李瑞記

(菏澤學院，菏澤山東274015)

當前我國失地農(nóng)民就業(yè)保障問題研究

李瑞記

(菏澤學院，菏澤山東274015)

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，我國失地農(nóng)民數(shù)量日益增加。失地農(nóng)民的就業(yè)保障問題已成為社會各界廣泛關注的熱點問題。我們應認真研究當前失地農(nóng)民的社會保障問題，探討進一步完善失地農(nóng)民的社會保障制度的新途徑。

失地農(nóng)民;社會保障;勞動權(quán)利;就業(yè)

我們應建立多層次的社會保障制度，以替代土地的社會保障功能，確保農(nóng)民的基本生活水平;通過農(nóng)民的再就業(yè)工程，提高農(nóng)民自身的發(fā)展能力，形成長效的收益機制。

一、當前我國農(nóng)村土地對農(nóng)民的社會保障功能

1.農(nóng)村土地的社會保障功能大于生產(chǎn)功能

目前，我國農(nóng)村社會保障制度不健全，大多數(shù)農(nóng)民沒有穩(wěn)定的就業(yè)渠道。土地對于農(nóng)民來說不僅是生產(chǎn)資料，更是一種社會保障。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。我國現(xiàn)有耕地19.5億畝(1畝=0.0667公頃)，大約有1/3以上的省份人均耕地不到1畝，600多個縣不到0.5畝。按照國際標準，人均耕地低于0.8畝時，土地就只有生存保障的功能，而沒有條件承擔生產(chǎn)功能了。近年來，小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營方式導致農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本增加，從經(jīng)濟核算的角度來看，農(nóng)村土地的生產(chǎn)資料功能幾乎喪失?，F(xiàn)在農(nóng)村土地制度的增產(chǎn)增收功能雖然在減弱，但是越來越具有生存保障功能。根據(jù)另一項研究顯示，我國糧食商品化率長期維持在35%左右，85%的農(nóng)戶處于自給半自給狀態(tài)。從農(nóng)地產(chǎn)出的角度看，我國農(nóng)村土地對農(nóng)民來說具有重要的社會保障功能。

2.農(nóng)村土地的社會保障功能主要體現(xiàn)在養(yǎng)老和失業(yè)保障方面

當前，我國農(nóng)村缺乏統(tǒng)一有效的社會保障體系，土地直接承擔著農(nóng)村社會保障的功能。我國農(nóng)村老人的主要生活來源是土地收入和家庭贍養(yǎng)。農(nóng)村老年人只要擁有一份土地，自己耕地或者讓子女代耕，就具備了基本的生活保障。同時，由于勞動力轉(zhuǎn)移在許多地區(qū)多是季節(jié)性或臨時性的，常年在工廠做工的人也沒有終身的職業(yè)保障，農(nóng)民即使只有幾分地，也可以賴以生存。當從事非農(nóng)產(chǎn)品的勞動者在就業(yè)狀況不佳的時候，就可以退而務農(nóng)，使自己的勞動價值得以體現(xiàn)，并獲得基本的生活資料。

3.農(nóng)村土地僅能給農(nóng)民提供最基本的生存保障

由于家庭土地經(jīng)營格局本身固有的獲利空間的局限性，以及近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的攀升和農(nóng)民負擔加重，農(nóng)村土地的社會保障功能具有日益弱化的趨勢。同時，隨著農(nóng)民就業(yè)渠道的擴大，收入多元化和年輕人脫離土地的傾向，土地僅可以為農(nóng)民提供最基本的生存保障，即食品溫飽。但是，土地只要具有保障的價值，不論其保障實際能力的大小，農(nóng)民都會保留并將其作為一種生活的基本保障。在農(nóng)民享受不到社會保障的情形下，土地便成為最為踏實、可靠的生存保障，成為公正底線的保證。

4.農(nóng)村土地的社會保障功能使農(nóng)民面臨兩難境地

一方面，農(nóng)民收入水平提高，農(nóng)業(yè)種植收入在農(nóng)民收入中所占的比重逐步降低。1985年中國農(nóng)村居民家庭人均年純收入398.6元，其中種植業(yè)收入191.46元，種植業(yè)收入比重為48.5%，2009年農(nóng)村居民家庭人均純收入2 533.62元，其中種植業(yè)收入791.2元，種植業(yè)收入比重為31.2%。農(nóng)民極想擺脫土地的束縛，但同時由于對未來預期的不確定，農(nóng)民不愿與土地脫離，不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。進城農(nóng)民普遍持有掙錢與種地兩不誤的心態(tài)。這樣，農(nóng)民就陷入兩難境地，既想進城打工掙錢，又不愿離開農(nóng)村土地成為市民。這樣，就造成農(nóng)村土地大面積的轉(zhuǎn)包或拋荒現(xiàn)象，也影響到農(nóng)民合理流動和非農(nóng)化進程。

