許 莉

(淮北市委黨校 法學(xué)與管理教研室,安徽 淮北 235000)

行政程序效率與公正價(jià)值取向的博弈分析

許 莉

(淮北市委黨校 法學(xué)與管理教研室,安徽 淮北 235000)

行政程序的效率和公正價(jià)值取向直接決定著行政行為的結(jié)果正義,兩者共同構(gòu)成了行政程序的法律價(jià)值,是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,片面強(qiáng)調(diào)效率和公正無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政程序的目標(biāo)。公正和效率的價(jià)值趨向總是在相互的博弈中形成一種最佳的互相補(bǔ)充、互相牽制并最終實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和平衡的一種狀態(tài),形成良好行政程序制度,推進(jìn)我國(guó)行政程序立法。

行政程序;效率與公正;博弈

程序是任何事物存在和運(yùn)行的模式,行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)必須遵循的一定方式、步驟、時(shí)限和順序,行為方式、步驟是行政行為的空間表現(xiàn)形式,時(shí)限、順序構(gòu)成了行政行為的時(shí)間表現(xiàn)形式,兩者共同規(guī)范著行政權(quán)的行使,要求既保證程序公正,又要實(shí)現(xiàn)程序高效,這樣才能實(shí)現(xiàn)行政行為的結(jié)果正義,體現(xiàn)著行政行為的理性價(jià)值。因此,實(shí)現(xiàn)行政行為的效率和公正是現(xiàn)代行政程序法的兩個(gè)價(jià)值取向,效率和公正在行政程序運(yùn)行的過(guò)程中總是在相互博弈中形成最好的程序制度,最終保持平衡并被接受,反映和體現(xiàn)行政程序存在的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政程序效率與公正價(jià)值取向的目標(biāo)定位

要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守的社會(huì)狀態(tài),行政程序是必不可少的[1](P238～240)。行政程序使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)力,而且其價(jià)值中立,具有開(kāi)放的結(jié)果和禁束的過(guò)程。一方面保障著行政相對(duì)人的合法權(quán)益,另一方面對(duì)其權(quán)益侵害的風(fēng)險(xiǎn)也加大,行政相對(duì)人更需要對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范、控制,使其在提供服務(wù)、管理、協(xié)調(diào)的時(shí)候不至于危害相對(duì)人的政治、經(jīng)濟(jì)和人身等合法權(quán)益,行政程序的價(jià)值此時(shí)就凸顯了,因此,現(xiàn)代程序法迅速崛起。

行政程序制度的建立首先具有自身獨(dú)立的價(jià)值,體現(xiàn)和凸顯了憲政的精神,改善了行政主體和相對(duì)人之間的關(guān)系,有利于信賴保護(hù)原則的貫徹,養(yǎng)成相對(duì)人良好的生活美德。而就廣泛的意義而論,“程序一方面可以限制行政官吏的裁量權(quán)、保持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性,另一方面卻允許選擇的自由,使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)能力”,由此,行政程序一方面是限制行政主體日益膨脹的行政權(quán),保障相對(duì)人的權(quán)益,確保行政行為的公正,也即基本價(jià)值目標(biāo)是行政過(guò)程的公正。另一方面,行政行為應(yīng)經(jīng)濟(jì)、便利,具有很強(qiáng)的可操作性,即行政行為要體現(xiàn)效率的價(jià)值目標(biāo)。行政程序的公正和效率價(jià)值共同構(gòu)成了行政程序的法律價(jià)值。

