中國(guó)科學(xué)院學(xué)部

（北京 100864）

隨著人口不斷增加和工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，水資源匱乏與水質(zhì)惡化已成為制約全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。我國(guó)水資源分布南多北少特點(diǎn)所帶來(lái)的北方缺水態(tài)勢(shì)，造成每年上千億元人民幣的經(jīng)濟(jì)損失。南水北調(diào)中線(xiàn)工程建設(shè)是優(yōu)化我國(guó)水資源空間配置、緩解北方缺水的重大舉措，工程建設(shè)給核心水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，也給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)平衡、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水量保證帶來(lái)了新的問(wèn)題。

1 南水北調(diào)中線(xiàn)工程建設(shè)產(chǎn)生的主要問(wèn)題

1.1 核心水源區(qū)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)步增長(zhǎng)的困難驟增

南水北調(diào)中線(xiàn)工程的建設(shè)給核心水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為保證“一庫(kù)清水向北流”，地處核心水源區(qū)的十堰市，否決了一批擬建的黃姜加工項(xiàng)目，關(guān)停了一些造紙企業(yè)和黃姜加工企業(yè)，企業(yè)的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”直接造成財(cái)政收入每年減少約3648萬(wàn)元；規(guī)劃遷建企業(yè)121家，遷建期內(nèi)年減少市、縣財(cái)政收入2.9億元；與此同時(shí)，大力發(fā)展低碳、低污染的新興產(chǎn)業(yè)，每年需增加對(duì)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的投入約4.89億元。另外，2003—2010年生態(tài)移民投資為7.89億元，2011—2020年為9.85億元。資金缺口劇增，短期內(nèi)可能造成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定。

1.2 核心水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制尚未到位

南水北調(diào)中線(xiàn)工程在使北方受水區(qū)受益的同時(shí)，給水源區(qū)和漢江中下游地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了一系列約束。無(wú)論是從社會(huì)公平還是生態(tài)公平的角度，受水區(qū)都應(yīng)該對(duì)水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。然而，根據(jù)各地土地淹沒(méi)面積大小對(duì)水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行辦法，使得十堰市得到的國(guó)家政策和資金的扶持力度最小，生態(tài)貢獻(xiàn)多、生態(tài)保護(hù)責(zé)任大與生態(tài)補(bǔ)償力度小的矛盾日益突出，其必將會(huì)進(jìn)一步影響到南水北調(diào)工程的運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，需要重新構(gòu)建起更合理的對(duì)核心水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，使生態(tài)補(bǔ)償切實(shí)到位。

1.3 核心水源區(qū)水質(zhì)水量的監(jiān)測(cè)能力明顯不足

對(duì)核心水源區(qū)水質(zhì)、水量的監(jiān)測(cè)是水資源跨流域調(diào)配的前提，構(gòu)建科學(xué)、優(yōu)化的核心水源區(qū)水質(zhì)、水量空間立體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)是南水北調(diào)中線(xiàn)工程的基礎(chǔ)。目前，核心水源區(qū)水質(zhì)、水量的監(jiān)測(cè)能力明顯不足，特別是大范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)和蔬菜業(yè)引起的面源污染難以有效控制和管理，水資源跨流域調(diào)配管理缺乏基礎(chǔ)支撐，無(wú)法確保調(diào)水決策的科學(xué)性。因此，需要建立長(zhǎng)期的流域水質(zhì)水量空間立體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并基于監(jiān)測(cè)結(jié)果對(duì)現(xiàn)有影響水質(zhì)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)現(xiàn)有水環(huán)境污染進(jìn)行治理。這些工作的落實(shí)需要大量資金和技術(shù)的投入，僅僅依靠當(dāng)?shù)卣y以解決，需要國(guó)家層面從流域綜合管理的角度進(jìn)行協(xié)調(diào)處理和投入。

