張麗珍

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

公共利益導(dǎo)向下政策終結(jié)的引擎設(shè)計
——人員、組織、技術(shù)和文化層面的嘗試

張麗珍

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

作為治理工具之一的公共政策屬于生態(tài)產(chǎn)品，是政策主體、政策客體、政策環(huán)境、政策目標(biāo)和政策手段等相互作用的結(jié)果，上述任何一方的變化都會導(dǎo)致現(xiàn)有政策的過時或失效，從而誘發(fā)政策終結(jié)。但由于機構(gòu)慣性等原因?qū)е抡呓K結(jié)的落實遭遇諸多梗阻。因此，有必要以公共利益為導(dǎo)向，通過對人員、組織、技術(shù)、文化四個方面的革新來促進政策終結(jié)，具體體現(xiàn)在人員層面用有限理性突破完全理性，組織層面用學(xué)習(xí)型組織完善科層組織，技術(shù)層面用有機式模型取代機械式模型，文化層面用公務(wù)員精神超越官僚主義。

政策終結(jié)；有限理性；學(xué)習(xí)型組織；公務(wù)員精神；有機式模型

從系統(tǒng)論的角度看，政策是一個由政策主體、政策客體、政策環(huán)境、政策目標(biāo)和政策手段所組成的系統(tǒng)，該系統(tǒng)中任何一方面的變化都可能誘發(fā)政策的終結(jié)。政策終結(jié)是指政策主體通過對政策進行慎重的評估后，采取必要的措施以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策的一種行為［1］（p.217）。博得拉·斯通認(rèn)為政策并不是永恒的真理，而是會被更好的政策所取代［2］。政策終結(jié)作為一種自覺“行為”，負(fù)荷著一定的倫理特質(zhì)，具有“觀念注入”或價值“先置傾向”，缺乏價值前導(dǎo)的政策終結(jié)是一種盲目行動，很難體現(xiàn)它的特定功能［3］。政策終結(jié)的首要價值是公共利益。公共利益是一種抽象性的存在物，它的內(nèi)容（內(nèi)涵）是不確定的，而且這種不確定性在現(xiàn)實的政治活動以及政府的行政活動中就是一個繞不開的困境［4］。為了方便研究從學(xué)理意義上說，公共利益基于這樣一種思想，即公共利益應(yīng)該最終提高公眾福利而不是幾個人的福利。公共政策作為服務(wù)公民，增進其福祉的有效方式卻有著發(fā)揮作用的特定生態(tài)環(huán)境，一旦相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化，政策的價值就會降低甚至走向反面，這就必需及時終止，如戶籍政策、拆遷政策、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險政策等。事實上，政策終結(jié)不僅是政策的結(jié)束，也是政策的開始。但由于政策主體心理上的抵觸、機構(gòu)的持續(xù)性、行政機關(guān)的聯(lián)盟、利益團體的影響、終結(jié)政策的高昂成本等原因，政策終結(jié)很難實施。如果政策相關(guān)方能夠以公共利益為價值取向和行動宗旨，那么政策終結(jié)的落實將指日可待。考夫曼在《時間、機會和組織》一書中否認(rèn)政策終結(jié)過程中有模式，并且認(rèn)為一些組織能夠存續(xù)很長時間很大程度上是碰運氣的［5］。筆者認(rèn)為政策終結(jié)并非運氣使然，而是一種政府的自覺行為。本文擬從人員、組織、技術(shù)、文化這四種關(guān)涉政策終結(jié)實施的主體、架構(gòu)、思想和手段之維度進行嘗試性分析。

至今，政策終結(jié)的相關(guān)文獻(xiàn)主要集中在兩個方面：一是政策終結(jié)的基礎(chǔ)性知識。如概念、類型、作用、障礙等。二是一些具體案例的終結(jié)策略。這些研究很少涉及政策終結(jié)的整體性視角。對政策終結(jié)的整體路徑進行思考能夠避免細(xì)碎造成的偽適應(yīng)性，增強對政策終結(jié)的宏觀駕馭能力。任何一項政策的終結(jié)都離不開具體的價值導(dǎo)向、生動活潑的公務(wù)人員、學(xué)習(xí)能力較強的組織、先進的組織文化以及技術(shù)層面的輔助。

