陳 光

論我國區(qū)域立法解釋機制

陳 光

《立法法》等相關法律法規(guī)中所規(guī)定的法律解釋主要指的是立法解釋。區(qū)域立法解釋以我國制度意義上的法律解釋,尤其是地方立法解釋為基礎。區(qū)域立法解釋包括釋義型和尋據(jù)型立法解釋兩種類型。作為一項協(xié)調(diào)機制,區(qū)域立法解釋對于改進區(qū)域立法文本自身的邏輯體系,協(xié)調(diào)區(qū)域立法同社會現(xiàn)實及其發(fā)展需要之間的關系,都發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)區(qū)域立法的合作屬性,應成立一個立法解釋委員會,專門負責區(qū)域立法解釋工作。區(qū)域立法解釋的作出,要經(jīng)過提出解釋要求或請求、成立區(qū)域立法解釋委員會、擬訂解釋草案和分別交由相關地方立法機關表決通過或批準等幾個程序。

法律解釋;立法解釋;協(xié)調(diào)意義;區(qū)域立法解釋委員會

區(qū)域立法完成之后,在調(diào)整區(qū)域性社會關系過程中,無論是區(qū)域立法的執(zhí)行者,還是司法者或守法者,都會在不同程度上對區(qū)域立法文本的含義進行解釋。當然,不同的法律主體,在解釋的動機、自覺性、準確性和效力等方面會有著很大的差異,這也反過來影響著法律解釋這一概念在學理上的界定。本文所要探討的區(qū)域立法解釋,建立在我國《立法法》等法律法規(guī)關于法律解釋制度規(guī)定的基礎之上,實際上屬于立法解釋范疇。在區(qū)域立法適用過程中,區(qū)域立法解釋不僅有助于進一步明確有關文本內(nèi)容的含義,增強其適用的準確性,而且,作為一項協(xié)調(diào)機制,它還能有效地協(xié)調(diào)區(qū)域立法文本同社會現(xiàn)實及其發(fā)展需要之間的關系。

一、區(qū)域立法解釋的制度基礎

區(qū)域立法文本在實施過程中必然面臨著解釋的問題。不過,當我們在講法律的適用離不開解釋時,這里的“解釋”并不同于我國《立法法》等相關法律法規(guī)中所規(guī)定的“解釋”,二者在內(nèi)涵上有著很大區(qū)別,前者是在哲學意義上來使用“解釋”,而后者則是從制度意義上來定義 “解釋”。區(qū)域立法解釋建立在后一“解釋”含義基礎之上,屬于立法解釋的范疇。盡管在我國的相關法律法規(guī)中并沒有直接出現(xiàn)立法解釋這一術語,而代之以“法律解釋”或“地方性法規(guī)解釋”等,但實際上在我國,制度意義上的法律解釋主要指的是立法解釋。

從語詞本身來看,解釋法律和法律解釋這兩個詞語都可以從我國有關法律中找尋的到。其中,《憲法》第六十七條在規(guī)定全國人大常委會職權時就將“解釋法律”作為其內(nèi)容之一,而《立法法》更是專設一節(jié)的內(nèi)容來規(guī)定“法律解釋”。但無論是《憲法》規(guī)定的“解釋法律”還是《立法法》規(guī)定的“法律解釋”,皆非廣義的法律解釋,它僅指全國人大常委會針對法律所做的解釋,而不包括行政機關和司法機關以及其他主體所做的解釋,并且,這里的“法律”也僅指全國人大及其常委會所制定的法律。

