■ 高衛(wèi)斌

（河北產(chǎn)權(quán)交易中心，河北石家莊050000）

完善我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機(jī)制的研究

■ 高衛(wèi)斌

（河北產(chǎn)權(quán)交易中心，河北石家莊050000）

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有非經(jīng)營性資產(chǎn)的重要組成部分，是保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)履行職能、服務(wù)公眾的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。2006年財政部頒布《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》后，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作進(jìn)入了一個新階段。如何建立更加科學(xué)、更加規(guī)范、更加高效的治理機(jī)制，從根本上解決長期以來行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中的各種矛盾和問題，是當(dāng)前全面落實科學(xué)發(fā)展觀，完善公共財政體系的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

1 我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

1.1 賬實不符、家底不清。由于缺乏合理的管理制度，各單位占用的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)存在賬實不符、“家底不清”的現(xiàn)象。房屋更新、維修所形成的資產(chǎn)、接受捐贈的資產(chǎn)、通過行政手段劃撥的資產(chǎn)沒有及時登記入賬。對于一些已報廢、淘汰處置的資產(chǎn)也不及時辦理核銷手續(xù)，久而久之，導(dǎo)致賬賬、賬實不符現(xiàn)象的發(fā)生。

1.2 資產(chǎn)配置不合理。由于缺乏合理統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)沒有被嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致各部門、單位之間配置不公平。有的部門行政、事業(yè)人員編制很少，卻占用很大的一棟辦公樓，空余的辦公用房用于經(jīng)營出租或閑置，有的單位卻要耗費(fèi)大量財政資金租房辦公；有的部門一味追求辦公設(shè)備、辦公家具超標(biāo)準(zhǔn)配備；有的單位寧愿多花錢買新設(shè)備，對正在使用的設(shè)備卻不肯花錢進(jìn)行正常的保養(yǎng)和維修，造成設(shè)備快速老化；還有的單位資產(chǎn)購置時，存在隨意性和盲目性，造成重復(fù)購置或不合適的購置，許多辦公用品和生產(chǎn)設(shè)備到貨之日，即是閑置之時等。

1.3 資產(chǎn)使用效率不高。由于資產(chǎn)配置不合理，重復(fù)購置嚴(yán)重，使用過程中缺乏規(guī)范化管理，導(dǎo)致行政事業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)閑置與使用效率不高的現(xiàn)象，其中在固定資產(chǎn)方面表現(xiàn)尤為突出。一是部分辦公用房、公務(wù)用車使用效率不高，部分單位辦公用房閑置或出租。二是部分專業(yè)化設(shè)備重復(fù)購置，使用效率很低，有的甚至每年只使用幾個小時。三是由于決策失誤導(dǎo)致部分設(shè)備購置后無法使用或者面臨更新?lián)Q代，造成資產(chǎn)浪費(fèi)。四是有的單位占用的國有資產(chǎn)為部門、單位所有，寧肯閑在家里，不許用在別處，影響了國有資產(chǎn)的管理效能。資產(chǎn)使用缺乏評估與監(jiān)督，存量資產(chǎn)與預(yù)算管理脫節(jié)，單位只顧要錢、不想節(jié)支，只顧花錢、不問效益，只重購置、不重管理，導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低下。同時，由于目前事業(yè)單位管理體制上存在條塊分割，事業(yè)單位基本按行政區(qū)域設(shè)置，分部門管理，資產(chǎn)為部門所有，部門間共享程度低，利用率不高，資源短缺與資源閑置并存。

