(huì)本著使扶貧移民脫貧致富的目標(biāo)，多渠道為移民提供良好的發(fā)展資源與發(fā)展環(huán)境，達(dá)到使移民與安置區(qū)非移民實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

三、扶貧移民的權(quán)益

移民活動(dòng)是扶貧移民獲取和實(shí)現(xiàn)其期望權(quán)益的外在表現(xiàn)，活動(dòng)分析是扶貧移民權(quán)益識(shí)別的基礎(chǔ)。為保證作為關(guān)鍵利益相關(guān)者參與到移民過程中的合法利益不受損害，依照國(guó)家法律法規(guī)以及具有法律效力的政策文件的有關(guān)規(guī)定，除作為一般公民應(yīng)該享受的權(quán)利外，作為移民還應(yīng)該享受的、政府及有關(guān)部門應(yīng)該保護(hù)并給予支持和幫助實(shí)現(xiàn)的、不容侵犯的權(quán)力和利益，即為扶貧移民權(quán)益。具體表現(xiàn)為政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、發(fā)展權(quán)益及和諧權(quán)益四個(gè)方面。

第一，政治權(quán)益，主要包括平等參與權(quán)、知情權(quán)、意思表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

平等參與權(quán)是扶貧移民自己做主進(jìn)行扶貧移民過程中搬遷、安置、重建工作的體現(xiàn)，在此過程中，移民與其他利益相關(guān)者具有平等的參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施安置與發(fā)展扶持等相關(guān)工作的權(quán)利，尤其是體現(xiàn)在對(duì)于不利于移民群體的事項(xiàng)進(jìn)行否決的權(quán)利。

移民享有知情權(quán)，即是指移民有權(quán)知悉、了解和掌握有關(guān)扶貧移民活動(dòng)的政策規(guī)定、補(bǔ)償政策、安置標(biāo)準(zhǔn)、模式選擇、扶持方式等信息，并且利用此信息向有利于自身利益獲取的方向進(jìn)行校正和轉(zhuǎn)變，此項(xiàng)權(quán)利是移民維權(quán)的前提條件。扶貧移民知情權(quán)的另一個(gè)表述即是“應(yīng)該為移民知情而未公開的信息即為不存在信息”［6］。

移民的意思表達(dá)權(quán)是指其作為扶貧移民活動(dòng)中的關(guān)鍵利益相關(guān)者，具有將其對(duì)于扶貧移民工作的看法、理解，尤其是在關(guān)系到自身權(quán)益實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)向有關(guān)管理部門、社會(huì)傳媒、其他相關(guān)群體等溝通交流并期望得到反饋的權(quán)利。

監(jiān)督權(quán)是指移民有權(quán)對(duì)一切搬遷安置過程中有損于扶貧移民工作“搬得出，穩(wěn)得住，富得起”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為進(jìn)行監(jiān)督并要求其改正的權(quán)利，從而減少失誤和損失，切實(shí)保障自身權(quán)益。

申訴權(quán)是指移民合法權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，向有關(guān)部門及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確說明情況，反映問題，提出建議的權(quán)利。

遷徙自由權(quán)是指移民具有按其意愿自由選擇其居住地、自主決定行動(dòng)空間與活動(dòng)范圍的自由，這種自由表現(xiàn)在扶貧移民活動(dòng)中主要是指移民對(duì)于遷移去向選擇的協(xié)商與決策參與上，同時(shí)也包括在扶貧移民安置后所進(jìn)行的定居還是繼續(xù)遷移的行為選擇上。