二、當前我國失地農(nóng)民就業(yè)保障的基本情況

1.失地農(nóng)民安置的主要方式

就農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便有了后顧之憂。目前，失地農(nóng)民的法定安置途徑主要有三種:招工安置、貨幣安置和留地安置。招工安置是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，推行的難度日益加大;留地安置常因為農(nóng)民集體經(jīng)濟組織管理不善等原因，引發(fā)新的資產(chǎn)流失等問題，所以這種安置方式已經(jīng)大打折扣;貨幣安置是當前主要的一種安置方式，但它是一種生活指向性的安置，而非就業(yè)指向性的安置，對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習慣轉(zhuǎn)變等問題考慮不多。

2.目前失地農(nóng)民的基本處境

現(xiàn)行的貨幣安置政策只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補償，就業(yè)機會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養(yǎng)老需求則完全沒有考慮。現(xiàn)行的征地價格也滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。從各地情況看，失去土地的農(nóng)民就業(yè)率偏低，失業(yè)率較高。失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又有別于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有與城市居民一樣的社會保障。這部分人處于社會保障的真空地帶。

3.失地農(nóng)民失業(yè)后的困境

在對待失地農(nóng)民方面，許多地方為了維護城鎮(zhèn)下崗職工的利益，雖然承認農(nóng)民在城市化進程中的作用，但在就業(yè)方面卻沒有把他們納入社會就業(yè)保障體系。農(nóng)民工失業(yè)后沒有相應的制度保障，只停留在自助或基于血緣和親情的互助上。即使靠個人積蓄生活，他們能夠維持生活的時間也很短。由于最低生活保障制度不完善，失地農(nóng)民大都沒有參加社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，農(nóng)民工失業(yè)后基本處于無保障的狀態(tài)，一旦補償金用完了，其生活境況就會非常困苦，有的居無定所，連基本生活都無法維持。這不利于“三農(nóng)”問題的根本解決，也不利于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

4.失地農(nóng)民的再就業(yè)狀況

要切實保障失地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)。但是從目前的情況來看，失地農(nóng)民就業(yè)困難重重，受多種因素的影響。目前，我國失地農(nóng)民就業(yè)情況主要有三類。一是居住在城區(qū)近郊和各類加工業(yè)較發(fā)達地區(qū)且有獨立經(jīng)營業(yè)務的失地農(nóng)民，在失地前就借助城區(qū)市場經(jīng)濟的便利條件，離開本土興辦二、三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟收入比較殷實，多數(shù)人將承包的土地轉(zhuǎn)包給別人租種。二是以集體經(jīng)濟為依托的失地農(nóng)民，這類農(nóng)民失地后，可以到集體所有制企業(yè)就近找到工作。三是單純以土地為生且生活在遠郊和偏遠地區(qū)的失地農(nóng)民，這類農(nóng)民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，失地就意味著失業(yè)，由于受年齡、文化、技能等限制，缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。

三、當前我國失地農(nóng)民就業(yè)困難的主要因素

1.我國現(xiàn)行法律制度不完善，難以保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益

我國法律只規(guī)定了集體經(jīng)濟的所有權(quán)性質(zhì)，但沒有規(guī)定集體經(jīng)濟的法律性質(zhì)。集體土地權(quán)屬的虛化使得土地征用補償費偏低，難以保證失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的平等財產(chǎn)權(quán)。這顯然不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在農(nóng)村，農(nóng)民憑借著土地，才得以參與社會分工和交換。農(nóng)民一旦失去土地，就失去了參與社會經(jīng)濟分工和交易的基礎，失去了參與社會制度博弈的機會。失地農(nóng)民是一個新的弱勢群體，在許多方面常常處于不利位置。但我國勞動保障方面的法律法規(guī)沒有對農(nóng)民工給予特殊保護，沒有給他們提供有效的保護措施。失地農(nóng)民市民化問題具有普遍性與變異性、復合性與長期性、破壞性與集體性特征，制度安排不慎將會帶來社會的震蕩和不安。

2.職業(yè)培訓和就業(yè)指導制度不完善，難以提高失地農(nóng)民的再就業(yè)能力

自20世紀90年代以來，我國一些地區(qū)開展了針對農(nóng)村勞動力的職業(yè)培訓工作。這些培訓雖然對提高農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)，推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移起到了一定的積極作用，但從總體上講，農(nóng)村職業(yè)培訓工作還缺乏體制、政策和經(jīng)費上的有力支持，還遠遠不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求。目前，我國職業(yè)培訓機構(gòu)建設相對滯后，勞務輸出和就業(yè)服務體系不健全，難以為失地農(nóng)民提供良好的就業(yè)環(huán)境和市場信息。