1.4 資產(chǎn)流失嚴(yán)重。改革開放以來，部分行政事業(yè)單位利用國家撥付的非經(jīng)營性資產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲取利潤、租金等收入，形成非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)現(xiàn)象。這種國有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”是轉(zhuǎn)軌時期的特殊產(chǎn)物，曾對彌補(bǔ)財政經(jīng)費(fèi)不足、促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮了一定的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的負(fù)面影響越來越大，其中之一就是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。主要表現(xiàn)為，一是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過程中非經(jīng)營性資產(chǎn)本身的流失。一些非經(jīng)營性資產(chǎn)被廉價租賃或承包給集體或私人經(jīng)營使用，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。二是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”產(chǎn)生的收益流失。非經(jīng)營性資產(chǎn)是國家撥付給行政事業(yè)單位用于完成國家行政事業(yè)任務(wù)的財政性資產(chǎn)，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”所產(chǎn)生的收益也應(yīng)該屬于國家所有。但在實際運(yùn)作中，無論是利用非經(jīng)營性資產(chǎn)對外投資所得的投資收益，還是對外出租得到的租金收入等，大部分都被提供這些非經(jīng)營性資產(chǎn)的行政事業(yè)單位視為單位集體所有，作為單位職工福利或存入單位“小金庫”；無形資產(chǎn)作為一種特殊、重要的資產(chǎn)，部分行政事業(yè)單位在轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)時，沒有進(jìn)行合理計價或評估，無形資產(chǎn)低價或無償轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致了無形資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。三是在處置資產(chǎn)過程中存在不規(guī)范現(xiàn)象，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失。有些行政事業(yè)單位在處置閑置資產(chǎn)和淘汰設(shè)備過程中，資產(chǎn)未評估或評估過低，有的甚至隨意報廢尚有相當(dāng)使用價值的設(shè)備，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

2 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的原因

2.1 國有資產(chǎn)的認(rèn)識誤區(qū)。第一，在我國國有經(jīng)濟(jì)體系中，以國有企業(yè)為主體的經(jīng)營性國有資產(chǎn)受重視，從中央到地方都成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，對經(jīng)營性資產(chǎn)專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)卻沒有得到應(yīng)有的重視，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革既滯后于整體經(jīng)濟(jì)改革，又滯后于國有企業(yè)改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相對落后。第三，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)識偏差。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，由各級地方政府代行所有權(quán)，各行政事業(yè)單位只是資產(chǎn)的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)被使用單位當(dāng)作本單位所有。這一方面使行政事業(yè)單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑難以進(jìn)行，影響資產(chǎn)的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失。

2.2 管理體制不順。自從1998年機(jī)構(gòu)改革撤并國資機(jī)構(gòu)后，一直未能清楚劃分行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理主體和職責(zé)范圍，工作不到位，職責(zé)界定不清，使得所有者代表長期處于名存實亡狀態(tài)，真正的管理者長期缺位。首先，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。在中央設(shè)有機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，在省級，大部分省設(shè)有省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)本級行政機(jī)關(guān)的部分國有資產(chǎn)管理；在省級以下，許多地方?jīng)]有設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。另一方面，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局本身只能管理行政機(jī)關(guān)資產(chǎn)，而對大量的事業(yè)單位、社會團(tuán)體等的資產(chǎn)無法進(jìn)行管理，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｘ?zé)資產(chǎn)管理人。其次，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實行“條條管理”，而財務(wù)上又實行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理的相脫節(jié)造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。管理體制不順，產(chǎn)權(quán)主體缺位。

2.3 管理機(jī)制不健全。在資產(chǎn)形成與配置方面，由于財政預(yù)算軟約束，缺少剛性制約機(jī)制，資產(chǎn)配置無標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位、不徹底以及缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致資產(chǎn)購置方面存在較為嚴(yán)重的浪費(fèi)。在資產(chǎn)使用方面，既缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價標(biāo)準(zhǔn)與評價方法，又缺乏嚴(yán)格、規(guī)范、先進(jìn)的管理手段，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率普遍較低。 在資產(chǎn)處置方面：由于缺乏規(guī)范的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置程序和處置途徑，導(dǎo)致處置過程較隨意，甚至出現(xiàn)浪費(fèi)與腐敗。

2.4 資產(chǎn)信息不對稱。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)較為分散，且經(jīng)常處于變動之中。由于沒有系統(tǒng)化的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，行政事業(yè)單位和財政部門的資產(chǎn)信息不對稱，同時缺乏規(guī)范、健全的單位資產(chǎn)管理內(nèi)控制度，行政事業(yè)單位對自己所占有的資產(chǎn)也家底不清。另外，資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)的原始采集較為片面、單一、孤立，沒有在整體上形成系統(tǒng)、清晰的資產(chǎn)全息圖。