效率價(jià)值是指行政程序中的各種行為方式、步驟、時(shí)限、順序的設(shè)置都必須有助于確?；镜男姓?并在不損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的前提下適當(dāng)提高行政效率。行政程序的基本方針是研究如何設(shè)計(jì)一個(gè)使行政機(jī)關(guān)人員武斷和伸手過(guò)長(zhǎng)的危險(xiǎn)減少到最低限度的制度,但同時(shí)也應(yīng)保持行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效管理的靈活性[2]。所以,行政效率原則主要通過(guò)時(shí)效、代理和不停止執(zhí)行制度來(lái)體現(xiàn)。行政效率價(jià)值保障行政行為及時(shí)作出,避免因行政行為的拖延耽擱造成對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的損害;防止和避免官僚主義,督促行政主體及時(shí)作出行政行為,防止因時(shí)間拖延而導(dǎo)致有關(guān)證據(jù)散失、毀滅,或環(huán)境、條件變化,影響行政行為作出的準(zhǔn)確性,穩(wěn)定行政管理秩序和社會(huì)秩序。行政程序的公正價(jià)值是一種評(píng)價(jià),是政府在行政行為行使的過(guò)程中獲得的合理與否的評(píng)價(jià),其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政權(quán)的運(yùn)用和法律賦予個(gè)人權(quán)益之間矛盾關(guān)系的一種平衡和評(píng)價(jià)。行政程序確有維持認(rèn)定事實(shí)及適用法規(guī)之正確性,確定公平不公平、正義不正義、合理不合理的公正價(jià)值取向。行政程序價(jià)值目標(biāo)的公正的具體內(nèi)容是對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保障,確認(rèn)行政相對(duì)人了解行政過(guò)程參與行政過(guò)程的權(quán)利,并確保整個(gè)過(guò)程的公平和無(wú)偏私。行政程序公正與效率價(jià)值取向的關(guān)系,這表明一個(gè)良好的行政程序法應(yīng)當(dāng)是兼顧公正與效率的統(tǒng)一。但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,正如有些西方學(xué)者所說(shuō)的一樣,兩者還是一對(duì)矛盾,經(jīng)常會(huì)出在一種深沉的張力之中[3](P253)。

行政效率的價(jià)值取向要求的行政行為的過(guò)程是快捷、經(jīng)濟(jì)的過(guò)程,以最小的行政成本消耗,作出最高效的行政行為。但是公正才是政府執(zhí)法乃至立法的邏輯起點(diǎn),效率不是政府行政執(zhí)法的根本目的,而是途徑,公正要求行政過(guò)程嚴(yán)格按照法律規(guī)定運(yùn)行,既然這樣公正就要求行政行為的每一步驟都要嚴(yán)格、細(xì)致、謹(jǐn)小慎微,必然和效率價(jià)值追求的高效、快捷相矛盾,會(huì)使行政活動(dòng)的效率受到損害。因此,行政行為的效率價(jià)值和公正價(jià)值取向一直處于一種相互博弈的狀態(tài)之中。

二、行政公正與效率價(jià)值取向的選擇

行政程序法效率與公正價(jià)值目標(biāo)是對(duì)立統(tǒng)一的,但兩者應(yīng)該平衡兼顧,在相互的博弈中達(dá)到最合適于行政行為合法、合理行使的目的。在行政程序價(jià)值追求的過(guò)程中如果只看到公正與效率價(jià)值的沖突而一味地追求某一方面,舍棄另一方面,這種選擇是不可取的。

如果片面強(qiáng)調(diào)公正的價(jià)值取向,把公正價(jià)值作為核心價(jià)值,過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平不僅導(dǎo)致理論上的效率和公平悖論的難題,而且政府在行政執(zhí)法實(shí)踐中也難以付諸實(shí)施,效率是公正實(shí)現(xiàn)的途徑和保障,沒(méi)有效率價(jià)值就沒(méi)有公正。程序公正是行政主體行使行政權(quán)應(yīng)當(dāng)公平、公正,尤其是公正、公平地行使行政自由裁量權(quán),行政程序法對(duì)行政行為的某些程序只能作原則性的規(guī)定,為行政主體行使行政權(quán)保留一定的范圍和幅度,讓行政主體根據(jù)實(shí)際情況決定行政自由裁量權(quán)的行使。如果片面強(qiáng)調(diào)公正,那行政自由裁量權(quán)無(wú)法自由行使。同時(shí)片面強(qiáng)調(diào)公正必然導(dǎo)致行政權(quán)的擴(kuò)大,美國(guó)當(dāng)初制定行政程序法的根本目的就是因?yàn)樾姓?quán)力的大力擴(kuò)張,引起了公眾的不滿。但盡管如此,在制定行政程序法時(shí),最初的行政程序法草案被否決,其中重要的原因之一就是因?yàn)檫@些草案司法化程度太高,妨礙了行政效率?？梢?jiàn),沒(méi)有效率價(jià)值就沒(méi)有公正。

