梁愛文，李 娟

(德宏師范高等?？茖W(xué)校a.法政系;b.組織人事處，云南芒市678400)

生態(tài)補(bǔ)償制度指的是一種為保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境和維護(hù)、改善或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本，具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的制度安排［1］。十七屆五中全會(huì)指出：“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理，增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力，保護(hù)生物多樣性?！保?］云南省地處長江、珠江、瀾滄江等六大江河的源頭或上游，山區(qū)面積占全省國土面積的94%，生態(tài)環(huán)境十分復(fù)雜、脆弱、敏感，同時(shí)又以生物多樣性高度豐富、維系大江大河下游的生態(tài)安全、承擔(dān)巨大的生態(tài)功能而成為國內(nèi)外高度關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，如何科學(xué)有序地推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，處理好建設(shè)生態(tài)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的尖銳矛盾，實(shí)現(xiàn)云南的包容性增長，是云南當(dāng)前必須解決的重大課題。

一、建立生態(tài)補(bǔ)償制度的客觀必然性與可行性

(一)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑S多難題亟待解決

一是天然林保護(hù)工程及退耕還林還草工程補(bǔ)償不足。云南省1998年宣布天然林禁伐后，項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的財(cái)政收入大大減少。據(jù)調(diào)查，怒江、麗江等地區(qū)來自木材產(chǎn)業(yè)的財(cái)政收入幾乎占地方財(cái)政收入的一半以上，但是，對(duì)減少的財(cái)政收入，目前國家和省一級(jí)只補(bǔ)償來自林業(yè)的顯性財(cái)政收入，而對(duì)來自林業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的隱性收入?yún)s沒有補(bǔ)償，導(dǎo)致地方財(cái)政十分困難。在退耕還林還草和宜林荒山造林中，生態(tài)公益林很難獲得較好的經(jīng)濟(jì)收益。據(jù)專家估算，經(jīng)濟(jì)林每年平均產(chǎn)出為36元/畝，在云南許多地方，山林是山民全部的生活來源，而我國目前實(shí)施每年每畝5元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以滿足他們的起碼生活需要。如果沒有相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償政策，將影響林農(nóng)對(duì)營造生態(tài)公益林的積極性。

二是巖溶地區(qū)的石漠化防治投入嚴(yán)重不足。巖溶在云南分布較為廣泛，據(jù)省林業(yè)廳2005年組織開展的石漠化監(jiān)測結(jié)果顯示，巖溶面積在30%以上縣區(qū)的石漠化土地為288.14萬公頃，占65個(gè)縣土地總面積的21.8%。［3］由于全省巖溶分布廣、石漠化程度嚴(yán)重，導(dǎo)致了巖溶地區(qū)“山窮、水枯、林衰、土瘦”，加之交通不便、生態(tài)惡劣等原因，巖溶地區(qū)的人民生活多數(shù)處于貧困狀態(tài)。如通過對(duì)文山州8縣進(jìn)行的監(jiān)測顯示：1990年—2002年的10多年間，石漠化土地面積均呈擴(kuò)展的趨勢，其擴(kuò)展速率在0.8%～3.2%之間。當(dāng)前云南石漠化治理中存在的問題主要有：治理難度大，投入嚴(yán)重不足;石山造林地確權(quán)發(fā)證工作滯后;宣傳工作不到位，群眾治理石漠化的積極性不高等。

三是對(duì)限制開發(fā)與禁止開發(fā)區(qū)域的補(bǔ)償不到位。根據(jù)國家“十一五”期間提出的主體功能區(qū)規(guī)劃的基本要求，云南被劃入限制開發(fā)區(qū)的有50多個(gè)縣市，占全省面積的近50%，超過全省人口的35%。這些縣市兼具生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的二重性，老百姓要致富，自然要利用本地的資源優(yōu)勢，但“限制開發(fā)”使得“靠山吃山”的農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)。他們一方面要保護(hù)環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自己生存的問題，陷入“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y抉擇。云南省禁止開發(fā)區(qū)域主要有：各類自然保護(hù)區(qū)176個(gè)，總面積288萬公頃;其中省級(jí)以上森林公園33個(gè);國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)12個(gè);省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)53個(gè);國家地質(zhì)公園6個(gè);世界遺產(chǎn)3個(gè)。［4］這部分區(qū)域，主要承載生態(tài)服務(wù)功能，理應(yīng)享受國家的各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策，而現(xiàn)實(shí)是國家給予的補(bǔ)償嚴(yán)重不足。

