李 偉，夏衛(wèi)紅

（1．南開大學(xué)，天津 300071；2．中國銀行黃岡分行，湖北 黃岡 438000）

城市群府際治理機(jī)制：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇

李 偉1，夏衛(wèi)紅2

（1．南開大學(xué)，天津 300071；2．中國銀行黃岡分行，湖北 黃岡 438000）

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的城市群府際競爭與合作直接關(guān)系到區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展。當(dāng)前城市群政府存在過度競爭與合作不足的問題，通過從行政區(qū)體制、地方利益、考核機(jī)制等方面探析現(xiàn)存問題背后的深層次原因，提出了城市群府際治理模式，并從價(jià)值理念、法律法規(guī)、組織機(jī)制、社會資本和協(xié)調(diào)體系等方面來構(gòu)建城市群建設(shè)的府際治理模式。為實(shí)現(xiàn)城市群政府間的良性競爭與互利合作，走向府際和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供有效進(jìn)路。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；城市群；府際治理

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和地方分權(quán)化改革實(shí)踐的發(fā)展，城市群迅速崛起。目前中國基本上形成了京津冀、長三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽兩岸、中原、長江中游、關(guān)中和川渝十大城市群。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的城市群府際關(guān)系逐步納入學(xué)術(shù)研究的視野，也成為城市群建設(shè)的重要影響因素。中央政府與地方政府的互動，地方政府之間的良性競爭與有效合作直接關(guān)系到區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展。為此研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的府際關(guān)系及其治理顯得意義重大，本文在此背景下研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的城市群政府間關(guān)系的治理。

一、城市群府際關(guān)系現(xiàn)狀

改革開放以來，市場化與分權(quán)化改革改變了過去地方過度依賴中央的格局，使資源在政府間的分配更趨于平衡，從而增強(qiáng)了政府間相互依賴的程度。在政績導(dǎo)向與財(cái)政壓力的雙重驅(qū)動下，地方政府逐漸成為相對獨(dú)立的權(quán)力主體和利益主體，相互之間展開了激烈的競爭。一方面，地方政府通過競爭機(jī)制，摒棄了落后的發(fā)展觀念，推動了技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革，深化了對外開放，實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，同時(shí)也促進(jìn)了政府自身職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，地方政府間的過度競爭，也產(chǎn)生了消極影響。第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同現(xiàn)象嚴(yán)重。不同區(qū)域在同一領(lǐng)域互相攀比、盲目引進(jìn)、爭上項(xiàng)目，形成小而全、脫離實(shí)際的產(chǎn)業(yè)布局。改革開放以來，先后在1980年、1985－1988年、1992年以后出現(xiàn)過三次重復(fù)建設(shè)高峰［1］（p．2）。第二，地區(qū)之間的貿(mào)易封鎖和爭端。區(qū)域內(nèi)政府依靠行政命令對市場進(jìn)行人為的分割，妨礙了生產(chǎn)要素的自由流動，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制失衡，不利于區(qū)域統(tǒng)一市場的形成和資源的優(yōu)化配置。第三，跨區(qū)域公共物品供給不足。地方政府往往會對產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)的行為采取推卸責(zé)任的態(tài)度，而對正外部效應(yīng)較強(qiáng)的項(xiàng)目則進(jìn)行“搭便車”。由此導(dǎo)致跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理和地區(qū)安全等公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足。

同時(shí)，城市政府在追求地方利益最大化的過程中，也會尋求與其他政府的合作。區(qū)域合作的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，合作規(guī)模也越來越大。在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，城市群政府在合作方面采取了諸多措施，如成立了區(qū)域府際合作的組織機(jī)構(gòu)，簽訂了一系列合作協(xié)議。區(qū)域一體化進(jìn)程加快，但城市群府際合作的效果不夠明顯。

（一）合作意識的淡薄，互信程度不高

城市群政府往往囿于本轄區(qū)以內(nèi)，在公共事務(wù)的治理上習(xí)慣于“各家自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的行政模式，具有強(qiáng)烈的本位主義。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，有些城市特別是欠發(fā)達(dá)城市對于自身究竟能否承接、承接多少發(fā)達(dá)城市的輻射存疑，認(rèn)為本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難與發(fā)達(dá)城市相協(xié)調(diào)、相匹配，同時(shí)也擔(dān)心發(fā)達(dá)城市會將其人財(cái)物等資源“吸走”，而發(fā)達(dá)城市也有欠發(fā)達(dá)城市會“拖后腿”的顧慮。