1.4 中線(xiàn)工程對(duì)調(diào)水不確定性的重視程度不夠

南水北調(diào)中線(xiàn)工程在對(duì)可調(diào)水量的分析與規(guī)劃中，主要依據(jù)的是1956—1998年天然入庫(kù)水量的歷史水文記錄資料、按預(yù)計(jì)的人口及產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)率和固定額定需水量情況下計(jì)算的上游需水量。近年來(lái)氣候變化的趨勢(shì)日益明顯，1999年出現(xiàn)了1956年以來(lái)的最小年入庫(kù)水量。因漢江上游來(lái)水嚴(yán)重偏少，2006年丹江口水庫(kù)水位兩度降至死水位以下運(yùn)行。在南水北調(diào)中線(xiàn)工程規(guī)劃完成后，陜西、湖北兩省在漢江上游規(guī)劃的梯級(jí)開(kāi)發(fā)及調(diào)水工程涉及的水量就達(dá)數(shù)十億立方米。目前，南水北調(diào)中線(xiàn)工程對(duì)氣候變化及上游用水量方面的因素考慮和重視程度不夠，這些不確定性因素的存在可能會(huì)影響到中線(xiàn)工程調(diào)水目標(biāo)的完成，甚至出現(xiàn)枯水期無(wú)水可調(diào)的局面。

2 主要咨詢(xún)建議

2.1 建立“國(guó)家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合改革試驗(yàn)區(qū)”

十堰市是南水北調(diào)中線(xiàn)工程的核心水源區(qū)和大壩加高工程所在地，肩負(fù)著水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)及保障庫(kù)區(qū)水質(zhì)的重大責(zé)任。目前核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著一定矛盾。因此，在強(qiáng)調(diào)核心水源區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，如何保持其社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展是南水北調(diào)工程穩(wěn)定運(yùn)行的前提與保障。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)模式與管理體制下，核心水源區(qū)實(shí)現(xiàn)兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的發(fā)展有較大難度，存在著一些難以逾越的障礙。因此，建議國(guó)家以核心水源區(qū)為地域范圍成立“國(guó)家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合改革試驗(yàn)區(qū)”（簡(jiǎn)稱(chēng)“試驗(yàn)區(qū)”），給予試驗(yàn)區(qū)特殊的優(yōu)惠政策，支持試驗(yàn)區(qū)先行先試，積極探索兼顧供水目標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)的新型發(fā)展模式。

（1）探索構(gòu)建兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的地方政府、管理人員政績(jī)的新的評(píng)價(jià)體系，形成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；

（2）加大中央對(duì)試驗(yàn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和支持力度，在退耕還林、天然林保護(hù)、生態(tài)公益林補(bǔ)償、長(zhǎng)治工程項(xiàng)目、土地開(kāi)發(fā)整理、農(nóng)村能源建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等方面加大中央投資比例，逐步取消地方配套資金，建立中央財(cái)政支持的試驗(yàn)區(qū)水源保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金和生態(tài)保護(hù)資金；

（3）按“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、南北雙贏”的原則，探索建立受水區(qū)域城市對(duì)口支援試驗(yàn)區(qū)縣市的機(jī)制。圍繞試驗(yàn)區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，受水區(qū)通過(guò)項(xiàng)目投資、資金注入、技術(shù)支持、人才派遣、市場(chǎng)共建等多種途徑，幫助試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，在互惠互利中達(dá)到南北雙贏的目標(biāo)。

2.2 建立支撐南水北調(diào)運(yùn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

十堰市作為南水北調(diào)中線(xiàn)工程的核心水源區(qū)，為保證丹江口水庫(kù)水質(zhì)水量，在失去相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)，還將投入大量人力、物力和財(cái)力進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)和水污染防治，為實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)中線(xiàn)全流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)核心水源區(qū)的生態(tài)建設(shè)者和保護(hù)者進(jìn)行合理生態(tài)補(bǔ)償。