若再從規(guī)定法律解釋的歷史角度來考查,不難發(fā)現(xiàn),自 1949年以來,中國的憲法和法律曾先后多次就法律解釋問題作出規(guī)定。1949年 9月通過的《中央人民政府組織法》第七條規(guī)定,中央人民政府委員會有權制定并解釋國家的法律。1954年《憲法》第三十一條規(guī)定,全國人大常委會有權解釋法律,1975年《憲法》保留了此項權力, 1978年《憲法》和 1982年《憲法》則更進一步,增加了全國人大常委會“解釋憲法”的權力。1979年通過、1983年修訂的《法院組織法》第三十三條規(guī)定:“最高人民法院對于在審判過程中如何具體應用法律、法令的問題,進行解釋?！比珖舜蟪Ｎ瘯€于 1955年和 1981年先后兩次就法律解釋問題作出專門決議,其中,后者在前者的基礎上,就法律解釋的對象、主體、權限劃分、內(nèi)容、爭議解決等方面作了原則性的規(guī)定,確立了當代中國的法律解釋體制的基本框架?！?〕2000年的《立法法》則明確規(guī)定法律解釋權屬于全國人大常委會,國務院、中央軍事委員會等可以向全國人大常委會提出法律解釋的要求等。

從相關規(guī)定中可知,我國正式法所界定的法律解釋的涵義非常有限,僅包括兩部分:一是全國人大常委會對全國人大及其常委會制定通過的法律所作的解釋 (本文稱之為狹義的立法解釋);二是具體應用解釋,包括最高人民法院的解釋、最高人民檢察院的解釋和國務院及主管部門的單獨或聯(lián)合解釋。2000年 3月 9日,時任全國人大常委會法工委主任的顧昂然在《關于〈中華人民共和國立法法 (草案)〉的說明》中是這樣介紹法律解釋的,“法律解釋包括立法解釋和具體應用解釋等。立法解釋是憲法賦予全國人大常委會的職權。為了加強立法解釋工作,保證法律的正常執(zhí)行,立法法草案規(guī)定,以下兩種情況應由全國人大常委會進行立法解釋:一是,法律規(guī)定需要進一步明確具體含義的;二是,法律制定后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用法律依據(jù)的”?！?〕從中可以得知,《立法法》所規(guī)定的法律解釋主要是在立法解釋的意義上來使用的,對于具體應用解釋則未作規(guī)定。

當然,法律一詞可以作廣義理解,實踐中也并非只有全國人大及其常委會制定的法律才需要進行立法解釋,其他國家立法機關所制定的規(guī)范性法文件,如行政法規(guī)、地方性法規(guī)和各種規(guī)章等也都需要立法解釋。這在《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》,以及各地方制定的立法性法文件中,也都有著相應的規(guī)定。例如,《海南省制定與批準地方性法規(guī)條例》第六章就是關于“地方性法規(guī)的解釋、修改和廢止”的規(guī)定,其中第四十五條較為具體地規(guī)定了地方性法規(guī)和民族自治地方的自治條例和單行條例的立法解釋制度,包括解釋的原因、作出解釋的主體、提請解釋的主體,以及解釋的程序等。不僅如此,該條例還對地方性法規(guī)的具體應用解釋問題作了相應規(guī)定,即“地方性法規(guī)具體應用的問題,由制定機關的同級人民政府解釋,該地方性法規(guī)有規(guī)定的,從其規(guī)定。”這在許多地方立法性法規(guī)中都有體現(xiàn),只是在具體應用解釋的負責機關方面的規(guī)定有所不同,如根據(jù)《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》的規(guī)定,地方性法規(guī)如何具體應用的問題,由省高級人民法院、省人民檢察院、省人民政府主管部門按照各自的職責范圍進行解釋。這與海南省的相關規(guī)定顯然有所不同。不過,鑒于區(qū)域立法建立在地方立法權合作基礎上,區(qū)域立法解釋也主要以地方相關規(guī)定為其制度基礎或依據(jù),因此,本文對地方立法的具體應用解釋不再作詳細探討。

