劉尊梅 韓學(xué)平

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150030)

我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法探析

劉尊梅 韓學(xué)平

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150030)

我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)日益受到社會(huì)重視并將逐步走向完善。但作為一種解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償卻未在我國(guó)法律制定及其法律實(shí)施中得到重視。我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策缺乏完善的法律保障，在立法層面上缺乏系統(tǒng)性和完整性。本文旨在探討我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的相關(guān)問(wèn)題，在分析我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法缺陷的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法模式、立法進(jìn)程及立法內(nèi)容提出相應(yīng)的設(shè)計(jì)建議。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償;立法;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)日益受到社會(huì)重視并將逐步走向完善。但作為一種解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償卻未在我國(guó)法律制定及其法律實(shí)施中得到重視。在國(guó)外，生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)得到了許多國(guó)家的立法支持，如日本、俄羅斯、瑞典、美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、比利時(shí)等。我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策缺乏完善的法律保障，在立法層面上缺乏系統(tǒng)性和完整性，執(zhí)法層面上缺乏強(qiáng)制性和可操作性，司法層面上尚缺乏農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度及相關(guān)的程序制度，這種狀況不能滿足建立和健全系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的要求。本文旨在探討我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的相關(guān)問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法缺陷

(一)缺乏權(quán)威性的法律法規(guī)保障

我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策缺乏具有剛性的法律法規(guī)體系作為保障，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中的不連續(xù)與不規(guī)范。從現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策法律的層級(jí)上看，中共中央和國(guó)務(wù)院只出臺(tái)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，這種抽象的政策尚無(wú)剛性的法律規(guī)范予以貫徹實(shí)施，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范只是散見(jiàn)于一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中，欠缺權(quán)威性的保護(hù)。由于生態(tài)補(bǔ)償政策缺乏法律的權(quán)威性，進(jìn)而影響到政策本身在實(shí)踐中的可操作性，政策運(yùn)行中出現(xiàn)的隨意性現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法上的空白導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)，這都給有關(guān)部門(mén)的執(zhí)法造成了困擾，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的正外部性行為和減少負(fù)外部性的污染控制行為得不到有效補(bǔ)償。

(二)法律制度內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和完整性

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律依據(jù)繁亂混雜，缺乏集中統(tǒng)一的法律規(guī)定。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體、客體、范圍、對(duì)象、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系產(chǎn)生消滅的法律事實(shí)、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式等都缺少法律依據(jù)。我國(guó)部分省份雖然在其《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，但大多制度空洞，相互抄襲，而不是在中央法規(guī)政策指導(dǎo)下結(jié)合具體情況來(lái)制定本地方的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度。同時(shí)這些農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，也缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則予以配套。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法模式選擇

對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行立法完善勢(shì)在必行。首先是立法模式的選擇問(wèn)題。關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法模式，可有三種方案選擇:一是制定一部專門(mén)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法;二是生態(tài)補(bǔ)償基本法與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償單行法規(guī)(包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方法規(guī)、規(guī)章)并舉的模式;三是在生態(tài)補(bǔ)償法中明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡匚?，并修改和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)。

對(duì)于這三種方案，本文認(rèn)為，第一種模式目前無(wú)法做到。主要是因?yàn)?一是在制定法律時(shí)，要認(rèn)識(shí)到各個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，要充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活水平以及政府、社會(huì)、公眾的承受能力，按照規(guī)劃分期、分步執(zhí)行。就生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，制定多部法律進(jìn)行綜合規(guī)制也不符合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際。二是我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償草案尚未出臺(tái)，而且對(duì)于農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償尚有爭(zhēng)議，原因是認(rèn)為條件還不成熟。但從前文所述，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償缺乏完善的法律依據(jù)是較為突出的問(wèn)題，也是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重大障礙。我國(guó)建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急，但不能操之過(guò)急，也不能無(wú)所作為。本文認(rèn)為，對(duì)于具體領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度的立法包括農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法可分步驟、分階段來(lái)進(jìn)行，建議先采用第三種模式立法，條件和時(shí)機(jī)成熟后再采用第二種模式立法。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程設(shè)計(jì)