（1）優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償額度的估算方法。在估算生態(tài)補(bǔ)償額度時(shí)，建議兼顧直接成本和機(jī)會(huì)成本。直接成本包括水污染防治投入、水土保持投入、生態(tài)移民搬遷費(fèi)用及其他損失費(fèi)用等；機(jī)會(huì)成本指十堰市為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境所放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益。按新的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算方法，2003—2010年十堰市水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傤~約為 66.8億元、2011—2020年約為79億元；

（2）生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集建議采取以公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、市場(chǎng)交易為輔的方式進(jìn)行，建立“以水補(bǔ)水”的良性循環(huán)機(jī)制。適當(dāng)提高資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)，明確開(kāi)征南水北調(diào)中線(xiàn)工程水資源使用費(fèi)，用于庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償資金的分配建議以核心水源區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)縣為單元，根據(jù)“誰(shuí)貢獻(xiàn)大，誰(shuí)多得益”的原則進(jìn)行分配；

（3）進(jìn)一步豐富補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，除了資金補(bǔ)償以外，建議將技術(shù)、智力支持作為補(bǔ)償項(xiàng)目，構(gòu)建“輸血”和“造血”相結(jié)合的生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)機(jī)制。建議在對(duì)核心水源區(qū)進(jìn)行資金支付的同時(shí)，進(jìn)一步重視增強(qiáng)核心水源區(qū)自身的造血能力，采取有效措施加大對(duì)核心水源區(qū)提供技術(shù)和智力支持的力度，幫助核心水源區(qū)不斷提高管理水平，支持核心水源區(qū)發(fā)展環(huán)境友好型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)核心水源區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

2.3 建立保障南水北調(diào)安全的水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)

在丹江口庫(kù)區(qū)上游流域面積超過(guò)1000平方公里的支流控制斷面增設(shè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，使水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)覆蓋全流域所有重要支流。在具體站點(diǎn)位置規(guī)劃中應(yīng)兼顧行政區(qū)劃，使監(jiān)測(cè)結(jié)果能夠反映主要污染區(qū)域，為流域水資源管理和水環(huán)境綜合治理提供翔實(shí)數(shù)據(jù)。

（1）在現(xiàn)有水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，針對(duì)重點(diǎn)工業(yè)、生活排污口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，通過(guò)優(yōu)化監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)布局，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)點(diǎn)源污染和面源污染監(jiān)測(cè)的能力；

（2）引入高新技術(shù)手段，充分利用無(wú)線(xiàn)傳感器網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)能力和遙感技術(shù)的空間大面積同步監(jiān)測(cè)能力，增強(qiáng)南水北調(diào)中線(xiàn)水源區(qū)水質(zhì)的時(shí)空監(jiān)測(cè)能力；

（3）在現(xiàn)有水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和站網(wǎng)的基礎(chǔ)上，組建南水北調(diào)中線(xiàn)工程水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，協(xié)調(diào)流域內(nèi)現(xiàn)有各單位水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的共享，規(guī)范水質(zhì)監(jiān)測(cè)流程，實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)一體化監(jiān)測(cè)，從而保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可靠性與可比性；

（4）合理規(guī)劃污染控制分區(qū)，構(gòu)建污染防治分區(qū)責(zé)任制，增強(qiáng)水環(huán)境管理能力。

2.4 建立降低南水北調(diào)水量風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制

應(yīng)高度重視庫(kù)區(qū)上游水利工程的水量截留及氣候變化對(duì)調(diào)水水量保證的不確定性影響。通過(guò)建立水量保障與預(yù)警機(jī)制，積極防范影響核心水源區(qū)穩(wěn)定供水的風(fēng)險(xiǎn)，保證中線(xiàn)工程“有水可調(diào)，安全調(diào)水”。