一、人員層面——有限理性突破完全理性

鄧小平無比深刻地認(rèn)識到，體制是和人分不開的，改革體制必須首先從人的身上找問題，讓更合適的人來掌控體制［6］。而人在掌控體制中必須依賴各種信息，信息是選擇和決策的根本依據(jù)。信息是組織行動的基本驅(qū)策力，因此期望通過信息組織及溝通過程可為特殊的團體解決問題。針對政策終結(jié)，需要做好在總體及個體層級上進行搜集、轉(zhuǎn)換信息的工作。在個體層級上，決策者需要詳細(xì)的信息規(guī)劃具體行動、以完成系統(tǒng)的政策目標(biāo)。而在總體層面上，要整合組織的政策相關(guān)信息，以求行動的一致性。行政決策者對個體和總體信息的探究，是持續(xù)不斷學(xué)習(xí)的過程［7］（p.50）。

古典政治經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，個人在特定環(huán)境下的策略選擇取決于他如何考察并權(quán)衡各種不同策略的收益和成本及它們的可能結(jié)果。同時假設(shè)，計算收益和成本的個人是易犯錯誤的學(xué)習(xí)者，這就要采取適當(dāng)?shù)募钪贫?，因為在某些情況下，激勵導(dǎo)致他們重復(fù)過去的錯誤，而在另外一些情況下，激勵可以使他們很快有效地學(xué)習(xí)如何采取適當(dāng)?shù)臎Q策。個人用于相互聯(lián)系的規(guī)則能提高或惡化他們所獲取信息的質(zhì)量和類型，從而最終影響他們采取何種行動。通過整合信息形成一致性、詮釋外部情境，類似于盧曼所提出的“創(chuàng)新性自我表達(dá)”模型，將其模擬政策終結(jié)組織及個人，可以用來說明組織及其個人之自我詮釋，是信息創(chuàng)新、更新及再制的主要來源［7］（p.51）。在全球化、信息化和知識化的新形勢下，社會文化因素對政策的影響強度空前加大，公共行政人員尤其是高層的行政人員應(yīng)該保持足夠開放性，動態(tài)的活力型的管理者應(yīng)該居于組織高層。在過程導(dǎo)向的計劃中，公共管理者的角色應(yīng)該好比催化劑。由于有限理性的約束，公共管理者尤其是高層的主要任務(wù)是延長組織中那些看起來邁向創(chuàng)新的或者有明顯效果的政策，停止那些看起來沒有希望的政策，終結(jié)那些失效的、無效的政策。同時他還需要促進創(chuàng)造性行為的交互影響［8］（p.271）。

在政策終結(jié)實施中，我們必須用有限理性來代替公共選擇理論中的完全信息和效用最大化假設(shè)。因為，信息搜集的成本是高昂的，而人類處理信息能力又是有限的，因而政策主體必須在一定時空條件下做出選擇，常常以有關(guān)備選方案及其可能性的不完全信息為基礎(chǔ)，出錯是不可避免的。對政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有政策制定者、政策執(zhí)行者和政策受益者三種團體。政策制定者不愿意承認(rèn)在他們制定的政策是不必要的，更不愿意承認(rèn)在制定過程中曾犯過錯誤；政策執(zhí)行者不愿意接受自己付出的努力戛然終止；政策受益者不愿意享受的既得利益被取消。政策主體只要把握了人的有限理性這一客觀性，當(dāng)某項政策被實踐證明失去了昔日的價值和功效，需要終結(jié)的時候，可以減緩內(nèi)心的抵觸；當(dāng)被批評當(dāng)初的決策是種失誤乃至錯誤的時候，可以大膽承認(rèn)過去的能力約束或者考慮不周，克服面子和心理障礙，支持政策終結(jié)。