片面強(qiáng)調(diào)行政程序的效率價(jià)值,通過(guò)行政程序使行政主體合理運(yùn)轉(zhuǎn),促進(jìn)并提高行政效率,行政公正的價(jià)值取向被放在第二位。這樣行政程序的過(guò)程簡(jiǎn)化易行,立法內(nèi)容對(duì)簡(jiǎn)易程序、時(shí)效制度等特別關(guān)注,注重程序的科學(xué)性、合理性、連續(xù)性;但在程序中留有較大的自由裁量的空間,自由裁量度大,行政主體的職權(quán)加大,就會(huì)出現(xiàn)行政越權(quán)或行政濫權(quán)現(xiàn)象,侵犯行政相對(duì)人的正當(dāng)利益,不符合依法行政目標(biāo)也即合法、合理行政、程序正當(dāng)、結(jié)果正義。

效率和公正的沖突確實(shí)是存在的,但是這種沖突并不意味著各自絕對(duì)的排他性,恰恰相反,兩者存在著內(nèi)在的聯(lián)系。公正是源,效率是流,兩者的關(guān)系是:效率是實(shí)現(xiàn)公正的途徑和保障,沒(méi)有效率,公正無(wú)法實(shí)現(xiàn);公正是效率的目的,沒(méi)有公正,效率沒(méi)有目的和方向,其作用可能是負(fù)面的,最終會(huì)導(dǎo)致無(wú)效率。因此,公正和效率的價(jià)值目標(biāo)本質(zhì)上是統(tǒng)一的,行政行為的運(yùn)行過(guò)程中要同時(shí)注重效率和公正,而行政程序在運(yùn)行的過(guò)程中,公正和效率的價(jià)值趨向總是在相互的博弈中形成一種最佳的互相補(bǔ)充、互相牽制而又共同推進(jìn),促使良好行政程序的建立。

三、行政公正與行政效率價(jià)值的制度分析

行政公正與效率這兩個(gè)基本的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該在具體的行政程序推進(jìn)的過(guò)程中經(jīng)過(guò)相互的博弈,在兩者的張力中得到平衡,從而使兩者的最優(yōu)分配價(jià)值目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),最終在行政程序制度上得到落實(shí)。

行政程序就是要建立一種效率和公正相互博弈的動(dòng)態(tài)平衡的制度,這樣行政過(guò)程既能獲得最大效益,又能使相對(duì)一方權(quán)益獲得最大的保障,這個(gè)過(guò)程既是有效率的又是公正的。行政程序制度主要有公開(kāi)制度、告知制度、聽(tīng)取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、時(shí)效制度等,從這些制度的實(shí)施過(guò)程中足以管窺行政公正和效率價(jià)值的博弈,并最終取得平衡的過(guò)程。

行政程序制度的核心是“公開(kāi)”和“聽(tīng)證”制度。這兩項(xiàng)制度可以確保公民保護(hù)自己的權(quán)益不受行政侵害和在權(quán)益受到侵害的時(shí)候及時(shí)有效地得到救濟(jì),使公民充分感受到行政程序的公正,同時(shí)對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)意義一樣重大,樹(shù)立依法行政的意識(shí),公正執(zhí)法;當(dāng)執(zhí)法者有一天作為行政相對(duì)人時(shí)監(jiān)督其他行政主體的行政行為是否公正。同時(shí)這兩項(xiàng)制度也體現(xiàn)了行政效率制度,防止行政特權(quán)的出現(xiàn),比如政府信息公開(kāi),使行政相對(duì)人及時(shí)了解行政主體的行為導(dǎo)向;聽(tīng)證制度能及時(shí)防止行政行為的違法或者不當(dāng),節(jié)約行政成本,提高行政效率。