（二）府際合作缺乏法律保障

我國憲法和行政組織法缺乏關(guān)于府際合作的法律法規(guī)，對中央政府在區(qū)域合作中的職責(zé)，地方政府的合作形式、組織機(jī)制、利益分配也無涉及。在區(qū)域府際合作實(shí)踐中，府際合作往往是以協(xié)定、備忘錄的形式進(jìn)行，而由于政府間簽訂的協(xié)議及其執(zhí)行細(xì)則沒有相關(guān)的法律加以約束與保護(hù)，導(dǎo)致政府間協(xié)議缺乏約束力，使得其在促進(jìn)府際合作、約束政府機(jī)會主義方面的作用有限，簽訂的一系列合作協(xié)議難以得到有效的貫徹與執(zhí)行，地方府際合作有些流于形式。

（三）中央政府調(diào)控力度有限

強(qiáng)調(diào)中央政府宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)作用，是由中央政府的超脫地位決定的，中央政府可以成為地方政府利益爭端的裁判者，從而在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與沖突裁判的作用。這就需要不斷強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，而要強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，就要加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威，提高中央政府的財(cái)政能力，加強(qiáng)宏觀政策的執(zhí)行監(jiān)督、集中管理具有全國性影響的公共事務(wù)［2］（pp．355－356）。但從當(dāng)前的城市群府際合作實(shí)踐來看，中央政府的協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控作用還不夠明顯。

（四）府際合作缺乏制度性的組織機(jī)制

在沒有一個(gè)代表整個(gè)區(qū)域利益的組織之前，權(quán)威性的府際合作組織顯得尤為重要。在當(dāng)前的城市群區(qū)域公共事務(wù)的治理中，雖然成立了級別規(guī)格不一的推進(jìn)城市群發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)，但府際合作很多都是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人為來推動，權(quán)威合作組織機(jī)制的缺失，導(dǎo)致區(qū)域公共管理難以開展，構(gòu)建高效的跨域合作治理體系更無從談起，區(qū)域內(nèi)單一地方的利益最大化也很難與整個(gè)區(qū)域利益統(tǒng)一，導(dǎo)致政府間簽訂的合作協(xié)議往往失效，造成整個(gè)區(qū)域內(nèi)公共管理失調(diào)。

二、城市群府際關(guān)系問題的成因剖析

（一）行政區(qū)行政的體制分割

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特點(diǎn)是各級政府按照行政區(qū)劃來組織經(jīng)濟(jì)活動，行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源受控于政府的干預(yù)，帶有強(qiáng)烈的地方政府行為色彩。改革開放以后，中央政府將財(cái)政權(quán)、稅收權(quán)、投資融資權(quán)和企業(yè)管轄權(quán)等行政管理權(quán)下放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局限在單一行政區(qū)的格局逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)開始發(fā)育成長。加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的呼聲高漲，但在一個(gè)大的行政區(qū)域范圍內(nèi)，同時(shí)存在著多個(gè)行政等級相同的以行政區(qū)為單位的地方利益主體，在各自不同利益的驅(qū)動下，往往在涉及全局性的問題方面難以達(dá)成共識，導(dǎo)致行政區(qū)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的自成體系對經(jīng)濟(jì)區(qū)合理生產(chǎn)布局的影響、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的地方保護(hù)主義對區(qū)域乃至全國統(tǒng)一市場的阻礙、行政區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)對區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的制約、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)中的地方封鎖對區(qū)域生產(chǎn)要素自由流動的限制。