二、組織層面——學(xué)習(xí)型組織完善科層組織

組織架構(gòu)是推進政策終結(jié)的載體，它是保守還是開放、是革新還是僵化直接影響政策終結(jié)的進程和效率。西蒙認(rèn)為組織設(shè)計是一個企圖創(chuàng)造理性系統(tǒng)或人為化系統(tǒng)的有意識之活動。被稱為“組織理論之父”的馬克斯·韋伯提出的科層體制的價值和作用更是從其誕生之日起就在各類組織中獨領(lǐng)風(fēng)騷。然而，正如任何一枚硬幣都有兩面一樣，科層體制的局限性隨著歷史的推進也浮出水面且日益暴露并讓許多學(xué)者和實務(wù)者感知，繼而，突破官僚制、摒棄官僚制、超越官僚制方面的著述層出不窮。時至今日，雖然科層組織的固有弊端已經(jīng)暴露無遺，但仍舊沒有一種組織理論能夠徹底取而代之，這說明官僚制仍舊具有一定的適用性，我們可以通過其他組織理論來完善之。比爾說過官僚制是一種導(dǎo)向永久和持續(xù)的組織，特別的事情、人員和各種關(guān)系不斷更換，但是組織在設(shè)計之初就是追求永久的［9］。傳統(tǒng)官僚制中效率的邏輯殘酷且系統(tǒng)地破壞了人的感情，使人們淪為龐大的科層制機器中附屬的而又不可缺少的零件。學(xué)習(xí)型組織作為20世紀(jì)末興盛的組織理論被推上了歷史的前沿陣地，因為其重視人的主動性、尊重人的發(fā)展需要、推崇學(xué)習(xí)的力量、主張人與組織的融合等內(nèi)容，而部分地承擔(dān)起完善官僚體制不足的使命，傳統(tǒng)組織設(shè)計強調(diào)集權(quán)、理性、效率、效益等被分權(quán)、扁平、平等、主動、責(zé)任等價值所取代。學(xué)習(xí)型組織所呈現(xiàn)的是一種集體學(xué)習(xí)的過程，尤其是涉及不同層級的多元團體之多樣化知識、權(quán)威及集體行動，可以增進政府知識包括政策知識。

法國學(xué)者利奧塔認(rèn)為西方自20世紀(jì)50年代末進入后工業(yè)化年代后，“知識已成為首要生產(chǎn)力”，并具有“信息商品形式”，深刻地影響了發(fā)達(dá)國家的社會構(gòu)成，甚至已成為“世界權(quán)力競爭”的最主要的賭注。學(xué)習(xí)型組織為不斷的知識創(chuàng)新提供了組織環(huán)境，分權(quán)、扁平化發(fā)揮著很大作用。就分權(quán)而言，莫（Moe）與一般人們所持觀點相反，認(rèn)為分權(quán)實際上增加了道德危害的潛在可能性。工作和權(quán)力被授予基本單位，以便單位運用專業(yè)知識和生產(chǎn)能力實現(xiàn)組織目標(biāo)，但是，基層單位利用自己的優(yōu)勢使用信息，這樣，高層組織的目標(biāo)則有可能實現(xiàn)不了。在中國的現(xiàn)實情境中，從中央到地方發(fā)揮作用的五級政府，受發(fā)展地方經(jīng)濟責(zé)任、干部考核壓力等方面的約束，往往會根據(jù)本地情況變通甚至違背中央政策，利用空間距離和制度差異出臺地方政策實現(xiàn)局部利益，追求短期績效，而這些政策很多時候是難與中央政策兼容的，是需要終結(jié)，卻又不會自動終結(jié)的政策。德利翁的政策終結(jié)模型中提到官僚機構(gòu)的慣性阻礙政策終結(jié)的實施。尤其是不同機構(gòu)配合執(zhí)行某項政策的時候，如果要停止某項政策必須從外部施加很大力量才能做到，因為機構(gòu)的慣性反對任何變化。同時機構(gòu)具有動態(tài)適應(yīng)性，會隨著環(huán)境變化進行調(diào)適，甚至針對政策終結(jié)的措施來改變自己行為模式，或者改變策略、調(diào)整結(jié)構(gòu)，延遲政策終結(jié)。而學(xué)習(xí)型組織強調(diào)組織與個人的共同發(fā)展、領(lǐng)導(dǎo)者的仆人、教師和設(shè)計師的角色都可以一定程度上消解上述莫的擔(dān)心，同時可以打破官僚機構(gòu)的價值中立、非人格化、照章辦事等原則，將組織員工心智進行改變、通過團隊學(xué)習(xí)、共同愿景、系統(tǒng)思考來實現(xiàn)組織的重建、將個人發(fā)展和組織發(fā)展，個人目標(biāo)和組織目標(biāo)結(jié)合，這樣對政策終結(jié)意義就容易取得共識，及時促進政策終結(jié)和政策更新。

