廖中武 陳必修

執(zhí)政思維的轉變:從生產(chǎn)方式到生活方式
——由“十二五”規(guī)劃 G DP考核指標的取消看發(fā)展方式的轉變

廖中武 陳必修

在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中,過于偏重追求 GDP數(shù)值的增長,會導致地方政府為了完成任務和出政績,罔顧地方經(jīng)濟和社會發(fā)展要素的制約,多上“短、平、快”項目,而這種功利性心態(tài)將會導致對社會發(fā)展內涵和目的的理解發(fā)生偏離,引發(fā)社會矛盾。形勢的發(fā)展要求執(zhí)政者轉變執(zhí)政思維和理念,認清經(jīng)濟發(fā)展的目的是為了讓民眾生活得更好。這種執(zhí)政思維和理念在“十二五”規(guī)劃中得到了更好的體現(xiàn)和發(fā)揚,讓廣大人民群眾生活得更加幸福滿意,將成為經(jīng)濟社會發(fā)展極為重要的考量指標。

GDP;政績考核;“十二五”規(guī)劃;執(zhí)政思維

由于急于改變底子薄、基礎差的狀況,中國在改革開放以后的經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,過于看重生產(chǎn)體量的增長,尤其是偏重于 GDP數(shù)值的增長。這種簡單的評價標準泛化到地方政府,演變成了唯GDP論英雄的執(zhí)政思維。這種做法盡管帶來了經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的景象,但同時也帶來了諸多社會民生問題,形勢的發(fā)展要求執(zhí)政者轉變執(zhí)政思維和發(fā)展理念。

一、得與失的分析:“十一五”期間取得的成就與問題

“十一五”規(guī)劃是黨與政府制訂的第十一個五年計劃,時間跨度是2005年到2010年。而從 2006年到 2009年,國內生產(chǎn)總值年均實際增長11.4%,比 “十五”時期年平均增速的 9.8%多1.6個百分點,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從 11760元增長到 17175元,年均實際增長 10.2%,比“十五”的平均增速加快了 0.6個百分點;農村居民人均純收入從 3587元增長到 5153元,年均實際增長 8.3%,比“十五”的平均增速多了 3個百分點;城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)由 2005年的 36.7%下降到 2009年的 36.5%,農村居民家庭的系數(shù)由45.5%下降到 41.0%。2010年上半年,我國 GDP總量超越日本,成為世界第二大經(jīng)濟體,國內生產(chǎn)總值年均實際增長 11.1%,預計到年底應能超額完成 2005年制定的“十一五”計劃任務。按目前這種狀況,中國的經(jīng)濟總量已經(jīng)排到世界第二位,人均 GDP已經(jīng)超過 3700美元,從數(shù)值上看已經(jīng)達到了中等收入國家的水準。①

中國在經(jīng)濟方面的這些成就,是在特殊的背景下取得的。2008年,全球經(jīng)濟都遭受了金融風暴的嚴重打擊,中國的出口貿易也急劇縮減,但通過拉動內需仍然實現(xiàn)了“保八”的目標,全年 GDP增長達到 8.7%,在全球應對金融危機沖擊的戰(zhàn)斗中率先實現(xiàn)了總體回升。中國的穩(wěn)定和發(fā)展不僅驅動著中國經(jīng)濟,更傳遞到世界經(jīng)濟中。聯(lián)合國的2009年世界經(jīng)濟報告更是指出,如果中國能夠在2009年實現(xiàn) 8%的經(jīng)濟增長,對世界經(jīng)濟增長的貢獻將達到驚人的 50%。也就是說,中國的經(jīng)濟當之無愧地成為 2009年帶動全球經(jīng)濟復蘇的最強引擎,為世界經(jīng)濟的穩(wěn)定和恢復做出貢獻。①以上數(shù)據(jù)來自于:輝煌十一五:“十一五”中國經(jīng)濟增長領先全球.http://politics.people.com.cn/GB/1026/12888905.html.從上述數(shù)據(jù)我們確實看到中國經(jīng)濟正在平穩(wěn)、快速地發(fā)展,不單單為國內經(jīng)濟社會發(fā)展做出貢獻,也為世界經(jīng)濟恢復和發(fā)展做出了巨大貢獻。

在看到經(jīng)濟社會進步的成就一面,我們也要看到中國在促進經(jīng)濟穩(wěn)定快速發(fā)展的同時,依然存在并暴露出不少社會問題,例如在強調經(jīng)濟快速發(fā)展的同時,社會階層的差距在拉大、東中西部的差異也在拉大,不同行業(yè)收入出現(xiàn)巨大差距,高房價問題,教育投入和醫(yī)療保障不足問題,等等。其中,偏重 GDP數(shù)值帶來的問題與執(zhí)政思維直接相關。