第二，經(jīng)濟(jì)權(quán)益，主要包括獲得補(bǔ)償權(quán)、受助權(quán)、公共服務(wù)異域平等享有權(quán)等。

扶貧移民的獲取補(bǔ)償權(quán)是指扶貧移民活動(dòng)的開展迫使許多移民不得不放棄很多不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)，如土地的淹沒、房屋的拆遷、公共基礎(chǔ)設(shè)施的毀損、熟悉的生產(chǎn)生活方式與技能的喪失等，雖然扶貧移民最終是為了實(shí)現(xiàn)這些移民的生產(chǎn)生活水平的提高和脫貧致富，但是，如果不對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償，將可能導(dǎo)致兩種結(jié)果:一是他們將陷入發(fā)展乏力的境地，二是扶貧移民不能開展。故而，為了使扶貧移民重建家園和取得必需的發(fā)展資源，應(yīng)根據(jù)損失情況，遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償。其中，移民個(gè)人或組織擁有的房屋、附屬物等財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償費(fèi)屬移民個(gè)人或組織所有;集體擁有的土地、公共設(shè)施以及其他補(bǔ)償費(fèi)歸村集體組織所有。獲取補(bǔ)償權(quán)是扶貧移民的一項(xiàng)基本權(quán)益。

受助權(quán)是指扶貧移民在搬遷安置過程中以及安置后的發(fā)展扶持階段中，當(dāng)其自身的勞動(dòng)所得不能完全滿足生計(jì)需要時(shí)，享有從政府或者有關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)等部門獲取生存與發(fā)展資源以緩解或解決生存與發(fā)展壓力的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利多被扶貧移民前的貧困群體和移民安置次生貧困群體所利用，并且按照有關(guān)法規(guī)要求在移民規(guī)劃設(shè)計(jì)中列支此項(xiàng)費(fèi)用，以滿足安置實(shí)施所需。對(duì)于扶貧移民來說，比較重要的是移民享有政府給予的扶貧移民生產(chǎn)生活安置補(bǔ)助、優(yōu)惠政策及公共財(cái)政扶助，其中賦于扶貧移民的優(yōu)惠政策享有權(quán)是指為了推進(jìn)移民活動(dòng)的實(shí)施和移民的發(fā)展而制定和實(shí)施的，偏向于移民群體或者非移民群體不能享受的一系列涉及社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)各方面的發(fā)展方針、思路和政策的權(quán)益;移民的公共財(cái)政扶助權(quán)，是基于移民由于移民活動(dòng)的實(shí)施而造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與資源改變的現(xiàn)實(shí)，為了促進(jìn)移民的和諧發(fā)展，避免其發(fā)展受到妨礙，政府對(duì)于其進(jìn)行發(fā)展條件資助使得其受到扶助發(fā)展的權(quán)益。

公共服務(wù)異域平等享有權(quán)是指移民在遷入?yún)^(qū)有平等的與原住居民共同享有區(qū)域公共服務(wù)的權(quán)利［7］。移民的公共服務(wù)異域合法權(quán)的法律基礎(chǔ)是公共服務(wù)的性質(zhì)和公共財(cái)政制度，它保證了移民在遷入?yún)^(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利地位的公平，有利于維護(hù)正常的社會(huì)秩序和良好的發(fā)展環(huán)境。但是，在實(shí)際進(jìn)行扶貧移民時(shí)，移民享受這方面權(quán)益的成本并不是忽略不計(jì)的，它往往有扶貧移民的組織者對(duì)于原有公共服務(wù)的支付者提供一定補(bǔ)償和補(bǔ)繳與區(qū)域內(nèi)非移民同等的費(fèi)用。

第三，生存發(fā)展權(quán)，即作為基礎(chǔ)的生存權(quán)和較高級(jí)別的發(fā)展權(quán)。

扶貧移民活動(dòng)最基本的目標(biāo)是使得移民脫離威脅到移民個(gè)人及其家庭的貧困狀態(tài)，所以扶貧移民的生存權(quán)是實(shí)現(xiàn)扶貧移民活動(dòng)的最為基本的權(quán)益。