(二)生態(tài)環(huán)境問題已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸

云南生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的尖銳矛盾是空前的，云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)人均指標(biāo)居于全國的下游，各州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題日趨突出，州市所在地的中心縣市區(qū)與邊遠(yuǎn)的貧困山區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡必然導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)不平衡。當(dāng)前云南省委、省政府提出了建設(shè)“綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”的發(fā)展戰(zhàn)略，采取了一系列加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的政策措施，有力地促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。但在生態(tài)保護(hù)方面還存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重滯后。這種狀況使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者，破壞者與受害者之間的不公平分配，導(dǎo)致了受益者無償占有生態(tài)效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì);破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。這種生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲，不僅使生態(tài)保護(hù)面臨很大困難，而且也影響了地區(qū)之間以及利益相關(guān)者之間的和諧。要解決這類問題，必須建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度，以便調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)云南省具備了建立生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)

云南省是我國最早開始征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的省份。早在1983年，針對(duì)采礦業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重影響和破壞，云南省環(huán)保局以昆陽磷礦為試點(diǎn)，以每噸礦石提高0.3元的方式進(jìn)行收費(fèi)，并將所收費(fèi)用于采礦區(qū)復(fù)土植被及其它生態(tài)破壞恢復(fù)治理，這可視為我國探索生態(tài)補(bǔ)償政策的開始。［5］當(dāng)前，云南正在尋求一條“四個(gè)同步”的道路，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)同步進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益同步提高，生態(tài)競爭力和產(chǎn)業(yè)競爭力同步提升，物質(zhì)文明和生態(tài)文明同步前進(jìn)。中共云南省委《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和省政府主辦的“七彩云南保護(hù)行動(dòng)”都明確要求：“開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，逐步建立生態(tài)補(bǔ)償制度”。2008年2月，省政府在《云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)滇西北生物多樣性保護(hù)若干意見》中提出：“力爭‘十一五’期間，在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水能礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫱度?0億元左右;開展自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、重大資源開發(fā)項(xiàng)目、城市水源地等4個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，建立完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。這些都充分表明，云南省目前已經(jīng)具備了建立生態(tài)補(bǔ)償制度的科學(xué)研究基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和政治意愿，項(xiàng)目實(shí)施具有現(xiàn)實(shí)可行性。

二、目前在生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中面臨的困境

(一)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)還缺乏足夠的技術(shù)支撐

很多人認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償只是一個(gè)機(jī)制或制度問題，沒有什么“科技”含量，只要從政策與體制方面進(jìn)行完善就可以了。其實(shí)這種觀點(diǎn)是偏頗的。生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)也面臨著許多技術(shù)難題。當(dāng)前，正是由于沒有解決好生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中的關(guān)鍵技術(shù)難題，才使我國的生態(tài)補(bǔ)償雖受關(guān)注，卻進(jìn)展緩慢。這些技術(shù)難題主要有：生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_切含義、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與資源費(fèi)稅的關(guān)系等，這些是生態(tài)補(bǔ)償定位的關(guān)鍵;補(bǔ)償方式的選擇問題，即應(yīng)該采用現(xiàn)金、實(shí)物、政策等哪種形式，如何形成一種“造血式”補(bǔ)償;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定問題等。［6］“十一五”期間，國家許多重點(diǎn)科技項(xiàng)目中設(shè)立了與生態(tài)補(bǔ)償問題相關(guān)的課題。但總的來看，這些難題尚在探索之中，還沒有完全解決。這使得一些匆匆上馬的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目在執(zhí)行中遇到了許多困難。以退耕還林為例，全國僅分南方和北方兩個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行中就產(chǎn)生了“過度補(bǔ)償”與“低補(bǔ)償”并存的現(xiàn)象。