(一)片面強調 GDP數(shù)值會造成地方政府的虛假政績

為了在任期內快出政績、多出政績,有的領導干部往往不顧經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律,盲目追求經(jīng)濟發(fā)展指標的最大化,忽視當?shù)刎斦?、資源、環(huán)境等方面的可持續(xù)發(fā)展能力,大搞“形象工程”、“面子工程”,導致“數(shù)字出官”和“官出數(shù)字”現(xiàn)象,嚴重地損害了人民群眾的利益,影響了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。一些地方主要領導心急吃豆腐,為了在任期內提高本地區(qū)的 GDP增長,用招商引資的方式來拉動地方經(jīng)濟增長,造成了諸多怪現(xiàn)象:招商 “指標化”、考核 “提成化”、數(shù)字“浮夸化”等,甚至有些地方政府將招商引資工作納入當?shù)毓珯z法等非經(jīng)濟部門的考核指標,使得這些部門的工作偏離了應有的職責。而這種盲干快上招來的項目并不理想,許多無證、污染型企業(yè)毀了良田,破壞了生態(tài),招商成了招“傷”,這是一些地方政府追求“唯 GDP政績”的舊思維所導致的結果。

(二)片面強調 GDP數(shù)值會造成地方產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展的畸形

當前投資仍是拉動中國經(jīng)濟增長的第一動力,靠得是勞動力成本的低廉和密集,而不是依賴于技術和資本的高投入,中國的制造業(yè)仍處在國際產(chǎn)業(yè)鏈的低端。為了應對波及全球的金融海嘯的影響,中央政府加大了對交通、水利、市政工程等基礎建設的投入,然而,地方政府并未從這個巨量投入中直接獲得收益。2010年 10月中國社科院發(fā)布的《國家競爭力藍皮書— —中國國家競爭力報告(2010年)》認為,中國近 20年的經(jīng)濟增長并非靠產(chǎn)業(yè)結構升級換代來獲得,而是靠消耗資源和擴大投資,尤其是房地產(chǎn)業(yè)膨脹發(fā)展來獲得。房地產(chǎn)業(yè)在各地得到蓬勃迅猛的發(fā)展,飛漲的房價讓普通民眾把多余的儲蓄都投入了這個行業(yè),甚至將未來十數(shù)年的收入提前預支填付。一些地方主要官員為了能在任期內拉動經(jīng)濟的突發(fā)猛漲,增加地方財政收入,也促進當?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)的片面發(fā)展,其結果是對其他行業(yè)的擠出效應,這又如何能促進地方其他行業(yè)的綜合發(fā)展,實現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)結構的升級換代?

(三)片面強調 GDP數(shù)值會造成政群關系的緊張

因為片面強調“GDP政績”,為了上項目,發(fā)展房地產(chǎn)業(yè),一些地方政府采用拆遷的方式來強力推動地方經(jīng)濟的發(fā)展,用一位地方政府要員的話,建也是 GDP,拆也是 GDP,拆后重建是雙重的GDP,也就是在這樣的思維指揮下,個別地方政府不從當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾實際需要出發(fā),就盲目拆遷重建。這種方式帶來的 GDP數(shù)值增長,與人民群眾的利益期望不符,會造成政群關系緊張,為社會穩(wěn)定埋下隱患。

(四)片面強調 GDP數(shù)值會造成中央政府與地方政府關系不順暢

改革開放后,計劃經(jīng)濟體制逐步被社會主義市場經(jīng)濟體制所取代,但長期以來形成的“追求量的增長”重過“追求質的提高”的觀念仍然大有市場,干部考核選用 GDP這種顯性、量化的指標,肯定比“調結構”、“保民生”等指標更簡單,也易于操作。在對地方政府的政績考核中,GDP一直是重要的“硬杠杠”,而且層層加碼,“數(shù)字出官”也已是眾所周知的現(xiàn)象。最新資料顯示, 2010年上半年,地方 GDP之和比全國 GDP多出1.4萬億元,幾乎高出整整一成。而此前的不少年份,這一數(shù)據(jù)一直偏高,2004年甚至高出19.3%。②相關數(shù)據(jù)來自于:切實淡化 GDP考核標準 抓好干部政績考核是關鍵 http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2009-08/14/content_ 11875480.htm.GDP地方基礎數(shù)據(jù)的長期偏差,不僅可能干擾政府對政策效應和經(jīng)濟走勢的準確判斷,導致資源配置向提高經(jīng)濟增長率集中,不利于結構調整和發(fā)展方式轉變,不利于政府公共服務水平的提高,而且影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)和政府部門的公信力,更會造成中央政府政策失誤和地方政府施政短路現(xiàn)象,使得中央和地方政府關系不協(xié)調。