扶貧移民的發(fā)展權(quán)是移民享有積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，充分利用環(huán)境資源，提高生產(chǎn)生活水平，促進(jìn)身心和諧，追求社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，向全面發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)的權(quán)利。扶貧移民包括兩個(gè)相互區(qū)別又緊密聯(lián)系的社會(huì)過程:人口搬遷和生活重建［8］。雖然從搬遷安置前后區(qū)域發(fā)展環(huán)境對(duì)比上來講，安置區(qū)的整體發(fā)展環(huán)境一般優(yōu)于遷出區(qū)，但是在此過程中，移民也因此可能喪失熟悉的生產(chǎn)生活環(huán)境和獲取收入的主要生產(chǎn)技能，出現(xiàn)安置區(qū)適應(yīng)期發(fā)展速度減緩問題。同時(shí)，安置后的發(fā)展仍需要很多的知識(shí)培訓(xùn)、資金投資、信息獲取、就業(yè)機(jī)會(huì)等因素作為支撐才能逐步恢復(fù)和提高生計(jì)水平，所以，對(duì)于扶貧移民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，一方面移民要排除畏難情緒和“等、靠、要”思想，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，尋求一切可資利用的資源為發(fā)展所用;另一方面，國(guó)家和有關(guān)管理部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)也要因地、因時(shí)制宜，根據(jù)職責(zé)要求和資源條件，努力為移民發(fā)展?fàn)I造一個(gè)穩(wěn)定的政治與社會(huì)環(huán)境，創(chuàng)造較多的發(fā)展機(jī)會(huì)，尊重移民意思表達(dá)，在移民參與的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃，精益實(shí)施，優(yōu)化扶持，注重扶貧移民工作的監(jiān)督檢查，提高服務(wù)質(zhì)量。

第四，和諧權(quán)，一種移民權(quán)益維護(hù)和發(fā)展成果共享的權(quán)益。

和諧權(quán)被稱為繼生存權(quán)、自由權(quán)和發(fā)展權(quán)之后的第四代人權(quán)［9］，扶貧移民的和諧權(quán)包含兩個(gè)方面的含義:自我身份的和諧與公民身份的和諧。自我身份的和諧，是指移民在主張自身權(quán)利時(shí)，盡量不以對(duì)他人的合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響為代價(jià)，同時(shí)不能影響到社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn);公民身份的和諧，是指移民同其他公民一樣，受到法規(guī)政策、管理部門等公共權(quán)力的保護(hù)與約束。二者是自律與他律的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)移民作為社會(huì)群體中的一員應(yīng)負(fù)的責(zé)任與義務(wù)的同時(shí)，也接受其應(yīng)享權(quán)利的庇護(hù)，是社會(huì)和諧發(fā)展與移民自身和諧發(fā)展的統(tǒng)一與表現(xiàn)。移民和諧權(quán)的提出，將會(huì)在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下，開啟一個(gè)移民權(quán)益維護(hù)和發(fā)展成果共享的新階段。

四、扶貧移民權(quán)益保障中的政府責(zé)任

所謂政府責(zé)任，廣義上是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益［10］。扶貧移民，是一種發(fā)展性移民，是社會(huì)的弱勢(shì)群體，同時(shí)作為政府為主導(dǎo)力量發(fā)起的系統(tǒng)性的活動(dòng)，為了緩解其實(shí)施中的社會(huì)沖突、利益沖突，使得扶貧移民的合法權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)的公平與公正，政府需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并從如下方面著手。

(一)轉(zhuǎn)變工作理念，強(qiáng)化公共服務(wù)

政府進(jìn)行扶貧性移民是一種公益性活動(dòng)，也是一種社會(huì)管理職能的履行。中國(guó)的扶貧移民多是由政府來領(lǐng)導(dǎo)的，活動(dòng)的開展要依靠各級(jí)政府部門的力量，其成功與否在很大程度上取決于政府行為［11］。政府在扶貧移民中具有重要和廣泛的作用，其影響滲透在扶貧移民搬遷、安置乃至后續(xù)發(fā)展扶持的全過程，體現(xiàn)在項(xiàng)目論證、規(guī)劃設(shè)計(jì)、安置實(shí)施與發(fā)展扶持的各階段，并且在移民決策和資源配置方面發(fā)揮著決定性的作用。但是，不同的政府行為會(huì)導(dǎo)致不同的扶貧效果，政府干預(yù)過多不利于搞好扶貧移民。所以，政府部門要從扶貧移民的全局出發(fā)，正確行使政府在異地開發(fā)扶貧中的職能作用，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，逐步由管理型政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變，做好扶貧移民的組織管理與開發(fā)工作:首先，從理念上要求各級(jí)政府及其職能部門必須樹立“移民本位、權(quán)利本位”的思想，即扶貧移民是活動(dòng)的關(guān)鍵主體，各級(jí)政府及其工作人員要以移民利益至上，為移民的搬遷、安置和發(fā)展做好物質(zhì)、信息等全方位的服務(wù)。其次，從職能轉(zhuǎn)變上要求政府注重扶貧移民過程中的社會(huì)管理與公共服務(wù)工作，加強(qiáng)扶貧移民過程中復(fù)雜多樣的利益協(xié)調(diào)工作，對(duì)于屬于社會(huì)組織、移民可以承擔(dān)的工作領(lǐng)域，政府應(yīng)充分發(fā)揮他們的積極性，放手讓他們?nèi)プ?。再者，從運(yùn)行機(jī)制上要求政府改變?cè)瓉怼懊睢氖健钡膯蜗蜿P(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙方的溝通協(xié)商與合作［12］。