三、技術(shù)層面——有機式模型取代機械式模型

機械式模型假設(shè)待解決的問題可被良好界定，且系統(tǒng)足以從事近距離之外的干預(yù)即預(yù)防。這種模型可適用于建構(gòu)良好及制式化的情境，但在不確定及動態(tài)情況下，則會將相關(guān)必要信息情報排除在外，以至于無法適時地響應(yīng)與處理［7］（pp.46－47）。有機式系統(tǒng)模型是環(huán)境變遷復(fù)雜性和律動性增強的產(chǎn)物，這種模式思考問題的起點乃為一切都在變化中，沒有一成不變的環(huán)境，也沒有一成不變的組織，更沒有一成不變的管理?？茖又?、高度分工、正式化和集權(quán)化的組織屬于機械式模型；特殊式、適應(yīng)式、低度分工、非正式化和分權(quán)化的組織屬于有機式模型。政策的目標(biāo)、政策的執(zhí)行環(huán)境、政策執(zhí)行可獲得的資源等方面也是一種有機式的組合，處在復(fù)雜的互動中，因此需要關(guān)注這種動態(tài)屬性，適時實施政策終結(jié)，唯有此政策價值才可發(fā)揮。

哈得羅·孔茨（Harold Koontz）從抽象到具體把計劃分為一種層級體系：目的或使命、目標(biāo)、戰(zhàn)略、政策、程序、規(guī)則、方案以及預(yù)算。詹奇提出倫理是多層次的，計劃也是多層次的。計劃由于受時間和空間的雙重約束，因此可分為策略層級計劃、戰(zhàn)略層級計劃、政策層級計劃、價值觀層級計劃。這四個層級的計劃對應(yīng)著四個層級的時間視野、邏輯基礎(chǔ)、組織機制、管理者角色以及基本態(tài)度。從他們的分類中可以看出政策是計劃的一種。公共政策作為公共治理的一種手段，為了實現(xiàn)治理的公共服務(wù)目標(biāo)，需要和公共組織中其他層次的計劃相協(xié)調(diào)和配合，時刻將自己置身于組織縱向的計劃網(wǎng)絡(luò)中與外界環(huán)境的橫向交互中，也即政策有自己的生態(tài)系統(tǒng)。一旦生態(tài)系統(tǒng)中的要素發(fā)生變化，作為系統(tǒng)要素之一的公共政策也要適時調(diào)整，否則會影響系統(tǒng)運行。比如，目前我們建設(shè)“兩型”社會，如果政策中提供的指導(dǎo)仍為效率優(yōu)先、環(huán)境讓位的方向，那勢必妨礙“兩型”社會的實現(xiàn)。有機式組織就是一種環(huán)境導(dǎo)向的組織形態(tài)，注重縱向和橫向的合作。這種組織不再拘泥于固定的職責(zé)，而是根據(jù)系統(tǒng)需要不斷調(diào)整職責(zé)，規(guī)則相對較少，喜歡非正式的溝通渠道，靈活性和彈性是這種組織最主要的特征。一些商業(yè)組織已經(jīng)在實踐這種組織，而以政府為主的公共部門由于其組織的公共性、社會性、權(quán)威性、公益性等決定了組織的機械式程度較高。但是公益性組織的屬性又要求這些組織在政策制定和實施中要具備足夠的回應(yīng)性和敏感性，對變化了的系統(tǒng)要素保持動態(tài)的適應(yīng)性，有機式組織可以滿足這種需要。