3.農(nóng)民個人綜合素質(zhì)不高，難以形成就業(yè)的競爭優(yōu)勢

目前，我國失地農(nóng)民最困難的有三類群體，一是女40歲，男50歲以上的這部分人，由于年齡、文化、體力、技能等方面的限制，他們很難找到工作;二是失地前完全依賴土地為生的農(nóng)民，由于思想意識、技術能力等方面的原因，很難找到合適的工作;三是生活在離城區(qū)較遠的農(nóng)民，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念比較保守。就這三種類型的農(nóng)民看，即使少部分人具備其他勞動技能，由于社會就業(yè)現(xiàn)狀本來就存在供大于求的矛盾，而失地農(nóng)民的勞動素質(zhì)與社會上其他階層相比又普遍較低，要實現(xiàn)就業(yè)仍十分困難。另外，外來人員不斷涌入，也增加了本地勞動力就業(yè)的壓力。

4.安置方法比較單一，難以保證失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)

我國現(xiàn)行《土地法實施條例》規(guī)定:對被征用土地農(nóng)民安置有三種途徑:一是傳統(tǒng)的以“土地換就業(yè)”，由征地一方吸納失地農(nóng)民就業(yè)。二是由失地農(nóng)民所在鄉(xiāng)村集體負責安置的方式，即把征地款付給當?shù)剜l(xiāng)村組織，讓其妥善安置失地農(nóng)民。三是對失地農(nóng)民一次性貨幣補償方式。這種將征地補償費直接支付給農(nóng)民本人的方式是目前采取最多的方式。在大量失地農(nóng)民再就業(yè)十分困難的背景下，安置補償費遠不能取代以往土地所具有的最后保障功能，在市場經(jīng)濟條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民提供足夠的創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)的資本金。

5.勞動力市場機制不完善，難以實現(xiàn)農(nóng)村人力資源的合理配置

目前，我國勞動力市場建設相對滯后，公共就業(yè)服務體系不健全，勞動力供求信息不準確，傳播不及時，即使有適合失地農(nóng)民的工作，他們也很難實現(xiàn)充分的就業(yè)。一些非法職業(yè)中介乘機向農(nóng)民工宣傳虛假信息，甚至個別中介機構(gòu)與企業(yè)勞資人員串通一氣，搞虛假招工，騙取農(nóng)民工的中介費。另外，我國城市現(xiàn)行的就業(yè)政策是為解決城市市民的就業(yè)設計的，多偏向于城市居民，不利于農(nóng)民工進城平等就業(yè)，而充滿歧視性的就業(yè)要求，繁瑣的就業(yè)手續(xù)，復雜的登記項目，又成為農(nóng)民進城就業(yè)道路上難以逾越的鴻溝。

四、完善我國失地農(nóng)民就業(yè)保障制度的基本路徑

為了提高失地農(nóng)民的生活保障，我們應加快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，實現(xiàn)新農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會保障制度的對接，使城鄉(xiāng)居民在勞動保險、失業(yè)救濟、最低生活費等方面都享有同等的社會保障待遇，從而解決失地農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)民就業(yè)。

1.政府應提高公共服務的能力，實施有效的勞動力就業(yè)政策

各地政府應在勞動就業(yè)方面給予就業(yè)指導，加大培訓力度，提高勞動者素質(zhì)和技能，組織搞好勞務輸出，為失地農(nóng)民再就業(yè)提供良好的服務;建立再就業(yè)培訓基金，專門拿出一部分土地出讓金用于失地農(nóng)民定期再就業(yè)培訓;實施優(yōu)惠的貸款政策，在貸款、稅收、場地等方面為失地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠的政策，適當放寬信貸條件，降低貸款門檻;改革職業(yè)培訓的模式，充分發(fā)揮各職能部門的整體聯(lián)動作用，改善現(xiàn)有培訓機構(gòu)和培訓基地的硬件設施及培訓手段，使農(nóng)民能夠在培訓中掌握實用技能;繼續(xù)打擊非法職業(yè)中介和其他侵害農(nóng)民勞動權(quán)利的各種非法行為，為農(nóng)民營造一個良好的就業(yè)環(huán)境。

2.加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革，維護廣大農(nóng)民的合法權(quán)利