二、GDP迷局的破解:何以造成 GDP數(shù)值的崇拜

從 1949年以后,由于多年一直強調“以階級斗爭為綱”,強調社會主義公有制的大與純,過分偏重于政治上的運動和整合而忽視了經(jīng)濟結構上的調整和整體發(fā)展,中國在經(jīng)濟發(fā)展思想上偏重于數(shù)值的增長,這就造成了 1958年農業(yè)生產(chǎn)的放“衛(wèi)星”和工業(yè)生產(chǎn)中鋼鐵煤等個別生產(chǎn)指標的“趕英超美”現(xiàn)象,以及后來的以糧為綱等發(fā)展經(jīng)濟的單一指標模式。改革開放后,這種思維模式并未發(fā)生很大的改觀,在“以經(jīng)濟建設為中心”的觀點成為社會主旋律后,“以經(jīng)濟建設為中心”被簡單化為以經(jīng)濟指標的增長為中心,進而簡化為以GDP數(shù)值增長為中心,變成了“唯 GDP論英雄”的政績評價方式。也就是這種不正確的 GDP政績觀,造成一些部門和地方主要領導干部思想認識上唯 GDP論英雄,因此,一些政府官員在施政過程中簡單地發(fā)展出一種思維邏輯:國家發(fā)展以經(jīng)濟建設為中心,經(jīng)濟建設以 GDP為中心,GDP以房地產(chǎn)開發(fā)為中心,開口言必稱 GDP增幅、年底講究GDP排序等,把 GDP數(shù)值當成了格外重要甚至是唯一的政績考核指標,形成了 GDP拜物教。

這種扭曲的 GDP政績評價方式的形成還有另外一個重要原因,就在于對領導干部的考核主體是上級領導而不是普通的民眾。中國由于特殊的國情,東西南北差異極大,各地在經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、民族宗教、生活習慣等方面都存在巨大差異,如果從工業(yè)化進程角度上看,有的已經(jīng)發(fā)展到了工業(yè)化進程的中期后半段,有的卻還處于工業(yè)化進程的前期階段。按馬克思主義歷史唯物主義的觀點,政治的發(fā)展程度必然受制于經(jīng)濟發(fā)展的程度,當代美國政治學家阿爾蒙德、派伊等也認為,參與型公民文化與經(jīng)濟發(fā)展程度息息相關,依附型的臣民型政治文化主要產(chǎn)生于農耕類型的生產(chǎn)生活方式中。也正是由于中國很多地方還處于從農業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡階段,群眾的政治參與度相差極大,而參差不齊的政治文化遭遇了統(tǒng)一的政績考核指標。也由于經(jīng)濟發(fā)展指標也就是 GDP考核指標的重要性,促使經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的領導干部罔顧地方實際情況和群眾需要,極力招商引資,上馬“短、平、快”項目。

回顧此前的幾個五年計劃,經(jīng)濟規(guī)模與速度一直是經(jīng)濟發(fā)展的重要追求,如“九五”計劃提出,要實現(xiàn)人均國民生產(chǎn)總值比 1980年翻兩番;“十五”計劃提出的目標是經(jīng)濟增長速度預期為年均7%左右;“十一五”計劃則提出,人均國內生產(chǎn)總值比 2000年翻一番。在經(jīng)濟體量已經(jīng)得到巨大發(fā)展的情況下,中國已無必要再從中央層面設定GDP增長目標,否則必然還會造成各級地方政府層層加碼,中央的 9%,到省市區(qū)一級就增加到10%,而到了市縣一級則可能增加至 12%,陷入片面追求 GDP擴張、數(shù)量驅動,攀比高速度而忽視提高增長質量的不健康發(fā)展模式。要改變唯GDP政績論英雄的不正確發(fā)展思路,就需要放下以 GDP作為政績考核標準的指揮棒,將地方政府從 GDP增長競賽中解放出來,謀求以人為本的可持續(xù)增長方式。取消 GDP增長指標考核后,有利于讓黨政干部從 GDP的指揮棒中走出來,騰出更多精力改善民生,不會再出現(xiàn) GDP年年創(chuàng)新紀錄,但百姓收入、看病、上學、住房等方面的民生指標不達標的狀況。同時,也要增進普通民眾對政府管理和決策的知情權、參與權和表達權,讓地方的發(fā)展規(guī)劃符合地方的需要。

三、執(zhí)政思維的轉換:以民生問題為重

“更加注重保障和改善民生”、“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點”是中共十七屆五中全會在制定“十二五”規(guī)劃中提出的響亮口號和目標要求,如何去化解當前的社會難題,獲取更多更大的社會動力,贏得社會民眾的廣泛支持,確實需要執(zhí)政黨轉換執(zhí)政思維,擺脫唯 GDP數(shù)值考核指標的誤區(qū),始終實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。