四、文化層面——公務(wù)員精神超越官僚主義

現(xiàn)代社會的復(fù)雜性不僅僅表現(xiàn)在技術(shù)和功能上，而且更多地表現(xiàn)在價值和文化上。人在本質(zhì)上是文化的，也就是具有自我意識的，人能夠能動地認(rèn)識世界并改造世界，正是從這個意義上說，文化是政策終結(jié)進程的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

行政機構(gòu)管理和執(zhí)行政策時，所構(gòu)成的行政文化與價值體系，代表管理者的價值文化［10］，也加強著組織文化。一般官僚機構(gòu)中所體現(xiàn)的明確的管理目標(biāo)、正式的管理機構(gòu)、明確的權(quán)責(zé)分工、正式的程序與法規(guī)等都是具體官僚文化的體現(xiàn)。官僚和規(guī)范之間僅一步之遙，把握不好就有滑入官僚主義的嫌疑?！掇o?！穼Α肮倭胖髁x”（bureaucratism）的解釋是，脫離實際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。如，不深入基層和群眾，不了解實際情況，不關(guān)心群眾疾苦，飽食終日，無所作為，遇事不負(fù)責(zé)任；獨斷專行，不按客觀規(guī)律辦事，主觀主義地瞎指揮等。有命令主義、文牘主義、事務(wù)主義等表現(xiàn)形式。赫爾曼（Herman R·van Gunsteren）提出對官僚的常見批評有：冷漠無情、回應(yīng)不足、人文缺失、懶惰拖拉、行賄受賄、拉幫結(jié)派、權(quán)力饑渴、能力有限。他認(rèn)為這些批評暗含著倫理責(zé)備，他們的行為被認(rèn)為是不好的，錯誤的［11］。官僚主義是剝削階級思想和舊社會衙門作風(fēng)的反映。如何避免官僚主義，可以用公務(wù)員精神來形塑。

曾慶紅同志曾在全國實施《公務(wù)員法》工作會議上把當(dāng)代中國公務(wù)員精神概括為“32字四個方面”，即“熱愛祖國、忠于人民，求真務(wù)實、開拓創(chuàng)新，顧全大局、團結(jié)協(xié)作，恪盡職守、廉潔奉公”，這構(gòu)成了當(dāng)代公務(wù)員應(yīng)具有的多種品質(zhì)的精神共同體。實際上，公務(wù)員精神是公務(wù)員政治素質(zhì)、思想作風(fēng)、職業(yè)素養(yǎng)、道德情操、精神風(fēng)貌的集中反映。公務(wù)員精神的培育不僅需要把某種價值體系、行為和觀念的準(zhǔn)則灌輸?shù)焦珓?wù)員的個人意識當(dāng)中，同時還體現(xiàn)在積極調(diào)動其主觀能動性，自覺發(fā)揮自我調(diào)節(jié)和監(jiān)督的作用，注重培養(yǎng)提高公務(wù)員為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的理念。