我們應加大集體經(jīng)濟土地所有權(quán)制度改革，在確保農(nóng)村集體所有權(quán)、尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的前提下，積極探索農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設用地的有效方式。制定對轉(zhuǎn)讓或放棄土地承包使用權(quán)進行合理經(jīng)濟補償?shù)某墒煺?，允許農(nóng)民對土地的使用權(quán)進行合法、有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，其承包經(jīng)營的土地不得隨意收回，原承包土地和宅基地可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、租賃等方式在集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，解除土地對農(nóng)民的束縛。加快我國土地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)土地資源配置方式由單一的行政性征用、出讓向以市場配置方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，最終達到既有利于大幅度降低進城門檻，促進企業(yè)和人口的適度集中，又能充分保護村集體和農(nóng)民的長期土地權(quán)益。土地產(chǎn)權(quán)立法應明確農(nóng)民對土地具有完全使用權(quán)，擁有收益、處置、抵押、繼承等一切權(quán)利，維護農(nóng)民合法使用土地的正當權(quán)益。

3.加快農(nóng)村勞動力市場建設，建立完善的就業(yè)服務體系

進城就業(yè)是失地農(nóng)民市民化的物質(zhì)前提。為了促進失地農(nóng)民就業(yè)，我們應加快建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場網(wǎng)絡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力用工信息共享，盡量讓進城農(nóng)民都能得到及時有效的就業(yè)信息，在城市內(nèi)與鄰近城市間高效率流動。充分發(fā)揮市場在調(diào)節(jié)就業(yè)中的基礎性作用，逐步建立勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的就業(yè)機制。打破束縛勞動力合理流動的各種身份等級制度，廢除農(nóng)民進城就業(yè)限制，促進勞動力跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的充分流動，逐漸淡化城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員就業(yè)優(yōu)先的就業(yè)取向，最終實現(xiàn)勞動者統(tǒng)一競爭的就業(yè)格局。建立統(tǒng)一的就業(yè)信息服務機構(gòu)，大力發(fā)展勞動力市場中介組織，形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹培訓在內(nèi)的社會化就業(yè)服務體系，規(guī)范就業(yè)機構(gòu)行為，為失地農(nóng)民再就業(yè)提供高質(zhì)量的信息服務。

4.建立失地農(nóng)民的失業(yè)保險制度，促進失地農(nóng)民重新就業(yè)

建立和完善失業(yè)保險制度，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力資源合理配置的客觀要求，是完善農(nóng)村社會保障制度的重要舉措。要解決失地農(nóng)民的失業(yè)問題，僅靠預防措施是不夠的，我們必須建立一個適合我國國情的、以集體保障為主體、國家救濟和家庭保障為補充的失地農(nóng)民的就業(yè)保險制度。建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度的關鍵在于落實資金。失地農(nóng)民的失業(yè)保險費應由政府、村集體和個人分別合理負擔，即政府出資一點，集體補貼一點，個人交納一點。要保護被征用土地農(nóng)民的合法利益，政府出資部分不應低于保障資金總額的40%，可以從土地出讓金收入中列支;集體承擔部分不應低于保障資金總額的30%，從土地補償費中支出;個人承擔部分可以從征地安置補助費中抵繳。保險資金到位了，失業(yè)保險制度才能逐步得到完善。全社會都要認真貫徹落實國家的失業(yè)保險規(guī)定，推動農(nóng)村失業(yè)保險工作順利的發(fā)展。

5.建立養(yǎng)老金和最低生活保障制度，保持農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定

建立養(yǎng)老和最低生活保障的救助制度，可以使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)，增加農(nóng)民的收入，保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

［1］ 李愛民.土地保障功能與農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新［J］.財經(jīng)論叢，2008(4):26.

［2］ 孫思海.我國農(nóng)村土地的保障功能應逐步弱化［J］.經(jīng)濟縱橫，2009(1):28.

［3］ 王東進.中國社會保障制度的改革與發(fā)展［M］.北京:法律出版社，2008:279.

［4］ 吳忠民.公平視野中的中國農(nóng)民［J］.江蘇社會科學，2008(6):51.

［5］ 韓濤.如何解決失地農(nóng)民問題［J］.科學決策，2008(4):72.

Research on Employment Security of the Land－lost Farmers in Current China

Li Ruiji
(Heze University，Heze Shandong 274015)

The phenomenon of the land － lost farmers is a product of industrial modernization，and also an inevitable social phenomenon in the course of urbanization.Employment security of land－lost farmers has become a hot topic concerned by all social circles.Farmland guarantee that farmers can settle down and get their places，and once it is lost the farmers will be confronted with the problem of reemployment.We should research into the topic of social security of land－lost farmers and inquire into the new ways of social security system.

land － lost farmers，social security，labor rights，employment

C913.2

A

1672-3805(2011)03-0006-04

2010－12－08

李瑞記(1971－)，男，山東菏澤人，菏澤學院學報編輯部副教授，法學碩士;研究方向:社會主義新農(nóng)村建設理論