（1）氣候變化使得流域內(nèi)降水的變幅增大，洪澇、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)，入庫(kù)流量的穩(wěn)定性降低，中線(xiàn)工程可調(diào)水量的不確定性逐年升高。建議成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建與氣象部門(mén)有效溝通的平臺(tái)。在確定年調(diào)水量調(diào)度方案前，動(dòng)態(tài)分析近年來(lái)降水量的變化趨勢(shì)，建立可調(diào)水量的氣候評(píng)估機(jī)制，降低調(diào)水中的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建調(diào)水運(yùn)行中的氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；

（2）聯(lián)合丹江口庫(kù)區(qū)上游水利部門(mén)，建立水資源規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，合理規(guī)劃不同區(qū)域的水庫(kù)截留與調(diào)度水量，避免水資源開(kāi)發(fā)的無(wú)序性。在可調(diào)水量難以長(zhǎng)期保證的情況下，考慮從區(qū)外調(diào)水，保證調(diào)水工程的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。通過(guò)對(duì)庫(kù)區(qū)上游各水利部門(mén)的統(tǒng)一調(diào)度，以保證調(diào)水的安全性。另外，中線(xiàn)工程丹江口水庫(kù)大壩加高后，由于水庫(kù)調(diào)蓄庫(kù)容的變化，消落帶的位置和范圍都會(huì)隨之發(fā)生改變，新的消落帶問(wèn)題需要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，以減少水量變化的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

南水北調(diào)工程不僅是我國(guó)優(yōu)化水資源空間配置的一項(xiàng)創(chuàng)世之舉，更是新世紀(jì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的一次重要實(shí)踐?！耙唤逅霂?kù)”、“一庫(kù)清水北送”是南水北調(diào)工程成功的前提條件，要做到這一點(diǎn)僅僅靠庫(kù)區(qū)及上游污染治理顯然難以持續(xù)，關(guān)鍵是要通過(guò)政策傾斜、增加投入促進(jìn)核心水源區(qū)體制創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、管理模式優(yōu)化，使受水區(qū)與供水區(qū)實(shí)現(xiàn)雙贏，促進(jìn)共同發(fā)展，將南水北調(diào)工程建設(shè)成為我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的世紀(jì)豐碑。

3 咨詢(xún)建議的適用范圍

值得注意的是，盡管以上調(diào)研和咨詢(xún)建議是針對(duì)核心水源區(qū)十堰市提出的，但咨詢(xún)組經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在整個(gè)調(diào)水區(qū)域均存在這些共性問(wèn)題。包括陜西、河南在內(nèi)的整個(gè)調(diào)水區(qū)域均存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)困難、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制缺乏、水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)能力不足、不重視調(diào)水的不確定性等嚴(yán)重問(wèn)題。這些區(qū)域的問(wèn)題解決不好，將嚴(yán)重地影響到南水北調(diào)中線(xiàn)工程的實(shí)施。因此，咨詢(xún)組認(rèn)為以上咨詢(xún)建議同樣適用于整個(gè)調(diào)水區(qū)域。十堰市建立“國(guó)家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合改革試驗(yàn)區(qū)”可以為調(diào)水區(qū)的其他區(qū)域提供范例；生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制同樣適用于非核心水源區(qū)。在丹江口庫(kù)區(qū)上游流域面積超過(guò)1000平方公里的支流控制斷面增設(shè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，使水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)覆蓋全流域所有重要支流；高度重視庫(kù)區(qū)上游水利工程的水量截留及氣候變化對(duì)調(diào)水水量保證的不確定性影響，通過(guò)建立水量的保障與預(yù)警機(jī)制，積極防范影響核心水源區(qū)穩(wěn)定供水的風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效保證中線(xiàn)工程“有水可調(diào)，安全調(diào)水”。只有解決好整個(gè)調(diào)水區(qū)域的經(jīng)濟(jì)環(huán)境問(wèn)題，才能從根本上保證南水北調(diào)中線(xiàn)工程的順利實(shí)施。