(二)規(guī)范制度運(yùn)行，加強(qiáng)督促檢查

規(guī)范、良好的制度是扶貧移民順利、有序進(jìn)行的保證，居于主導(dǎo)者地位的政府有責(zé)任健全和完善一系列扶貧移民的工作制度和機(jī)制，并對(duì)于這些制度和機(jī)制在扶貧移民工作中的執(zhí)行情況與實(shí)施效果進(jìn)行全過程監(jiān)督和檢查。

優(yōu)化移民權(quán)益保障組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與人員配備是實(shí)現(xiàn)扶貧移民和諧安置的體制基礎(chǔ)，也是移民權(quán)益維護(hù)的主體保障。移民權(quán)益保障組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上要體現(xiàn)扶貧移民權(quán)益維護(hù)的過程保障與專項(xiàng)保障，可著力于兩個(gè)方面:一是扶貧移民搬遷安置實(shí)施組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，一是針對(duì)移民權(quán)益維護(hù)與保障的專門組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。

完善相關(guān)法律體系，依法進(jìn)行移民權(quán)益保障。依法保障移民權(quán)益是扶貧移民毫不動(dòng)搖的行為準(zhǔn)則。在移民過程中遇到的情況復(fù)雜多樣，因此，政府要進(jìn)一步加快和完善有關(guān)扶貧移民管理與救助、扶持等方面的法律體制建設(shè)［13］，制定綜合的《扶貧移民管理基本法》、編制《扶貧移民發(fā)展扶持辦法》及《扶貧移民權(quán)益保障手冊(cè)》等法規(guī)文件，為災(zāi)害移民中的政府行為提供約束，也為移民權(quán)益保障提供法律保證。

構(gòu)建利益協(xié)調(diào)和參與機(jī)制。扶貧移民是一個(gè)政府、移民、非移民等多個(gè)利益相關(guān)主體參與的活動(dòng)，在活動(dòng)過程中各利益主體原有的利益均衡被打破和部分潛在矛盾沖突顯性化，利益差距和利益矛盾也趨于明朗化和尖銳化，利益關(guān)系格局的復(fù)雜性和變動(dòng)性增強(qiáng)。為此，在新的利益格局形成和發(fā)展過程中，有必要建立以整合利益關(guān)系為基本原則的社會(huì)機(jī)制，以協(xié)調(diào)并解決扶貧移民工作中的各種利益矛盾，從而維護(hù)社會(huì)的正常秩序和為移民營(yíng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。再者，扶貧移民在利益相關(guān)群體中由于其掌握的組織、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)較少而處于弱勢(shì)地位，為了能夠更好地在扶貧移民決策中聽取和吸收該群體的意見和建議，就有必要完善扶貧移民群體的參與機(jī)制。要通過移民和安置區(qū)原有居民的參與，增加移民對(duì)政府的信任感，幫助項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位提出更切合實(shí)際、受移民歡迎的安置方案，激發(fā)他們積極參與項(xiàng)目建設(shè)的主人翁精神，使移民了解國(guó)家的移民政策和他們應(yīng)享受到的權(quán)益，在實(shí)施中對(duì)政策的落實(shí)和補(bǔ)償?shù)膬冬F(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督。