3 完善我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機(jī)制的探討

3.1 健全組織管理、制度保障與績效考評三大機(jī)制。一是健全組織管理機(jī)制。按照“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”管理體制的總體要求，建議構(gòu)建起在財政部監(jiān)管下“中央行政事業(yè)資產(chǎn)管理部門—省級行政事業(yè)資產(chǎn)管理部門—市級行政事業(yè)資產(chǎn)管理部門”三個管理層次的監(jiān)管體系，基本形成管人、管事與資產(chǎn)管理相結(jié)合，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理體制。二是健全制度保障機(jī)制。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，要以資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)定額配置為核心，以資產(chǎn)處置為關(guān)鍵，制定一套符合實際且具有可操作性的管理制度，對資產(chǎn)配置、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估等方面作出具體的規(guī)定，真正做到行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作有規(guī)可依、有章可循。三是建立績效考評機(jī)制。一方面，通過建立綜合性的考核指標(biāo)體系，全面反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理和使用的現(xiàn)狀。另一方面，利用評價體系的反饋功能，將評價結(jié)果指導(dǎo)、應(yīng)用于資產(chǎn)管理的各個環(huán)節(jié)。充分利用這種雙向反饋的內(nèi)約束激勵機(jī)制，做實、盤活、用好行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)。

3.2 實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理兩個結(jié)合。一是做到預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合。只有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來，才能真正抓好資產(chǎn)管理工作。財政預(yù)算安排的資金量及預(yù)算安排的科學(xué)性、規(guī)范性，直接決定資產(chǎn)配置數(shù)量、質(zhì)量和在不同單位之間資產(chǎn)配置的公平性、合理性。資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的一項基礎(chǔ)性工作，資產(chǎn)管理工作能夠提供及時、準(zhǔn)確、完整的資產(chǎn)統(tǒng)計報告、資產(chǎn)清查和財務(wù)管理有關(guān)數(shù)據(jù)資料，作為財政部門編制部門預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，有利于深化部門預(yù)算管理改革，細(xì)化部門預(yù)算編制。二是做到資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合。資產(chǎn)管理是財務(wù)管理的有機(jī)組成部分，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，有利于推動財務(wù)管理工作，提高財務(wù)管理水平。資產(chǎn)管理不能脫離財務(wù)管理，如果將二者割裂開來，將會導(dǎo)致資產(chǎn)管理與財務(wù)管理脫節(jié)，形成“兩張皮”，既不能真正加強(qiáng)資產(chǎn)管理，也會影響財務(wù)管理工作。資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合的基本要求是賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。

3.3 做好資產(chǎn)的配置、使用、處置與收入管理四個環(huán)節(jié)。一是在配置管理上，要規(guī)范配置標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)合理地配置資產(chǎn)；要規(guī)范配置程序，單位擬購置資產(chǎn)時，必須按規(guī)定的程序報經(jīng)財政部門審批后，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得列入部門預(yù)算，也不得列入單位經(jīng)費(fèi)支出。二是在使用管理上，完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，健全資產(chǎn)登記管理制度，建立定期的清產(chǎn)核資制度，做到家底清，卡、賬、實相符，準(zhǔn)確掌握各類資產(chǎn)的總量、分布、結(jié)構(gòu)。三是在處置管理上，建立統(tǒng)一的資產(chǎn)調(diào)劑制度，對單位長期閑置而不能有效利用和超標(biāo)配置的資產(chǎn)，本著物盡其用的原則進(jìn)行調(diào)劑，各部門需要申請購建新的資產(chǎn)時，應(yīng)優(yōu)先從存量資產(chǎn)中調(diào)劑解決，防止資產(chǎn)的重復(fù)購置。同時要引入市場機(jī)制，把市場機(jī)制引入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置過程，建立跨部門的閑置資產(chǎn)、待處置資產(chǎn)租賃與交易市場，利用市場化手段實現(xiàn)閑置資產(chǎn)的有效處置，重點(diǎn)要加強(qiáng)經(jīng)營性資產(chǎn)租賃管理，建立“租賃公開、租期適中、租金合理、核算透明”的管理機(jī)制，委托社會中介機(jī)構(gòu)對經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行租賃價格專項評估，作為公開招租或拍租的依據(jù)。四是在收入管理上，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)有償使用收入和處置收入，要按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”，納入財政綜合預(yù)算管理。預(yù)算支出由政府統(tǒng)籌安排，主要用于各單位資產(chǎn)的配置、維護(hù)和更新改造，財政不平衡預(yù)算、不擠占和挪作它用。

（作者為河北省產(chǎn)權(quán)交易中心投行部經(jīng)理）