近年來,隨著學者們對司法過程中法律解釋研究的增多,以及司法實踐中最高人民法院和最高人民檢察院也作出了大量的司法解釋,立法解釋遭受了諸多質疑和詬病。如劉秀博士認為,“從技術層面來說,立法解釋實在沒有存在的理由,司法解釋完全可以代替立法解釋”,原因在于,“從本質上說法律規(guī)則都是不完整的,在社會發(fā)展面前總是滯后的,法官、也只有法官能夠、也應當根據(jù)社會生活的變化去自由地發(fā)現(xiàn)法律?！薄?〕本文并不贊同這一觀點。立法解釋之所以存在于我國的法律實踐中,有其復雜的歷史和制度原因。對此,有學者指出了兩點原因:一是我國政治制度所決定。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。全國人大是最高國家權力機關,國務院、最高人民法院和最高人民檢察院與全國人大及其常委會不是平行的相互制約的關系,而是要受全國人大及其常委會的監(jiān)督,這一體制要求法律的最終解釋權必須屬于全國人大常委會,而不是最高人民法院,因為有監(jiān)督權必須有法律解釋權,否則,監(jiān)督權就無法實現(xiàn)。二是受前蘇聯(lián)的影響。前蘇聯(lián)憲法規(guī)定,法律的解釋權屬于最高蘇維埃主席團。這一規(guī)定對我國法律解釋制度產(chǎn)生了深遠影響?！?〕本文同樣認為,立法解釋制度在我國當前的政治和法律體制環(huán)境下,有其存在的合理性和必要性。

除了體制因素,立法解釋對于提高各種規(guī)范性法文件的質量和可操作性,使其更好地發(fā)揮對各類社會關系的調(diào)整和規(guī)范作用,更是有著積極意義。以地方立法解釋為依托的區(qū)域立法解釋同樣如此,它是改進和完善區(qū)域立法文本,增進區(qū)域立法同社會現(xiàn)實和發(fā)展需要之間協(xié)調(diào)的一項重要機制。

二、區(qū)域立法解釋機制的協(xié)調(diào)意義

一般而言,地方立法解釋的作出是基于這樣兩種情形:一是有關規(guī)定需要進一步明確其含義的;二是實施后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用依據(jù)的。這兩種情形適用于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等各種規(guī)范性法律文件的立法解釋,同樣也是區(qū)域立法解釋作出的兩個基本情形或原因。據(jù)此,我們可將區(qū)域立法解釋分為釋義型解釋和尋據(jù)型解釋。這兩種立法解釋在區(qū)域立法的實施與完善過程中,都發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)意義。

釋義型解釋是立法解釋的基本樣態(tài),也是區(qū)域立法解釋的首要功能。根據(jù)有關學者分析,在以下三種情況下需要進行釋義型立法解釋:“一是,需要進一步明確法律界限的;二是,需要彌補法律規(guī)定的輕微不足的;三是對法律規(guī)定含義理解產(chǎn)生較大意見分歧的?！薄?〕一般而言,立法詞句應該明確清晰,既不能含混不清,也不能有言外之意。但由于語言自身的局限性、社會關系的復雜,以及立法表述的需要,立法文本中經(jīng)常會出現(xiàn)一些沒有明確外延和意指范圍不甚明確或不固定的語詞,例如“數(shù)額巨大”、“情節(jié)嚴重”和“其他情形”等,這種立法語言現(xiàn)象被稱為彈性法律語言。彈性語言對于立法的作用是不可替代的,它有助于“擴充法律的包容量、涵蓋面;增強法律表述的準確性、嚴密性;為法律的實施提供更大的可能性?！薄?〕

然而,彈性語言也會給法律的適用帶來不少麻煩,究竟多大數(shù)額才算是“數(shù)額巨大”,怎樣的情節(jié)屬于嚴重的情節(jié),以及其他情形還包括哪些情形等,在有些法律適用中,適用者可以根據(jù)對法律的理解和具體的情形予以把握,但在有些情形下,法律適用者卻難以把握或理解,這就需要通過立法解釋對此類彈性語言的含義進一步加以明確。以刑法為例,全國人大常委會曾分別以立法解釋的形式對刑法所規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”、“非法批準征用、占用土地”、“黑社會性質的組織”、挪用公款“歸個人使用”和“其他依照法律從事公務的人員”等詞句的含義,以及“有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行,情節(jié)嚴重”的情形等進行了進一步解釋,這些立法解釋為法律適用者,尤其是法官在審理刑事案件過程中提供了更為具體的法律依據(jù)。區(qū)域立法文本中也難免會存在彈性語言現(xiàn)象,尤其在那些涉及到各立法參與者利益的條款,相關主體可能會基于自己利益追求或保護的需要,而對有關條款進行有利于自己的解釋,這樣很有可能會引發(fā)區(qū)域立法的適用沖突。為此,需要建立區(qū)域立法解釋制度,由特定主體對區(qū)域立法文本中的詞句或條款的含義進行統(tǒng)一解釋,以防止區(qū)域立法適用過程中可能出現(xiàn)的理解沖突,無論這種沖突是有意造成的還是無意產(chǎn)生的。