（二）城市政府等級制的制約

按照憲法的規(guī)定，我國現(xiàn)行城市的行政等級可分為直轄市、副省級市、地級市與縣級市四個(gè)等級，不同級別的城市政府擁有的行政權(quán)力各不相同。綜觀國內(nèi)的城市群等經(jīng)濟(jì)區(qū)域，往往包含不同行政等級的城市。由于歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響，在實(shí)際的管理過程中，各個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上呈現(xiàn)某種程度的不平衡性，既包括發(fā)達(dá)或比較發(fā)達(dá)城市，也有落后或比較落后的農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯，工業(yè)化、城市化水平低，經(jīng)濟(jì)外向度低。這個(gè)在中部和西部地區(qū)的城市群中表現(xiàn)得尤為明顯。以武漢城市群為例，武漢屬于省會城市，鄂州、黃石、黃岡、孝感、咸寧、天門、仙桃、潛江8個(gè)城市都屬于地級市，武漢市作為特大中心城市“鶴立雞群”，區(qū)域內(nèi)城市體系等級結(jié)構(gòu)不合理，中等規(guī)模城市數(shù)量偏少，城市間承上啟下作用不明顯，城市間功能定位不明確，產(chǎn)業(yè)間協(xié)作分工關(guān)系未形成，很難做到錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)、形成基于有效競爭的合作。

（三）市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府的利益競逐

在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府的自主性與積極性不斷增強(qiáng)，原本一直以來都被壓抑的地方利益從“后臺”走向“前臺”，各地方政府追求自身利益的熱情和能力迅速顯現(xiàn)出來。這種地方利益除了地方政府自身的利益外，更多可能是地方轄區(qū)內(nèi)的居民、企業(yè)以及其他市場主體自身切實(shí)的利益以及由其帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿望和壓力［3］（p．380）。對于地方政府官員而言，一方面，他們希望帶來本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活水平的提高，得到當(dāng)?shù)鼐用竦膼鄞鳎涣硪环矫?，他們希望因此得到職?wù)的晉升、上級的嘉獎，有更好的政治前途。而地方政府官員能否實(shí)現(xiàn)自身利益與地區(qū)利益，則在很大程度上取決于地方政府干預(yù)市場的權(quán)限大小和作用范圍，由此表現(xiàn)為地方政府間的惡性競爭。

（四）地方政府官員的考核評價(jià)制度不完善

對地方政府及官員的考核，是國家進(jìn)行人事管理的重要環(huán)節(jié)，中央政府通過人員調(diào)動與任免手段來實(shí)現(xiàn)對地方政府及官員的管理。在現(xiàn)有的干部考核制度下，對地方政府干部政績的考核片面強(qiáng)調(diào)管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長。在具體的考核操作中，經(jīng)濟(jì)增長主要被量化為經(jīng)濟(jì)增長率、新建企業(yè)數(shù)目與項(xiàng)目等標(biāo)準(zhǔn)。周黎安博士對1980年至1993年間中國28個(gè)?。ǔ鞑睾秃Ｄ希┑臄?shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果顯示各省的經(jīng)濟(jì)績效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性①。在此政績觀的導(dǎo)向下，地方官員不僅要計(jì)算經(jīng)濟(jì)收益而且要計(jì)算由此帶來的政治收益，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府官員的“頭等大事”，各地方政府圍繞優(yōu)惠政策、項(xiàng)目、市場、資本等開展了激烈的競爭。但同時(shí)，地方官員由于晉升而在不同地區(qū)的頻繁調(diào)動，導(dǎo)致地方政府急功近利的經(jīng)濟(jì)行為，不利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）府際合作經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的缺失

地方政府在追求利益最大化的過程中，也會尋求與其他政府的合作，而合作的成功與否則取決于各地方政府的成本收益分析。在府際合作中，地方政府必須投入資源以防止自身利益受到傷害或損失，這就是府際合作的交易費(fèi)用。具體包括：（1）搜尋成本。有合作意向的政府，為尋求合作而花費(fèi)的成本。（2）進(jìn)行締約談判并履約的成本。為了履行合同中的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)合作的目標(biāo)，必須建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、配備專門的人員以及運(yùn)轉(zhuǎn)這些組織機(jī)構(gòu)所需要的費(fèi)用。（3）對府際合作中應(yīng)盡事項(xiàng)，合作方應(yīng)盡力完成并接受對方監(jiān)督成本，包括建立監(jiān)督體系、反饋機(jī)制、仲裁機(jī)制及處罰機(jī)制等一系列制度與機(jī)構(gòu)。在當(dāng)前的分稅制財(cái)政體制下，仍然保留有行政性分權(quán)的典型特征，為地方本位主義的發(fā)展提供了空間。由于它無法滿足日益增長的地方大規(guī)模支出的需要，地方政府只能通過其他途徑獲取財(cái)政資源。而府際合作是需要分擔(dān)費(fèi)用的，但在目前的制度安排下還沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)與利益補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致府際合作的困境。