(二)生態(tài)補(bǔ)償缺乏長期性和穩(wěn)定性，主管部門相互協(xié)調(diào)不夠

目前，在我國實(shí)施的各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償中，只有在森林生態(tài)效益補(bǔ)償方面做出了制度性安排。即2004年中央財(cái)政正式建立了中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對(duì)重點(diǎn)公益林管護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償。［7］其他方面的補(bǔ)償，基本上都是依托特定的生態(tài)工程或生態(tài)治理規(guī)劃進(jìn)行，其突出問題在于補(bǔ)償缺乏長期性和穩(wěn)定性。例如，當(dāng)前正在實(shí)施的退耕還林、退牧還草工程，盡管國家有了后續(xù)的補(bǔ)助措施，但是農(nóng)戶總擔(dān)心今后政策有變，在很大程度上影響了生態(tài)保護(hù)效果。我國的生態(tài)保護(hù)涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多個(gè)部門，各部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)，分別進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。但以“部門主導(dǎo)”的政策設(shè)計(jì)，分頭管理的現(xiàn)象很嚴(yán)重，導(dǎo)致部門利益化和利益部門化，使現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策帶有較強(qiáng)烈的部門色彩，從而造成生態(tài)保護(hù)與生態(tài)受益者之間的脫節(jié)。如林業(yè)部門推行生態(tài)公益林補(bǔ)償、天然林保護(hù)工程及退耕還林工程，農(nóng)業(yè)部門實(shí)施退牧還草工程，水利部門實(shí)行水土保持生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)。實(shí)踐中，涉及多個(gè)部門實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，部門間的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

(三)生態(tài)補(bǔ)償?shù)貌坏秸叻ㄒ?guī)的有力保障

目前，我國還沒有“環(huán)境基本法”，而《環(huán)境保護(hù)法》又較明顯的忽視生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題。由于當(dāng)時(shí)立法背景，《環(huán)境保護(hù)法》偏重于污染治理，只規(guī)定了對(duì)排污行為所產(chǎn)生的負(fù)外部經(jīng)濟(jì)進(jìn)行收費(fèi)，而沒有考慮對(duì)生態(tài)保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。［8］其他諸如自然資源保護(hù)的單行法對(duì)生態(tài)保護(hù)的力度也不夠。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價(jià)值，對(duì)開發(fā)利用自然資源的主體應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)生態(tài)環(huán)境義務(wù)未做規(guī)定以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面。而與各地區(qū)生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)的地方立法，在生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定同樣顯得相對(duì)模糊，缺乏應(yīng)有的確定性和可操作性。因此，要全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度，必須建立并完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?、法律、法?guī)等保障措施。沒有法律法規(guī)的有力支撐，生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行過程中必然會(huì)出現(xiàn)相互推諉、扯皮現(xiàn)象，生態(tài)補(bǔ)償將很難順利進(jìn)行。

(四)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定困難，融資渠道單一

當(dāng)前我國的環(huán)境保護(hù)法律體系中，關(guān)于環(huán)境產(chǎn)權(quán)的概念還未明確界定。為了使外部環(huán)境自然資源的成本與利益內(nèi)部化，十分有必要明確地界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)。但是，由于環(huán)境資源具有彌散性與流動(dòng)性的特點(diǎn)，沒有明確的排他性和可轉(zhuǎn)讓性，使得環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定非常困難。［9］由于產(chǎn)權(quán)界定不清，存在環(huán)境貢獻(xiàn)者與環(huán)境受益者的利益“非對(duì)稱性”。因此，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償制度有一個(gè)難以突破的技術(shù)難題，即如何界定生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)，以明確生態(tài)效益的提供者和受益者。盡管目前中央確立了“誰受益誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理”的補(bǔ)償原則，但涉及具體補(bǔ)償行為時(shí)，難以確定生態(tài)效益的提供者、受益者，補(bǔ)償操作難以順利進(jìn)行。另外，我國的生態(tài)補(bǔ)償融資渠道主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金兩種方式。其中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源，融資渠道過于單一。從目前云南生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付方式來看，縱向轉(zhuǎn)移支付即中央對(duì)云南的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)主導(dǎo)地位，而區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。這種完全由中央政府買單的方式顯然與“受益者付費(fèi)”的原則不協(xié)調(diào)，“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的路徑前瞻

(一)加快立法進(jìn)程，為生態(tài)補(bǔ)償提供法律保障

生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失是限制和阻礙生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的主要原因之一，應(yīng)盡快出臺(tái)環(huán)境基本法或環(huán)境法典，建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)制，促使生態(tài)補(bǔ)償工作走上規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、法制化的軌道。通過相關(guān)法律法規(guī)對(duì)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行約束，對(duì)保護(hù)環(huán)境的行為進(jìn)行鼓勵(lì)和支持。當(dāng)前我國應(yīng)盡快根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，在《條例》實(shí)施的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，爭取早日出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，以法律形式將補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施確立下來，使生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)得到法律的有力支撐。法律是以國家強(qiáng)制力為前提的，如果生態(tài)補(bǔ)償制度能以法律的形式確定下來，則為其推行提供了可靠保障，還可提高其實(shí)施的效率。云南可先選擇在條件允許的地方進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法試點(diǎn)，等取得一定經(jīng)驗(yàn)后再在全省范圍內(nèi)推廣實(shí)行。