不僅立法文本中的彈性語言需要進行立法解釋,就是一些看似含義直接而又明確的詞句,在有些情況下也會產(chǎn)生立法解釋的需要。比如《民法通則》中規(guī)定,公民的民事權利能力始于出生,那么,如何確定公民的出生時間呢?這個問題顯然無法通過具體應用解釋來解決,而只能借助立法解釋來作出明確而統(tǒng)一的抽象規(guī)定。對此,《民通意見》規(guī)定:“出生的時間以戶籍為準;沒有戶籍證明的,以醫(yī)院出具的出生證明為準,沒有醫(yī)院證明的,參照其他有關證明認定?！彪m然《民通意見》是由最高人民法院作出的,但它實際上仍屬于立法解釋的范疇。正是有了這一解釋,司法中,法官在裁決案件時就可以直接以此為據(jù),來判定具體案件中與出生有關的法律事實,從而作出相應的裁判。區(qū)域立法文本實施過程中也存在這樣的問題。區(qū)域立法調(diào)整的是區(qū)域性公共事務或社會關系,許多區(qū)域性執(zhí)法都需要各方合作才能實現(xiàn),區(qū)域立法文本中必然少不了關于要求進行執(zhí)法合作的條款,但并非所有的區(qū)域立法文本中都對“執(zhí)法合作”或“合作執(zhí)法”的含義,也即如何進行執(zhí)法合作有著具體的規(guī)定或詳細的列舉。區(qū)域合作實踐中,許多共同執(zhí)法活動可能都會涉及到各地方的切實利益,如果區(qū)域立法文本中沒有對各方的執(zhí)法機關如何進行合作執(zhí)法,以及設定與合作執(zhí)法相關的法律責任,那么,很有可能會出現(xiàn)某些地方執(zhí)法機關基于保護本地方利益的考慮,而拒絕進行執(zhí)法合作,甚至妨礙與阻撓相關區(qū)域性執(zhí)法。這不僅背離了區(qū)域合作及區(qū)域立法的初衷,也損害了區(qū)域立法的效力和權威。對于某部區(qū)域立法而言,如果這種情況頻頻出現(xiàn),而區(qū)域立法文本中又缺乏相關規(guī)定,或者關于合作執(zhí)法的含義及其情形規(guī)定不明,就需要通過區(qū)域立法解釋的方式予以協(xié)調(diào)。

總之,通過釋義型區(qū)域立法解釋,在明確相關詞句或條款含義并使其得到準確適用的同時,也改進了區(qū)域立法文本的質量,既協(xié)調(diào)了區(qū)域立法文本自身的內(nèi)涵和邏輯體系,提高了區(qū)域立法文本的質量,又緩和了因區(qū)域立法文本相關內(nèi)容的含義不明或理解分歧而出現(xiàn)的適用沖突,有效地協(xié)調(diào)了與社會現(xiàn)實及發(fā)展之間的關系。