三、府際治理：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的有效進(jìn)路

府際治理是以合作主義為核心的府際關(guān)系的新型模型，是各級政府間為執(zhí)行政策、解決跨區(qū)域公共問題與提供區(qū)域公共服務(wù)所形成的相互關(guān)聯(lián)的互動機(jī)制。府際治理作為世界各國政府行政管理實(shí)踐的新課題異軍突起，是府際關(guān)系不斷發(fā)展的新階段［4］，是20世紀(jì)末期以來全球化浪潮、新公共管理思潮、政府革新再造運(yùn)動和全球治理運(yùn)動合力推動的產(chǎn)物。府際治理具有如下特征［5］（pp．237－373）：一是以問題解 決為焦 點(diǎn)，以目標(biāo)行動為導(dǎo)向，允許官員采取必要的手段，去推動各項(xiàng)具有建設(shè)性的工作。二是強(qiáng)調(diào)聯(lián)系、溝通和網(wǎng)絡(luò)的重要性，主張項(xiàng)目和管理功能上府際的轉(zhuǎn)移，政府間的資源共享、相互依存與協(xié)作治理。三是強(qiáng)調(diào)公私部門的混合治理模式，提倡私人部門的積極參與。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的城市群府際治理模式可以從以下幾個(gè)方面來構(gòu)建和完善。

（一）樹立府際治理的價(jià)值理念

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域政府間的相互依賴性不斷增長，在面臨新的環(huán)境與問題時(shí)，單憑某一方的力量是很難適應(yīng)與解決的，應(yīng)重視以解決區(qū)域公共問題為價(jià)值取向與行動導(dǎo)向，而非停留在傳統(tǒng)的行政區(qū)域內(nèi)。城市群政府應(yīng)充分認(rèn)識到跨越行政區(qū)域地理界限的“外部性問題”需要通過區(qū)域聯(lián)合或某種集體行動而有效內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的有效治理［6］。因此，城市群政府必須基于存在的共同利益進(jìn)行合作，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的合力，增強(qiáng)整個(gè)區(qū)域的核心競爭力，從而實(shí)現(xiàn)“1＋1＞2”的整體效應(yīng)。城市群府際治理的價(jià)值理念包含如下內(nèi)容。首先，樹立平等主體地位的觀念。城市群政府盡管存在行政建制的差異，但不存在隸屬關(guān)系，為此府際合作必須建立在平等對話協(xié)商的基礎(chǔ)之上，保證區(qū)域內(nèi)政府成員的同等代表權(quán)與發(fā)言權(quán)。其次，城市群政府應(yīng)突破傳統(tǒng)本位主義與狹隘的地方利益觀念的束縛，樹立開放合作的觀念。城市群內(nèi)的后發(fā)城市要抓住機(jī)遇，依托大中心城市，立足本城市市情，錯位發(fā)展，承接大中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升合作檔次，實(shí)現(xiàn)地區(qū)分工協(xié)作，互惠互利。

（二）完善府際治理的法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)政府間有序競爭與良好合作的重要保障，而良性的政策互動或一體化的政策則是解決區(qū)域公共問題與治理區(qū)域公共事務(wù)的有效工具。加強(qiáng)府際關(guān)系調(diào)整的法律制度建設(shè)，就是要以法律調(diào)節(jié)的形式明確規(guī)定政府間競爭的基本原則、主要規(guī)則、解決沖突的方式與利益補(bǔ)償機(jī)制，以及府際合作的基本原則、主要內(nèi)容、權(quán)利與責(zé)任等。可以借鑒西方國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)［7］，并結(jié)合城市群建設(shè)的基本“群情”來研究。筆者認(rèn)為，第一，加快制定城市群府際合作的法律法規(guī)，保證區(qū)域合作的權(quán)威性與連續(xù)性。法律法規(guī)對已經(jīng)成形的或正在形成中的區(qū)域給予法律上的承認(rèn)，對區(qū)域公共事務(wù)合作治理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制等予以規(guī)范。立法將把城市群各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃“剛性化”，確保一屆又一屆的領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)規(guī)劃長期不懈地實(shí)施下去。第二，應(yīng)加快對政府組織法的修訂，增加對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中府際關(guān)系的制度安排的相關(guān)規(guī)定。第三，打破公共政策的行政邊界，加快公共政策的互動，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化政策。應(yīng)逐步縮小城市群內(nèi)政府在政策規(guī)定、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、招商投資等方面的差異，加速打破城市群內(nèi)各政府在市場準(zhǔn)入、戶口遷移、居民就業(yè)、子女入學(xué)、福利保障、金融稅收等方面的壁壘。