發(fā)展經(jīng)濟歸根到底是為了提高人民群眾的生活水平,而目前,居民收入占 GDP的比重以及勞動報酬占社會總收入的比重過低,從某種程度上講就是政府財政收入過度地依靠賣地經(jīng)濟、拆遷經(jīng)濟、房產(chǎn)經(jīng)濟來拉動的結果,透支了未來發(fā)展的動能。這樣的發(fā)展思路無助于支撐中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。因此,調整發(fā)展思路,堅持民生優(yōu)先的發(fā)展方向勢在必行。

走出片面追求 GDP增長的“怪圈”,在強調經(jīng)濟發(fā)展的同時,應謀求生活質量的提高與發(fā)展方式的轉變。與之前五年規(guī)劃不同的是,“十二五”規(guī)劃在制定經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標時,沒有對經(jīng)濟增長提出量化指標,而是代之以“經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”、“經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整取得重大進展”、“城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增加”等原則性開放目標。這表明,我國經(jīng)濟發(fā)展目標已從過去偏重總量的增加轉向更注重質量的提升,從偏重速度的加快轉向結構的優(yōu)化。中國經(jīng)濟正走出片面追求 GDP的“怪圈”,朝著以人為本,全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展方向邁進。

卸掉不合理的政績枷鎖,領導干部的心思才會從只看經(jīng)濟數(shù)值增長轉到關注民生上來;卸掉不合理的政績枷鎖,領導干部的心思才會從唯上負責轉到全面負責上來;卸掉不合理的政績枷鎖,領導干部的心思才會從只求做事轉到更要做人上來。在新的考核內容中,要強調充分體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求:既注重考核發(fā)展速度,又注重考核發(fā)展方式、發(fā)展質量;既注重考核經(jīng)濟建設情況,又注重考核經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展,特別是履行維護穩(wěn)定第一責任的情況、保障和改善民生的實際成效,徹底改變“唯 GDP論英雄”的政績評價方式。

要真正關注民生,使得民眾真正富裕起來,一方面各地各行要有正確的發(fā)展思路,立足于地情行情,制訂合理科學的發(fā)展規(guī)劃和目標,通過各種手段和渠道,廣泛征求群眾意見,使民意、民愿、民智等得到最大限度的尊重和吸納。另一方面,也要發(fā)動廣大民眾積極參與和評價這些發(fā)展規(guī)劃和目標,讓群眾成為政府政績考核的裁判和主體,以群眾滿意不滿意、支持不支持、贊成不贊成作為獲得政績的出發(fā)點和落腳點。

四、結語

《管子》之《治國》篇曰:“凡治國之道,必先富民,民富則易治也,民貧則難治也。奚以知其然也?民富則安鄉(xiāng)重家,安鄉(xiāng)重家則敬上畏罪,敬上畏罪則易治也。民貧則危鄉(xiāng)輕家,危鄉(xiāng)輕家則敢凌上犯禁,凌上犯禁則難治也。故治國常富,而亂國常貧。是以善為國者,必先富民,然后治之。”經(jīng)濟發(fā)展的根本目的在于保障和改善民生,增進人民的福祉。反過來,民生得到保障和改善,也會推動經(jīng)濟發(fā)展。只有把保障和改善民生作為國家各項事業(yè)的根本出發(fā)點和落腳點,時刻維護和發(fā)展群眾利益,才能使各項決策部署和工作贏得人民群眾的擁護和支持,從而調動一切積極因素自覺投身現(xiàn)代化建設,使全面建設小康社會成為億萬人民的共同追求和自覺行動。因而,在未來五年的發(fā)展中,我國應該大幅度提高人民群眾的收入,尤其要增加群眾收入,實現(xiàn)“國富”到“民富”的轉變,使廣大勞動者體面勞動,生活得更加幸福、更有尊嚴。

得民心者得天下,“十二五”規(guī)劃為中國今后五年的發(fā)展繪就了改革發(fā)展的藍圖。2010年 10月27日發(fā)布的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》沒有了 “GDP”這個字眼,更未提及有關 GDP增速的要求,有專家認為“以 GDP為主要甚至唯一考核指標的時代過去了”,盡管如此,如何尊重和維護廣大群眾的利益,讓廣大群眾生活得更加幸福美好,是擺在執(zhí)政黨和各級政府面前的責任和使命,只有轉換執(zhí)政思維方式,真正地以民之苦為己苦、以民之樂為己樂,努力從廣大群眾的需要出發(fā),積極有效施政行政,才能得到群眾的認可和支持。

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(本文責任編輯 謝蓮碧)

D61

A

1004—0633(2011)03—017—04

2011—02—16

廖中武,廈門大學臺灣研究院政治學理論專業(yè)博士研究生;

陳必修,廈門大學臺灣研究院政治學理論專業(yè)博士研究生。福建 廈門 361005