穩(wěn)定性是包括區(qū)域立法在內(nèi)的各種規(guī)范性法律文件所應具備的要件之一,然而,社會是不斷發(fā)展的,那些最初被納入立法調(diào)整的社會關系可能會發(fā)生變化,同時,也會有一些新的社會事物或社會關系產(chǎn)生,并且直接與現(xiàn)行的立法有關,屬于其應該調(diào)整的范疇。但如何應對變化了的社會關系和新產(chǎn)生的社會關系,現(xiàn)有立法中則往往缺乏直接而明確的規(guī)定。此時便需要對現(xiàn)有立法進行修改或解釋,為如何應對新的情況提供明確的法律依據(jù)。對于什么情況下可以采用立法解釋,什么情況下應該進行立法修改,實踐中一般掌握的原則有兩個:一是凡屬于不需要改變原來的法律規(guī)定,而是作為一種特殊情況對法律進行變通執(zhí)行的,可以采用立法解釋的辦法,不修改法律;二是從問題的性質看,應當修改法律,但問題比較具體,修改法律一時還提不上議事日程,可以先采用立法解釋的辦法,待以后修改法律時再補充進法律或對法律進行修改。〔7〕

本文認為,立法既要盡量保持其穩(wěn)定性,減少修改的次數(shù)或頻率,同時又要更好地滿足社會發(fā)展需要,尤其是要及時地對新出現(xiàn)的事物或情況進行規(guī)范和調(diào)整,而與立法修改相比,立法解釋可以更好地兼顧這兩個要素或目標。對于立法實施過程中出現(xiàn)的新情況,需要明確其法律適用依據(jù)的,只要新出現(xiàn)的情況與現(xiàn)行的規(guī)范性法文件不存在根本的沖突,或者說新情況符合現(xiàn)行立法規(guī)定的精神,可以為現(xiàn)行立法所包含,就可以通過尋據(jù)型立法解釋予以解決。這在我國立法實踐中不乏其例。例如,我國 1980年的《國籍法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。”但香港回歸后,有些香港居民中的中國公民持有外國護照,針對這種新的實際情況,1996年 5月全國人大常委會《關于〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋》指出:“所有香港中國同胞,不論其是否持有‘英國屬土公民護照’或者‘英國國民 (海外)護照’,都是中國公民。自 1997年 7月 1日起,上述中國公民可繼續(xù)使用英國政府簽發(fā)的有效旅行證件去其他國家或地區(qū)旅行,但在香港特別行政區(qū)和中華人民共和國其他地區(qū)不得因持有上述英國旅行證件而享有英國的領事保護的權利?！笨梢?只要新出現(xiàn)的情況能夠為現(xiàn)行有關立法所容納,或者不與現(xiàn)行立法存在原則性沖突,其法律依據(jù)的確立就可以通過立法解釋的方式來實現(xiàn)。

當前,我國的區(qū)域合作在各領域廣泛開展,許多新事物、新情況會不斷地出現(xiàn)在區(qū)域合作與發(fā)展過程中,而區(qū)域立法又處于探索階段,因此,要求已經(jīng)實施的區(qū)域立法做到對特定領域區(qū)域合作中的各種事物或關系都有所調(diào)整是非常困難的,也是不現(xiàn)實的?；诹⒎`活性的考慮,初期所進行的區(qū)域立法,其文本內(nèi)容的確定,尤其是在立法語言的選擇和法律原則的確定方面,應在符合基本的立法要求基礎上,盡可能地為立法解釋保留足夠的空間,以應對新情況或新事物的出現(xiàn)。即使從一般意義上講,再科學、再精細地立法也無法準確預測社會中可能出現(xiàn)的所有新情況、新事物,而對于新情況和新事物的立法調(diào)整問題,只要現(xiàn)行立法能夠容納,就可以通過立法解釋的方式解決,無需立法解釋或者再行立法,造成立法資源的過多投入甚或浪費,區(qū)域立法當然也要遵循這一原理。尋據(jù)型區(qū)域立法解釋,在為區(qū)域合作與發(fā)展實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題確立法律依據(jù)的同時,也進一步拉近了區(qū)域立法同社會現(xiàn)實與發(fā)展需要之間的距離,增強了區(qū)域立法的適用力。

至此,本文將再次針對立法解釋制度所遭受的批評給予反駁,以進一步夯實區(qū)域立法解釋制度的基礎。陳斯喜先生認為,立法解釋制度存在以下幾個難以解決的問題:第一,立法解釋無法解決是否具有溯及力問題;第二,立法解釋會使法律的客觀性和可預測性受到質疑;第三,立法解釋會使法律的包容性、適應性受到破壞?！?〕