（三）重構(gòu)府際治理的組織與保障機(jī)制

從國家層面來看，應(yīng)該加快完善財(cái)稅體制，為城市群府際合作提供保障。首先，應(yīng)進(jìn)一步劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，明確各級政府的責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)劃分稅制。其次，建立規(guī)范化的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。第三，通過費(fèi)改稅，擴(kuò)大現(xiàn)有稅種、稅基或設(shè)置新稅種等辦法加以規(guī)范，并建立國家預(yù)算，形成以稅收為主，收費(fèi)收入為輔，稅費(fèi)并存的財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)為地方政府建立穩(wěn)定的稅基［8］。還應(yīng)該建立更加科學(xué)的干部考核制度，為政府間的競爭提供約束機(jī)制?？茖W(xué)的績效評價(jià)體系應(yīng)從以下兩個(gè)方面考慮：一方面，對地方政府官員的考核建立在綜合指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，而非單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之上，逐步實(shí)現(xiàn)從只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向更加注重經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展的過渡。另一方面，對一個(gè)地方政府的績效考核應(yīng)該將該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與其歷史發(fā)展?fàn)顩r與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，注重考核地方的可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)可將本地區(qū)發(fā)展對區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的影響納入考核的范圍。

從區(qū)域?qū)用鎭砜?，除了完善既有的府際合作的組織機(jī)制，還應(yīng)該搭建府際合作的信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，降低交易成本，達(dá)成對公共事務(wù)的有效治理。首先，建立與完善電子政府，發(fā)展電子政務(wù)。如建立跨行政區(qū)、跨部門的交通安全信息共享系統(tǒng)、企業(yè)與公民信用系統(tǒng)、環(huán)境聯(lián)合治理的數(shù)據(jù)監(jiān)測與管理系統(tǒng)和突發(fā)公共事件的信息共享系統(tǒng)等。其次，構(gòu)建城市群區(qū)域公共服務(wù)一體化的信息平臺，該平臺以企業(yè)、社會公眾為對象，及時(shí)發(fā)布城市群各城市的政策法規(guī)、文化娛樂、招商引資、三農(nóng)服務(wù)、金融財(cái)政、發(fā)展規(guī)劃和勞動力需求等信息，促進(jìn)城市群內(nèi)政府、企業(yè)、社會各界的良性互動，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。第三，城市群內(nèi)各地方政府應(yīng)充分重視私人企業(yè)與非盈利組織在區(qū)域公共事務(wù)治理中的作用，可根據(jù)區(qū)域公共事務(wù)的層次與類型，在政府與私營部門、政府與非盈利組織間進(jìn)行組合搭配，形成合作治理的良性關(guān)系。

（四）培育府際治理的社會資本

府際關(guān)系及其有效治理，不僅要以技術(shù)、制度、決策、組織等“硬件”為基礎(chǔ)，而且要以社會觀念、合作意識等價(jià)值為“軟件”，這就需要社會公眾的共同參與，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本［9］。府際治理的社會資本，是政府間的互動與合作治理網(wǎng)絡(luò)賴以存在的諸如信任、規(guī)范、制度等因子，它能促進(jìn)組織網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)合作主體間的信息交流、資源共享，實(shí)現(xiàn)解決問題、提高生產(chǎn)效率的目標(biāo)，府際資本不僅存在于政府組織內(nèi)與政府組織間，而且還存在于政府與企業(yè)、政府與社會之中。其作用如下：（1）府際資本是一種潤滑劑，它基于相互信任與共同愿景，成功地避免任何一方政府的機(jī)會主義行為而有效地規(guī)避政府間沖突，由政府間既有的合作經(jīng)歷而積累起來的府際資本將為進(jìn)一步的合作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（2）府際資本是一種資源，具有潛在的生產(chǎn)性和獲利能力，為各政府達(dá)到某種預(yù)定目標(biāo)提供便利，它存在于政府間持久的關(guān)系中，能夠降低府際合作的交易成本。