(一)支持逐步建立一個(gè)完善的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系

全方位、多層次的生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀楫?dāng)務(wù)之急，應(yīng)將補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式確立下來(lái)。在總結(jié)森林生態(tài)補(bǔ)償制度、退耕還林還草制度、試點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償制度和礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院應(yīng)出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，適時(shí)頒布統(tǒng)一的《生態(tài)補(bǔ)償法》。建立一個(gè)完善的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)體系應(yīng)采取逐步實(shí)施的辦法，適時(shí)出臺(tái)具有一般指導(dǎo)意義的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，并在此基礎(chǔ)上逐步完善，結(jié)合實(shí)踐盡早出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，在《生態(tài)補(bǔ)償法》中，一是明確享受生態(tài)效益的地區(qū)有責(zé)任向提供生態(tài)效益的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。二是界定生態(tài)補(bǔ)償主體。根據(jù)不同的生態(tài)領(lǐng)域確定其補(bǔ)償主體。三是界定補(bǔ)償資金的來(lái)源，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)效益的支出、個(gè)人享受生態(tài)效益的支出等。四是設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)。由環(huán)保部門(mén)來(lái)主導(dǎo)建立生態(tài)補(bǔ)償體系，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合。

(二)建設(shè)不同區(qū)域、不同類型的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)

結(jié)合已有的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索和當(dāng)前主體功能區(qū)建設(shè)，針對(duì)不同區(qū)域、不同類型的生態(tài)領(lǐng)域，制定和出臺(tái)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)、辦法，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾I(lǐng)域，具體規(guī)定補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w操作細(xì)則，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，并使不同類型的生態(tài)補(bǔ)償均有法可依。

(三)盡快建立健全農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)

目前涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的法律法規(guī)，大都沒(méi)有對(duì)利益主體做出明確的界定和規(guī)定，導(dǎo)致各利益相關(guān)者(補(bǔ)償?shù)闹黧w和補(bǔ)償?shù)氖荏w)無(wú)從根據(jù)法律界定自己在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，更無(wú)從依據(jù)相關(guān)法律和其他利益相關(guān)者進(jìn)行交涉，爭(zhēng)取自己的正當(dāng)權(quán)益。在某些利益主體已經(jīng)確立的法律法規(guī)中，往往對(duì)于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)未做出明確規(guī)定，給生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作帶來(lái)一些不確定因素，為此迫切需要建立、完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律法規(guī)體系。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法內(nèi)容構(gòu)想

針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律體系存在的諸多問(wèn)題，我們必須進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的建設(shè)。本文建議應(yīng)作如下努力:

(一)明確規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)

在《憲法》中明確規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)，包括生態(tài)補(bǔ)償權(quán)。在《環(huán)境保護(hù)法》中明確生態(tài)利益的實(shí)體權(quán)利內(nèi)容。采取列舉式和概括式的混合模式規(guī)定公民享有的權(quán)利，諸如安寧權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)等，使抽象的生態(tài)權(quán)變?yōu)榫唧w的可操作的法律依據(jù)，利于公民在受到損害時(shí)主張生態(tài)權(quán)利。同時(shí)，也應(yīng)明確農(nóng)民保護(hù)生態(tài)的具體義務(wù)內(nèi)容。對(duì)農(nóng)民生態(tài)權(quán)的程序性權(quán)利如生態(tài)知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等相關(guān)權(quán)利加以明確。對(duì)補(bǔ)償權(quán)利的認(rèn)可和確認(rèn)是實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的前提。

(二)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度在《生態(tài)補(bǔ)償法》中的確立

當(dāng)前我國(guó)急需一部好的生態(tài)補(bǔ)償基本法來(lái)發(fā)揮基礎(chǔ)作用，并由此理順生態(tài)補(bǔ)償基本法和其他相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系，盡快建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。在制定《生態(tài)補(bǔ)償法》作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉傻那疤嵯?，確立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度在生態(tài)補(bǔ)償法中的地位，并適用生態(tài)補(bǔ)償法中關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕拘院统绦蛐詢?nèi)容規(guī)定。

(三)制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專門(mén)性法規(guī)