本文則認為,立法解釋是否有溯及力,可以由立法者根據(jù)實際情況在立法解釋文本中予以明確。立法解釋在作出過程中應遵循相應的規(guī)則,尤其要尊重立法原意,對其所要解釋的法律文本的原意不能作實質性變更,這樣并不損害法律的客觀性和可預測性。最后,立法解釋進一步明確了立法文本中有關詞句或條款的涵義,不僅不會破壞,反而增強了立法的包容性和適應性。

三、區(qū)域立法解釋如何作出

立法解釋是一項嚴肅的立法活動,有著嚴格的程序要求。區(qū)域立法解釋的作出程序,應根據(jù)區(qū)域規(guī)范性法文件的性質,即是屬于區(qū)域性法規(guī)還是區(qū)域政府規(guī)章,分別參照地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法解釋程序進行。

在正式啟動立法解釋之前,應該首先確定負責區(qū)域立法解釋的主體,也即作出解釋的機關?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā穼⒔忉尫傻臋嗔κ谟枞珖舜蟪Ｎ瘯?各地方立法性法規(guī)在規(guī)定地方性法規(guī)的解釋時,也都將解釋權交由相應的地方人大常委會來行使,如《深圳市制定法規(guī)條例》第五十二條規(guī)定:“市人民代表大會和常務委員會制定的法規(guī),由常委會解釋?！睂τ诘胤秸?guī)章的解釋權,各地方也都根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的相關規(guī)定,由各地方政府行使。如《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十條第二款規(guī)定:“規(guī)章解釋由政府法制機構參照規(guī)章送審稿的審查程序提出意見,報請省人民政府批準后公布?！眳^(qū)域立法建立在地方立法合作基礎上,由于不存在一個統(tǒng)一的區(qū)域人大常委會或區(qū)域政府,所以,仍需要借助區(qū)域內(nèi)各地方人大常委會和政府的解釋權,來確定最終的解釋內(nèi)容。然而,區(qū)域內(nèi)參與立法合作的各地方人大常委會和政府都享有立法解釋權,如果每個地方人大常委會或政府都對區(qū)域立法文本進行解釋,非但會造成立法資源的浪費,而且還可能出現(xiàn)同一內(nèi)容不同解釋甚至解釋沖突的現(xiàn)象。為此本文主張,當出現(xiàn)區(qū)域立法解釋的情形或需要時,應該成立一個專門的區(qū)域立法解釋委員會,負責對區(qū)域立法文本中的相關內(nèi)容作出統(tǒng)一解釋,然后再分別由各地方人大常委會通過或由各地方人民政府批準。根據(jù)有關地方立法性法規(guī)的規(guī)定,區(qū)域立法解釋的作出需要經(jīng)過以下幾個程序:

程序一:提出立法解釋的要求或請求。區(qū)域立法解釋因解釋要求的提出而啟動。這一程序中涉及到立法解釋由誰提出、向誰提出,以及怎樣提出三個基本問題。

對于哪些主體可以向地方人大常委會提出關于地方性法規(guī)解釋的要求,各地方的規(guī)定不盡相同。一般而言,各地方立法性法規(guī)中都規(guī)定同級的人民政府、人民法院、人民檢察院、各專門委員會,以及下一級人大常委會有權提出立法解釋要求。例如,《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》第五十六條第一款規(guī)定:“省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院和專門委員會以及設區(qū)的市的人民代表大會常務委員會,可以向常務委員會提出地方性法規(guī)解釋要求?！薄渡虾Ｊ兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》第四十一條規(guī)定:“市人民政府、市高級人民法院、市人民檢察院和市人民代表大會各專門委員會以及區(qū)縣人民代表大會常務委員會,可以書面向市人民代表大會常務委員會提出地方性法規(guī)解釋要求?！钡鶕?jù)《深圳市制定法規(guī)條例》第五十三條的規(guī)定,除上述相關主體享有要求解釋權外,常委會組成人員五人以上聯(lián)名或者市人民代表大會十名以上代表聯(lián)名,也可以向常委會提出法規(guī)解釋的要求。本文認為,區(qū)域立法主要存在于區(qū)域經(jīng)濟、社會領域,與社會公眾的利益密切相關,在確定區(qū)域立法解釋的要求主體時,應該盡可能地擴大要求主體的范圍,以使區(qū)域立法更好地服務于區(qū)域社會和發(fā)展要求。因此,本文主張有權提出區(qū)域立法解釋要求的主體應該包括:同級的人民政府、人民法院和人民檢察院、各專門委員會、下一級人大常委會,以及本級人大常委會組成人員五人以上或十名以上人大代表聯(lián)名。有關公民、法人或社會組織在適用區(qū)域立法過程中,如果認為文本中的某些條款不夠明確,或者區(qū)域立法中缺乏直接的法律依據(jù),或者對于執(zhí)法者關于區(qū)域立法某項條款的解釋存在嚴重錯誤等,可以請求上述主體提出立法解釋的要求。