拉斯韋爾認(rèn)為，政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問，它涉及個人的選擇，必須以民主體制作為前提。穩(wěn)定的公共生活和繁榮的民主政治是以社會中多數(shù)人積極參與為前提的。比較現(xiàn)代化的基本結(jié)論是，和沒有民主與自由的結(jié)果一樣，太多的民主和自由同樣不利于經(jīng)濟發(fā)展［13］。政策終結(jié)過程也必須有民眾的參與，是有序的制度化的參與，而不是“太多”的民主參與。而且，民眾本身是開放的、多元的，因此是能動的，從而具有普遍歷史意義，即能夠通過吸納越來越多的異質(zhì)力量，通過抗衡與沖突來發(fā)展［14］。一般在決策的時候，參與者可能不愿意支持純粹自利的提案，他們唯恐表現(xiàn)出自私的傾向。不希望表現(xiàn)出自私或自利可能暗含著希望保持一致，并因此關(guān)心其他人的觀點，并因此愿意考慮其他人的福利。公共討論會培養(yǎng)一種更強烈的公平程序感。

愛因斯坦曾說過，問題的發(fā)現(xiàn)和系統(tǒng)闡述要比得到解答更為重要。解答可能僅僅是數(shù)學(xué)或?qū)嶒灱寄軉栴}，而突出問題的新角度，從新的角度去考慮老問題，則需要創(chuàng)造性的思考和想象。政策終結(jié)能否成為落實科學(xué)發(fā)展觀、推進和諧社會實現(xiàn)的助推劑，價值選擇首當(dāng)其沖，而堅守公共利益取向則是重中之重。同時，一旦人員、組織、技術(shù)和文化這四個引擎被發(fā)動，政策終結(jié)將會給社會帶來更多的公平、正義、幸福和效率。

［1］錢再見.公共政策學(xué)新編［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2006.

［2］Deborah Stone.Policy Paradox The art of Political Decision Making［M］.New York：W·Norton Company Inc，2001.

［3］秦德君.政治設(shè)計的技術(shù)范疇［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2008，（5）.

［4］張康之，張乾友.考察公共利益發(fā)生地歷史［J］.江海學(xué)刊，2009，（2）.

［5］Frantz，Janet E.Reviving and Revising a Termination Model［J］.Policy Science，1992，（5）.

［6］楊光斌.中國政治30年：變遷與反思［J］.探索與爭鳴，2008，（12）.

［7］詹中原.危機管理之理論、模式與研究途徑［A］.童星.公共管理高層論壇（第四輯）［C］.南京：南京大學(xué)出版社，2006.

［8］［美］詹奇.自組織的宇宙［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，1992.

［9］Robert p Biller.On Tolerating Policy and Organizational Termination：Some Design Considerations［J］.Policy Sciences，1976，（7）.

［10］張再生.國外公務(wù)員精神建設(shè)的經(jīng)驗、趨勢及啟示［A］.“落實科學(xué)發(fā)展觀推進行政管理體制改革”研討會——暨中國行政管理學(xué)會2006年年會論文集［C］.2006.

［11］Herman R·van Gunsteren.The Ethical Context of Bureaucracy and Performance Analysis［A］.Guidance，Control and Evaluation in the Public Sector［C］.Berlin：Water de Gruyter，1986.

［12］姜建成.科學(xué)發(fā)展觀：現(xiàn)代性與哲學(xué)視域［M］.南京：江蘇人民出版社，2006.

［13］（轉(zhuǎn)）楊光斌.中國政治30年：變遷與反思［J］.探索與爭鳴，2008，（12）.

［14］孫昊.“分利聯(lián)盟”的利益滿足與公共利益的實現(xiàn)——兼議威權(quán)體制民主化轉(zhuǎn)型進程中的政策工具選擇［A］.童星.公共管理高層論壇（第四輯）［C］.南京：南京大學(xué)出版社，2006.

［責(zé)任編輯：劉瓊蓮］

D829.10

A

1008－7168（2011）01－0074－04

2010－10－20

張麗珍（1981－），女，陜西眉縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，江蘇淮陰師范學(xué)院教師。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.013