健全信息公開機(jī)制。政府對(duì)于有關(guān)扶貧移民工作的區(qū)域移民可行性論證、移民安置規(guī)劃、實(shí)施管理、發(fā)展扶持等不涉及保密情況的有關(guān)信息對(duì)移民采用多渠道的方式、全方位進(jìn)行公開，保證移民能夠?qū)τ诠ぷ鞯娜^程進(jìn)行把握，知悉自己應(yīng)該享有的權(quán)益，并在法規(guī)框架內(nèi)進(jìn)行維權(quán)。

健全和完善扶貧移民行政執(zhí)行機(jī)制。建立監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)把資金管理關(guān)，確保扶貧移民補(bǔ)助、建設(shè)和發(fā)展等資金真正落實(shí)、惠及移民戶，不得以任何方式截留和挪用。建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，將扶貧移民權(quán)益保障工作納入?yún)^(qū)域發(fā)展和干部考核范圍，激發(fā)政府及其工作人員對(duì)于扶貧權(quán)益保障工作的積極性和主動(dòng)性，提高扶貧移民權(quán)益保障工作的效能。建立督查機(jī)制，對(duì)于進(jìn)行扶貧移民的區(qū)域扶貧領(lǐng)導(dǎo)部門要建立定期和不定期的督促檢查制度，有針對(duì)性地對(duì)遷出區(qū)和遷入?yún)^(qū)的自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展情況進(jìn)行督促檢查，并將督查結(jié)果向全社會(huì)公開。

(三)整合多方資源，注重社會(huì)協(xié)同

扶貧移民不是“一移了之”，不是簡(jiǎn)單的區(qū)域轉(zhuǎn)移，而是兩個(gè)原本相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)行整合、恢復(fù)和發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)工程。扶貧移民工作移民是手段，讓移民真正能夠擺脫貧困、走向富裕才是目的。為了實(shí)現(xiàn)移民脫貧致富、遷出區(qū)和安置區(qū)兩個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)良性運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，防止移民成為住在“洋房”里的貧困戶，使他們“搬得出，穩(wěn)得住，能致富，不反彈”，就應(yīng)該堅(jiān)持在扶貧移民工作中堅(jiān)持開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧就要求政府要改變?cè)瓉碇徽J(rèn)為扶貧只是政府“一家之舉”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，統(tǒng)籌考慮土地資源分布、移民安置成本、移民基本素質(zhì)、安置區(qū)發(fā)展前景等因素，整合國(guó)家的、集體的、移民個(gè)人的等多方可以利用的資源，在不偏離扶貧移民工作大局方向的前提下，注重行政領(lǐng)域之外社會(huì)力量的發(fā)揮，強(qiáng)化扶貧工作的社會(huì)力量參與和協(xié)同，實(shí)現(xiàn)移民與非移民戶共同富裕的目標(biāo)。

政府在扶貧移民過程中，要充分發(fā)揮主導(dǎo)者的作用，利用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和發(fā)展環(huán)境，以扶貧移民安置期間基本生活需要得到滿足和安置后生計(jì)水平不低于原有水平并盡可能有所提高為目標(biāo)，在維持區(qū)域發(fā)展正常秩序與社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，政府還要為移民的生存與發(fā)展提供必需的發(fā)展資源，比如政府在安置區(qū)進(jìn)行的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民后期扶持的資金、為移民提供發(fā)展所必需的資金、技能培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)等［14］。

要充分發(fā)揮社會(huì)組織的對(duì)于扶貧移民權(quán)益的保障作用。諸如非政府組織、企業(yè)等社會(huì)組織可以為移民提供大量的有關(guān)移民信息宣傳、遷建專業(yè)知識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源、就業(yè)機(jī)會(huì)、培訓(xùn)咨詢、援助服務(wù)、文娛交流等方面的信息和服務(wù)［15］，對(duì)于扶貧移民的權(quán)益維護(hù)和實(shí)現(xiàn)提供大力支持和幫助。值得注意的是，在信息化時(shí)代，新聞媒體作為最主要的大眾傳播工具、信息交流溝通的平臺(tái)，其作用非常重要。通過強(qiáng)大的媒體宣傳和輿論監(jiān)督聲勢(shì)，形成全社會(huì)各方面關(guān)注、關(guān)心扶貧移民權(quán)益保障工作的良好社會(huì)氛圍，有利于及時(shí)有效地保障移民群體的權(quán)益。通過這些社會(huì)組織的具體服務(wù)，一方面有利于維護(hù)移民的權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平，加強(qiáng)社會(huì)融合;另一方面，政府通過與這些社會(huì)組織建立合作、協(xié)同關(guān)系，一定程度上彌補(bǔ)了政府能力不足的缺陷。