(二)明確輕重緩急，有序推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)

西方發(fā)達(dá)國家的生態(tài)補(bǔ)償范圍很廣，幾乎囊括了所有對(duì)環(huán)境友好的生產(chǎn)措施。但這些國家的補(bǔ)償政策是與其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相聯(lián)系的。由于云南屬于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，目前還不具備全面實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件，因此在今后的工作中，應(yīng)對(duì)云南省的生態(tài)環(huán)境問題狀況做一個(gè)全面的評(píng)估，明確輕重緩急，根據(jù)評(píng)估結(jié)果明確補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先秩序，將生態(tài)補(bǔ)償劃分為三個(gè)級(jí)別：即優(yōu)先補(bǔ)償項(xiàng)目、重點(diǎn)補(bǔ)償項(xiàng)目、拓展性補(bǔ)償項(xiàng)目。［10］對(duì)于那些已經(jīng)非常突出的生態(tài)環(huán)境問題，或者不及時(shí)制止將可能導(dǎo)致其嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境后果的行為，進(jìn)行優(yōu)先補(bǔ)償。像滇東北長江上游生態(tài)功能區(qū)等的補(bǔ)償。對(duì)于優(yōu)先補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)采取中央政府直接投資為主，相關(guān)利益主體為輔的方式。對(duì)于一些生態(tài)問題較為嚴(yán)重的地區(qū)或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境具有顯著影響作用的行為，進(jìn)行重點(diǎn)補(bǔ)償。如重要湖泊水源地、區(qū)域性河流集水區(qū)保護(hù)補(bǔ)償，礦產(chǎn)開發(fā)補(bǔ)償?shù)?。?duì)于該類補(bǔ)償，中央財(cái)政只提供適當(dāng)?shù)姆龀?，不?yīng)成為資金來源的主體，可采取流域補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)男问健?duì)于在一定程度上有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的行為或措施，進(jìn)行拓展性補(bǔ)償。如對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)，節(jié)水措施、水土保持措施等的補(bǔ)償。對(duì)于此類補(bǔ)償，建議采用政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償或市場補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行。

(三)充分發(fā)揮政府和市場的互補(bǔ)作用

綜觀世界各國對(duì)生態(tài)區(qū)域的利益補(bǔ)償實(shí)踐，政府在生態(tài)補(bǔ)償中起到主導(dǎo)作用，是最主要的生態(tài)效益購買者，能夠利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)經(jīng)營者之間的既得利益。例如，在法國和馬來西亞建立的林業(yè)基金中，國家給予的財(cái)政撥付就占了相當(dāng)大的比重。而美國、哥斯達(dá)黎加等國在生態(tài)補(bǔ)償上的經(jīng)驗(yàn)表明，盡管政府作為生態(tài)效益最主要的購買者，但市場競爭機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的作用還是不可小視的，政府為了達(dá)到最好的效果，可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和市場機(jī)制來提高生態(tài)效益。［11］借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，云南應(yīng)明確將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)闹饕ぞ撸M(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、來源和使用。在強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，探索建立依托大江大河流域上下游之間、重要自然保護(hù)區(qū)、工礦區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式等。充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在加強(qiáng)和引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)上的支撐作用。

同時(shí)，云南在建立生態(tài)補(bǔ)償制度的過程中也應(yīng)遵循市場和政府互補(bǔ)的原則，在完善環(huán)境稅收制度的同時(shí)，還應(yīng)逐步完善生態(tài)環(huán)境價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關(guān)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。除生態(tài)融資、財(cái)政補(bǔ)償?shù)日姓侄瓮猓瑧?yīng)根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和市場機(jī)制的完善程度，積極探討培育和引進(jìn)市場機(jī)制，率先在部分地區(qū)和領(lǐng)域進(jìn)行大膽試點(diǎn)，借鑒國際上相對(duì)比較成熟的方法和指標(biāo)，促進(jìn)利益補(bǔ)償體系的差異化和多元化實(shí)現(xiàn)。［12］從而建立中央與地方政府在利益補(bǔ)償中的合理分工，積極培育包括政府、企業(yè)、民間機(jī)構(gòu)等多元化的生態(tài)利益補(bǔ)償主體，逐步形成政府主導(dǎo)和市場機(jī)制相結(jié)合的利益補(bǔ)償體系。