上述《憲法》《生態(tài)補(bǔ)償法》《環(huán)境保護(hù)法》是基于全國(guó)范圍而制定的，有必要把水土保持、土地管理、森林、草原、防沙治沙、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦產(chǎn)資源、流域、濕地保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)等方面作為特定管理的范圍，國(guó)務(wù)院制定生態(tài)補(bǔ)償專門(mén)性行政法規(guī)。如鑒于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑?，?guó)務(wù)院應(yīng)制定《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償條例》，作為實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)性法律依據(jù)，規(guī)范有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鳈C(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人的行為。在《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償條例》中，要明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來(lái)源以及保障體系等;明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償管理體制及管理機(jī)構(gòu)的法律地位、管理權(quán)限、職責(zé)范圍、管理方式等。

(四)修改和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)

目前我們應(yīng)把農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法的重點(diǎn)放在對(duì)與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)的修改和完善上。建議修改與完善農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容吸收進(jìn)去。一是制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是借鑒國(guó)際上成功地控制有機(jī)肥、化肥和農(nóng)藥面源污染的法規(guī)，由國(guó)務(wù)院制定法規(guī)。三是農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼問(wèn)題，需要從法律制度層面作出安排。我國(guó)對(duì)于農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥，增施有機(jī)肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施方面卻沒(méi)有相關(guān)補(bǔ)償政策，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的積極性。我國(guó)在確定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)，本文建議，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的一些項(xiàng)目(如退耕還林、退牧還草、農(nóng)村沼氣建設(shè)等)加大資助力度;對(duì)一些亟待制定的項(xiàng)目(如我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土壤保護(hù)、地力增進(jìn)、化肥農(nóng)藥的減量使用、畜禽糞便的資源化利用、作物秸稈等生物能源化處理、農(nóng)村生活污水和垃圾的有序排放，以及廢棄物綜合利用等)通過(guò)法律規(guī)范，引導(dǎo)農(nóng)民采用環(huán)境友好生產(chǎn)和生活方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

(五)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)污染防治的相關(guān)配套法規(guī)

在完善立法的同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮其他相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)作用，如《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草原法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《退耕還林條例》等法律法規(guī)?！董h(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)雖然不是專門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆?，但是它們?duì)于實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策具有很大的指導(dǎo)意義。在以環(huán)保法為基礎(chǔ)的相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源利用法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善的過(guò)程中，可將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容吸收進(jìn)去，形成農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系。本文認(rèn)為，要制定與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)配套的一系列法規(guī)、規(guī)章，尤其是在我國(guó)農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)法中欠缺的單行法。一是應(yīng)完善環(huán)境立法，加強(qiáng)對(duì)化肥、農(nóng)藥等污染源方面的管理。二是完善相關(guān)的地方性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)及規(guī)章制度，制定我國(guó)有機(jī)廢棄物排放的法規(guī)，有效控制城鎮(zhèn)的污水排放和規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)牲畜類尿的排放。

［1］ 課題組.關(guān)于完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償體系的思考［J］.地方財(cái)政研究，2008，2(2):22 ～25.

［2］ 胡兵輝，劉燕，廖允成.陜西省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2008，22(3):7～12.

［3］ 邵江婷.基于社區(qū)發(fā)展的我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律問(wèn)題的研究［D］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2010.

The Legislation Research of Agricultural Ecological Compensation in China

Liu Zunmei，Han Xueping
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

The government is coming to attach importance to the legal construction of agricultural ecology environment and hope it perfectly.But the agricultural ecological compensation that can solve the problems of agricultural ecology environment is not attached importance in our law legislation and enforcement.This paper is to discuss our law legislation in the agricultural ecological compensation.In view of the defects of legislation，we try to put forward some design suggestion of legislation mode，course and contents in our agricultural ecological compensation.

agricultural ecological compensation，legislation，agricultural ecology environment conservation

D922.68

A

1672-3805(2011)03-0131-03

2011－02－19

黑龍江省教育廳2010年人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“生態(tài)文明背景下農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律問(wèn)題研究”(編號(hào):11554058)的階段性成果

劉尊梅(1973－)，女，黑龍江海倫人，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，在讀博士;研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理、環(huán)境法