(四)健全社會(huì)保障，重視后續(xù)扶持

社會(huì)保障主要是指從經(jīng)濟(jì)角度對(duì)社會(huì)公民提供一種安全性保護(hù)，對(duì)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而造成的各種矛盾和后遺癥起到一種緩沖化解的作用，可為經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定提供保證。健全扶貧移民社會(huì)保障體系，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)，緩解利益矛盾，保障移民權(quán)益等問題，發(fā)揮著積極重要的作用。建立扶貧移民的最低生活保障。最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，扶貧移民因?yàn)槠湄毨?，再加上扶貧移民搬遷安置過程中可能的遇到的致貧、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)失效等風(fēng)險(xiǎn)，正常的發(fā)展秩序被打亂，生計(jì)恢復(fù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建乏力，有可能出現(xiàn)與扶貧移民初衷背反的局面，發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)受挫，使之成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素，有礙于和諧社會(huì)的構(gòu)建。建立扶貧移民養(yǎng)老保障制度。建立養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等制度，可以在一定程度上提高人們的生育觀念的認(rèn)知和為青壯年的發(fā)展減輕壓力，同時(shí)可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化阻力［16］。對(duì)于扶貧移民社會(huì)保障金的籌集，應(yīng)該建立多元化的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用籌集機(jī)制，并專戶儲(chǔ)存，由專門機(jī)構(gòu)管理，以提高資金管理的程序化與規(guī)范化。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是移民權(quán)益得以保障的前提和基礎(chǔ)。扶貧移民的生計(jì)恢復(fù)與發(fā)展提高受到原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、家庭成員文化程度、就業(yè)技能等多面因素制約，且多數(shù)扶貧移民由于其原住地基礎(chǔ)設(shè)施落后、信息閉塞，致使移民在思想觀念、生產(chǎn)技能、發(fā)展視野、資源占有等方面較之安置區(qū)群眾存在一定的差距，再加上搬遷安置過程中的資產(chǎn)損耗，形成了安置區(qū)部分移民與當(dāng)?shù)厝罕娭g的貧富差距短期擴(kuò)大化的局面。為此，政府基于扶貧移民安穩(wěn)致富、安置區(qū)和諧穩(wěn)定的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該對(duì)移民實(shí)施必要的后期發(fā)展扶持政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，通過資金扶助、培訓(xùn)教育、項(xiàng)目援建等多樣化且有針對(duì)性的扶助措施，提高移民脫貧致富和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

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Poverty Reduction Resettlement Rights Protection and Government Responsibilities

ZHENG Rui－qiang1，SHI Guo－qing2
(1.College of Economy and Commerce，Jiangxi Agriculture University，Nanchang 330045，P.R.China;2.School of Business，Hohai University，Nanjing 210098，P.R.China)

Poverty reduction resettlement is an effective method to reduce poverty as a developing resettlement.In order to maintain social justice and enhance social capability to reduce poverty and achieve rich， we should distinguish though actions and protect resettlement's political， economic， developing and harmonies rights.Government as an deputy of public right should take on the responsibility such as supply service， correspond interest， conformity resource and anaphase supports.

poverty reduction resettlement;rights protection;government responsibilities

F304.6

A

1008－5831(2011)05－0042－06

2011－05－11

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助(40901299);江西省社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目資助(10SH43);江蘇省普通高校研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目資助(CX08B_046R)

鄭瑞強(qiáng)(1983－)，男，山東鄄城人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院講師，博士，主要從事工程移民科學(xué)、三農(nóng)問題研究。

(責(zé)任編輯 傅旭東)