在關于哪些主體有權提出地方政府規(guī)章立法解釋請求方面,各地方的規(guī)定也有較大差別,有的地方甚至未作規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定及立法解釋實踐,可以對地方政府規(guī)章提出立法解釋請求的主體一般包括兩種:本級政府所屬部門和下一級人民政府,如《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十一條規(guī)定:“省人民政府所屬部門或者下一級人民政府可以向省人民政府提出規(guī)章解釋的請求?！倍赌暇┦姓?guī)章制定程序規(guī)定》第三十四條規(guī)定:“有關機關、團體、企事業(yè)單位和公民個人需要市政府對規(guī)章進行解釋的,應當以書面形式向市政府法制辦提出?！睋?jù)此,規(guī)章解釋的請求可以由任何一個社會主體提出。本文同樣主張區(qū)域性規(guī)章的立法解釋請求主體應該盡可能地保持其開放性,只要公民、法人和其他社會組織等有合理的理由,就可以對區(qū)域性規(guī)章提出立法解釋的請求。

關于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法解釋要求或請求,根據(jù)規(guī)定,應分別向人大常委會和政府法制機構提出。對于區(qū)域立法解釋而言,接收區(qū)域立法解釋要求或請求的主體或機關不再是各人大常委會或政府法制機構,而是區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會。這樣不僅實現(xiàn)了對區(qū)域立法解釋要求或請求提出的統(tǒng)一和規(guī)范,也為區(qū)域立法解釋順利進入下一個程序,并及時、有效地擬訂區(qū)域立法解釋草案提供了必要條件。在提出方式上,相關主體應該以書面形式向區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會提出立法解釋要求或請求。

程序二:成立區(qū)域立法解釋委員會,并對立法解釋的必要性作出判斷。區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會在收到有關立法解釋的要求或請求后,除非過半數(shù)以上的地方立法機關認為沒有必要進行立法解釋,否則,應在 15日內(nèi)協(xié)調(diào)各相應的地方立法機關,由其各自委派或指定一名代表或工作人員,參與組成區(qū)域立法解釋委員會。區(qū)域立法解釋委員會人員的組成,根據(jù)需要進行解釋的法文件的屬性來確定。如果為區(qū)域性法規(guī),其人員應分別來自各地方人大常委會;如果為區(qū)域性規(guī)章,則由來自各地方政府法制機構的工作人員組成。組成區(qū)域立法解釋委員會的人員,除非有特殊情況,應該為曾參加過區(qū)域立法起草委員會的人大代表或政府法制機構工作人員,人數(shù)以每個地方立法機關各委派一名即可。