（五）健全府際治理的協(xié)調(diào)體系

府際治理模式雖然強(qiáng)調(diào)平等主體間的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系，但并非完全排除縱向的科層制組織的權(quán)威協(xié)調(diào)作用，尤其在市場化程度不高的背景下，中央政府通過等級制權(quán)威對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行整體性規(guī)劃與對地方政府間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)顯得不可或缺。

在宏觀層面，中央政府應(yīng)加緊制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確各區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢和劣勢，合理地定位與布局，確定各區(qū)域發(fā)展的整體目標(biāo)與重點(diǎn)，針對各規(guī)劃區(qū)面臨的共同問題，提出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的方案，形成分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，實(shí)現(xiàn)全國不同區(qū)域的整體均衡發(fā)展。

在中觀層面，建立省級的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，一方面可以較好地貫徹中央政策，另一方面，通過建立高規(guī)格、高級別、超脫的、各城市群政府廣泛參與的省級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以更好地協(xié)調(diào)各城市的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌部署產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，打破生產(chǎn)要素流動的行政壁壘，有利于城市群交通、通訊、環(huán)境治理、防洪抗旱等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成共同的統(tǒng)一市場。

在微觀層面，一方面，城市群政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域合作的“主角”，但地方府際合作具有一定的自愿性，合作過程中出現(xiàn)的問題除了利用外力加以解決外，最重要的是增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部處理矛盾的能力［10］，這就要求建立與完善區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。另一方面，充分重視社會力量的協(xié)調(diào)作用。發(fā)揮民間智囊?guī)斓摹巴饽X”作用，為城市群政府決策提供參謀咨詢。同時(shí)成立跨區(qū)域的行業(yè)組織聯(lián)合會與協(xié)調(diào)委員會，通過共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域行業(yè)市場規(guī)則等，發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的作用，豐富政府協(xié)調(diào)的方式，彌補(bǔ)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)中的不足之處。

注釋：

①參見周黎安2002年11月17號在北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心做的題為《晉升和財(cái)政刺激：中國地方官員的激勵研究》的學(xué)術(shù)報(bào)告。

［1］魏后凱．從重復(fù)建設(shè)到有序競爭［M］．北京：人民出版社，2001．

［2］謝慶奎．中國地方政府體制概論［M］．北京：中國廣播電視出版社，1998．

［3］徐邦友．中國政府傳統(tǒng)行政的邏輯［M］．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2004．

［4］Wright，D．Federalism，Intergovernmental Manage ment：Historical Reflections and Conceptual Compari sons［J］．Public Administration Review，March April 1990．

［5］趙永茂．府際關(guān)系［M］．臺北：元照出版公司，2001．

［6］陳瑞蓮．泛珠三角區(qū)域政府的合作與創(chuàng)新［J］．學(xué)術(shù)研究，2007，（1）．

［7］楊宏山．發(fā)達(dá)國家的大都市區(qū)管理模式及其啟示［J］中州學(xué)刊，2005，（1）．

［8］銀溫泉，才婉如．我國地方市場分割的成因和治理［J］經(jīng)濟(jì)研究，2001，（6）．

［9］李淮安．從SARS看社會資本缺失與社會組織治理［J］．南開管理評論，2003，（3）．

［10］龍朝雙．準(zhǔn)公共經(jīng)濟(jì)組織角色下的我國地方政府間橫向合作分析［J］．湖北社會科學(xué)，2005，（10）．

F061．5 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008－7168（2011）05－0085－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．015

2011－04－06

1．李 偉（1983－），男，湖北武漢人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生；

2．夏衛(wèi)紅（1983－），女，湖北黃岡人，中國銀行黃岡分行職員。

王 篆］