(四)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，提供長效的補(bǔ)償機(jī)制

一是實(shí)施技術(shù)和項(xiàng)目補(bǔ)償政策。政府和補(bǔ)償者為受補(bǔ)償者提供項(xiàng)目，將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化成為技術(shù)項(xiàng)目和產(chǎn)品，同時(shí)對(duì)受補(bǔ)償者無償提供技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高其生產(chǎn)技能和管理組織水平，使他們掌握更多的生存本領(lǐng)。如政府及相關(guān)科研技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)施項(xiàng)目扶貧計(jì)劃，通過對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的同時(shí)主動(dòng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營，培育“造血”機(jī)能，增加農(nóng)民收入。

二是設(shè)置生態(tài)稅種，征收生態(tài)稅。生態(tài)稅收作為一種財(cái)政和金融政策工具，具有資金配置和行為激勵(lì)兩項(xiàng)基本功能。如美國用于補(bǔ)償生態(tài)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付資金有相當(dāng)一部分就是從生態(tài)稅收中獲得的。生態(tài)效益具有外部性和公共產(chǎn)品的特性，通過設(shè)置生態(tài)稅，政府可以向生態(tài)效益受益地區(qū)的公眾或企業(yè)強(qiáng)制征收生態(tài)稅的方法來補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)和生態(tài)經(jīng)營者。生態(tài)稅的征收對(duì)象主要包括在生態(tài)效益中受益的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位和個(gè)人。征收范圍包括有經(jīng)營收入的大中型水庫、大中型水力發(fā)電廠、大中城市自來水廠、以森林景觀為依托的風(fēng)景旅游區(qū)等的經(jīng)營單位和個(gè)人。如三峽電站年發(fā)電量847億千瓦時(shí)，如果每度電提取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)5厘，就是4 235億元，僅此一項(xiàng)就可以保住28個(gè)像云南省德欽縣那樣的長江中上游貧困縣的原始森林。

三是設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金。遵循“誰投資，誰收益”原則，動(dòng)員社會(huì)各界積極參與生態(tài)保護(hù)，利用國內(nèi)和國際兩個(gè)市場，廣泛吸收社會(huì)資金，建立生態(tài)補(bǔ)償基金，用于特定地區(qū)總體生態(tài)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償。［13］由于東中西部地區(qū)通過環(huán)境媒質(zhì)相連接，對(duì)下游地區(qū)來說，污染物質(zhì)的輸入提高了其生態(tài)惡化的程度，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境越惡化，中下游地區(qū)的環(huán)境成本就越高。這樣，就需要建立一種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以使環(huán)境成本達(dá)到最小化。因此，可建立一項(xiàng)國家生態(tài)建設(shè)基金，東中部地區(qū)將根據(jù)其損害評(píng)估繳納基金，而西部地區(qū)則根據(jù)其建設(shè)與治理的成本評(píng)估繳納基金。從各地區(qū)收繳來的基金，按照一定原則和標(biāo)準(zhǔn)再重新配置給他們，用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與治理，并實(shí)行?？顚Ｓ?，這樣不僅能降低處理環(huán)境外部性問題的交易費(fèi)用，而且能夠縮短環(huán)境物品需求與供給之間的時(shí)滯。還可以借鑒國外做法，建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，支付基金的運(yùn)作模式可由相關(guān)地方政府共同推動(dòng)，建立“資金橫向轉(zhuǎn)移”的補(bǔ)償模式。

四是發(fā)行生態(tài)建設(shè)彩票。彩票是政府的一條重要籌資渠道，具有強(qiáng)大的社會(huì)集資功能。目前，彩票業(yè)已發(fā)展成為世界第六大產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)積極爭取國家支持發(fā)展生態(tài)彩票業(yè)并使之成為我國生態(tài)融資的重要渠道之一。當(dāng)前，可以考慮在全國范圍內(nèi)發(fā)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)彩票，除發(fā)行成本以外，西部各省區(qū)市籌集的資金應(yīng)全部用于本地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，東部和中部地區(qū)籌集的資金60%上繳中央，專項(xiàng)用于西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，其余40%用于本地生態(tài)建設(shè)。這樣將可以強(qiáng)有力地支持西部的生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)東部、中部和西部地區(qū)的包容性增長。

［1］王涪寧.民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償及保障制度探析［J］.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007(2)：8.

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