區(qū)域立法解釋委員會成立后,首先應該討論和評估有關立法解釋的要求或請求,對是否真正需要進行立法解釋,也即區(qū)域立法解釋的必要性作出判斷。這一程序不同于地方性法規(guī)的解釋,在審查地方性法規(guī)解釋的必要性上,《深圳市制定法規(guī)條例》第五十四條規(guī)定:“法規(guī)解釋由負責該法規(guī)初審的有關委員會擬訂有關解釋草案后提交法制委員會審議,法制委員會認為有必要解釋的,應當向常務委員會提出法規(guī)解釋案,由主任會議決定列入常務委員會會議議程。”對于區(qū)域立法解釋的必要性判斷而言,在正式結論作出之前,解釋委員會可以同解釋要求或請求的提出主體進行溝通和交流,后者應該對區(qū)域立法解釋的原因和必要性等作出詳細說明。與此同時,解釋委員會還應在協(xié)調(diào)委員會的協(xié)助下,征詢各地方立法機關對于立法解釋的意見和建議。然后,再由區(qū)域立法解釋委員會就是否應該進行立法解釋進行表決,有過半數(shù)以上人員表示支持即可進入?yún)^(qū)域立法解釋的下一程序。如果表決的結果未有過半數(shù)的人員同意進行立法解釋,應由區(qū)域立法解釋委員會以書面形式,對該結果及其原因答復提出立法解釋要求或請求的主體。

程序三:擬訂解釋草案,形成區(qū)域立法解釋送審稿。區(qū)域立法解釋草案的擬訂由解釋委員會負責。在起草之前及過程中,解釋委員會應該對產(chǎn)生解釋需要的背景和原因,如有關的司法案例或執(zhí)法活動中涉及對該區(qū)域立法的適用詳情,以及是否存在其他類似的或者相反的情形等,進行調(diào)查和分析,找出現(xiàn)行區(qū)域立法文本中相關詞句或條款不明確之處,或者為何對新情況、新事物缺乏規(guī)定的原因等,然后在遵循該區(qū)域立法中確定的基本原則基礎上,擬訂相應的區(qū)域立法解釋草案,并在此基礎上形成區(qū)域立法解釋送審稿。送審稿的內(nèi)容除了解釋草案外,還包括有關立法解釋的必要性、有關方面的意見和建議的說明,以及其他必要的材料,如調(diào)研報告、司法或執(zhí)法案例等。

程序四:分別交由各地方人大常委會審議通過或各地方人民政府批準。區(qū)域立法解釋送審稿完成后,由區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會根據(jù)同步送審原則,協(xié)調(diào)地方人大的法規(guī)工作機構或者地方政府的法制工作機構,由其分別向各自的地方人大常委會或者地方政府進行送審。至此,區(qū)域立法解釋可以按照有關地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的解釋程序進行。如對于地方性法規(guī)解釋而言,主任會議決定將地方性法規(guī)草案提請人大常委會審議。經(jīng)人大常委會審議后,由統(tǒng)一審議機構根據(jù)人大常委會組成人員的意見,對解釋草案進行修改,形成地方性法規(guī)解釋草案表決稿。區(qū)域性法規(guī)的立法解釋送審稿同樣由各人大常委會主任會議決定提請審議,直至形成立法解釋表決稿,其中與地方性法規(guī)解釋稍有不同的是,主任會議無權作出不予提請審議的決定。與地方性法規(guī)解釋的表決類似,區(qū)域立法解釋草案的表決稿也由各人大常委會全體組成人員過半數(shù)通過。

區(qū)域性規(guī)章解釋草案的送審和批準也大體遵循上述程序,所不同的是,規(guī)章解釋草案由各政府法制機構負責送審,然后再由各政府批準。

為了提高立法效率,區(qū)域立法解釋的表決和批準也應該遵循相應的期限要求,為此,可要求各地方人大常委會或地方政府應該自收到區(qū)域立法解釋送審稿之日起 60日內(nèi)完成表決或批準工作。經(jīng)表決或批準,區(qū)域立法解釋案獲得通過后,應當由各地方立法機關分別以公告的方式向社會公布,并且還要在規(guī)定的時間內(nèi)向有關機關報送備案。

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本文系作者“山東大學研究生自主創(chuàng)新基金”資助項目《環(huán)渤海區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制研究》的階段性研究成果。(項目批準號:yzc09029,項目編碼:11010070613097)

2010—09—29

陳光,山東大學威海分校法學院博士研究生。 山東威海 264209

(本文責任編輯 謝蓮碧)