聽(tīng)取陳述和申辯制度是行政主體要實(shí)施一定行政行為,在告知相對(duì)人后,相對(duì)人可能認(rèn)為相應(yīng)行為違法、不當(dāng)或?qū)π袨閷?shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、方法有所建議、要求。這項(xiàng)制度的主要價(jià)值與告知和聽(tīng)證制度的價(jià)值基本相同,主要在于保證行政決定的正確性,保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,尊重相對(duì)人的人格尊嚴(yán)。此外,在努力保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的基礎(chǔ)上,盡量避免行政錯(cuò)誤的發(fā)生,防止出現(xiàn)行政復(fù)議或其他影響行政公正和效率的行為。

職能分離制度與前面三種制度有所不同,它調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員的關(guān)系,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立了權(quán)力制約機(jī)制,防止腐敗和濫權(quán),防止行政執(zhí)法人員的偏私,保證行政決定的公正,直接凸顯了行政程序的公正價(jià)值。與此制度相似的制度是不單方接觸制度、回避制度。職能分離制度是通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分權(quán)而對(duì)某權(quán)力行使進(jìn)行制約;不單方接觸是通過(guò)分隔行政機(jī)關(guān)與外部當(dāng)事人的不合理聯(lián)系而對(duì)其權(quán)力進(jìn)行制約,回避制度的主要價(jià)值,顯而易見(jiàn)是要防止偏私、保障實(shí)體的結(jié)果和程序的形式公正。

主要反映行政程序效率價(jià)值的時(shí)效制度直接指向行政活動(dòng)的效率目標(biāo),通過(guò)規(guī)定行政活動(dòng)持續(xù)的最大時(shí)間范圍確定一個(gè)行政活動(dòng)可接受的效率,它的主要作用:首先是規(guī)定整個(gè)行政過(guò)程可持續(xù)的最長(zhǎng)時(shí)間,防止行政行為的實(shí)施者辦事拖拉,效率低;其次規(guī)定某些主要程序步驟所持續(xù)的最長(zhǎng)時(shí)間,已解決多個(gè)相對(duì)人之間就各自權(quán)利義務(wù)的主張上不能達(dá)成一致時(shí)而曠日持久的相持所導(dǎo)致的行政效率低下問(wèn)題[4]。所以說(shuō)時(shí)效制度防止和避免了官僚主義,提高了行政效率,督促行政主體及時(shí)作出行政行為,防止有關(guān)的證據(jù)散失、毀滅、條件變化影響行政行為的準(zhǔn)確作出,有利于穩(wěn)定行政管理秩序;同時(shí)也避免因行政行為的拖延耽擱造成對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害。在彰顯效率價(jià)值的目標(biāo)時(shí),也保障了行政程序的公正價(jià)值。

綜觀以上各項(xiàng)制度的運(yùn)作可以看出,在行政行為的行使過(guò)程中,人們針對(duì)不同的行政行為設(shè)計(jì)了不同的行政程序,對(duì)同類行政行為根據(jù)其對(duì)當(dāng)事人利益的影響程度設(shè)計(jì)了不同價(jià)值目標(biāo)的行政程序,因此公正優(yōu)先、兼顧效率也正是在行政公正和效率價(jià)值博弈的過(guò)程中抽取出的最符合我國(guó)實(shí)際的行政程序的目標(biāo)模式,在相互的博弈中達(dá)到了協(xié)調(diào)和平衡。行政程序的意義正在于按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn),公平地聽(tīng)取各方意見(jiàn),在使當(dāng)事人都可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定,也就是各方當(dāng)事人的所追求的利益都能得到最大限度滿足的狀態(tài)。

[1](美)約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏,等,譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1988.

[2]季衛(wèi)東.法律程序的意義——對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),1993(1).

[3]張文顯.法學(xué)基本范疇研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社, 1993.

[4]汪大海.社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中公共價(jià)值的回應(yīng)與平衡[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005(4).

D922.1

A

1673-1395(2011)04-0029-03

2011-02-09

許莉(1976—),女,安徽淮北人,講師,主要從事行政法基礎(chǔ)理論研究。

責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E-mail:huhaohuan2@126.com