□天津科技大學(xué) 李清

從制度變遷視角淺析轉(zhuǎn)型期俄羅斯教育管理體制變革

□天津科技大學(xué) 李清

上世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體，作為其主要繼承國的俄羅斯經(jīng)歷了徹底的制度變遷。制度變遷改變了俄羅斯教育辦學(xué)體制的穩(wěn)態(tài)、教育輸出的穩(wěn)態(tài)，進(jìn)而改變了教育管理體制的穩(wěn)態(tài)。從制度變遷的角度分析俄羅斯教育管理體制變革，能夠更好地看到制度變遷的效應(yīng)及制度本身的力量對教育制度的影響，更加客觀地分析俄羅斯教育改革適應(yīng)時代變遷的新特征。

制度變遷；俄羅斯；教育管理體制；變革

制度變遷是指創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而進(jìn)行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。它是制度的替代、轉(zhuǎn)換、交易與創(chuàng)新的過程。變遷是一個中性的概念，制度變遷有的并不是創(chuàng)新，有的可能是制度的移植，也有可能是無效制度的反復(fù)。制度變遷從其層次來分，有基礎(chǔ)性制度安排與次級制度安排；從其主體來分，有強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷；從其途徑來分，有制度移植與制度創(chuàng)新；從其方式來分，有漸進(jìn)式制度變遷與激進(jìn)式制度變遷。［1］在教育領(lǐng)域，教育制度變遷是一個寬泛、上位的概念，它不僅包括了教育制度創(chuàng)新的意義，還包括了教育制度的轉(zhuǎn)換、替代的方式。

一、俄羅斯教育管理體制變革的制度環(huán)境與特征

1．制度環(huán)境——徹底轉(zhuǎn)軌

（1）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌

1992年，俄羅斯政府開始著手采集激進(jìn)的改革措施，如價格全面自由化、國有與市有企業(yè)私有化、經(jīng)濟(jì)活動自由化等，全面實(shí)施“休克療法”和私有化戰(zhàn)略，主張盡可能最大限度地自由化與私有化。［2］這種激進(jìn)的改革一度致使市場呈現(xiàn)無政府狀態(tài)，國有資產(chǎn)大量流失，并最終導(dǎo)致了嚴(yán)重的政治與社會危機(jī)。俄羅斯私有制市場經(jīng)濟(jì)體制的確立將幾十年如一日的單一國有制體系變?yōu)樗接兄茷橹黧w的多種所有制形式，進(jìn)而直接導(dǎo)致了俄羅斯教育制度的改革。教育領(lǐng)域開始出現(xiàn)了教育私有化與教育機(jī)構(gòu)非國有化的概念，教育強(qiáng)調(diào)多元化發(fā)展，面向市場需求，自由競爭等等。

（2）政治體制轉(zhuǎn)軌

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯開始實(shí)行政治體制民主化改革，徹底否認(rèn)了蘇聯(lián)時期一黨執(zhí)政、黨政合一的傳統(tǒng)政治模式，引入了西方國家以“總統(tǒng)設(shè)制、多黨政治、議會民主、三權(quán)分立、自由選舉”等為特征的政治模式，并逐步形成了具有俄羅斯特色的“總統(tǒng)集權(quán)制”。俄羅斯政治體制轉(zhuǎn)軌的過程充滿了尖銳的矛盾和斗爭，引起了劇烈的社會震蕩。目前，俄羅斯政治的民主程度還較低，建設(shè)西方式的民主政治是俄羅斯政治制度轉(zhuǎn)型的終極目的，所以，實(shí)現(xiàn)民主社會的努力在教育改革中也深有體現(xiàn)。

2．制度特征——可控性

現(xiàn)階段，俄羅斯基本上完成了大規(guī)模的制度變遷，正在努力構(gòu)建一種與俄羅斯本土價值觀念相適應(yīng)的制度安排。這種制度安排的基本特點(diǎn)體現(xiàn)在“可控的民主”與“可控的市場”，它們被認(rèn)為是俄羅斯“可控式”制度安排的主要內(nèi)容。在俄羅斯，“可控的民主”是相對集權(quán)政治模式的一種表現(xiàn)形式，是一種過渡形態(tài)。具體說，就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、從缺乏民主的政治制度向民主政治制度過渡的一種社會管理形態(tài)。這種過渡形態(tài)何時結(jié)束，將以市場經(jīng)濟(jì)的成熟程度、中產(chǎn)階層的人數(shù)多寡和作用大小、社會自治的發(fā)展水平、司法的獨(dú)立性等等作為其基本判定依據(jù)。

3．制度影響——改變了穩(wěn)態(tài)

（1）改變了俄羅斯教育辦學(xué)體制的穩(wěn)態(tài)

在蘇聯(lián)存在的70余年里，一直實(shí)行國家單一的辦學(xué)體制，各級各類教育學(xué)校是清一色的國立型，辦學(xué)主體是國家，辦學(xué)所需的一切條件均由國家提供。新制度環(huán)境下，就是要充分孕育社會和市場的力量，減少國有和集體的成分，激發(fā)企業(yè)和民間的辦學(xué)積極性。國家也積極鼓勵嘗試新的辦學(xué)方式，所以辦學(xué)方式也呈現(xiàn)多樣化。

（2）改變了俄羅斯教育輸出的穩(wěn)態(tài)

在前蘇聯(lián)時期，教育系統(tǒng)的畢業(yè)生由國家統(tǒng)一分配，學(xué)校只是充當(dāng)了“生產(chǎn)車間”的角色，學(xué)校工作重心是提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量，其任務(wù)是培養(yǎng)出合格的人才。學(xué)校只是被動的完成了國家下達(dá)的培養(yǎng)任務(wù)，無權(quán)自主培養(yǎng)社會急需人才，也從不擔(dān)心學(xué)生的就業(yè)情況。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的經(jīng)濟(jì)生活向市場化轉(zhuǎn)變，面對變化迅速的勞動力市場，職業(yè)和高等院校不得不根據(jù)勞動力市場需求的變化趨勢及時調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)。為了扭轉(zhuǎn)這一狀況，俄羅斯大力發(fā)展高等?？茖W(xué)校（Колледж），根據(jù)市場需求制定并推行各級各類教育標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整專業(yè)目錄，拓寬專業(yè)口徑。

二、俄羅斯職業(yè)教育管理體制變革

俄羅斯教育管理體制改革的目標(biāo)是根本改變前蘇聯(lián)時期國家對教育管理過分中央集權(quán)化、包攬一切和單純依靠行政命令的管理模式，以適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)體制的需要。

1．管理體制民主化

調(diào)整教育管理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變聯(lián)邦職教管理機(jī)關(guān)的管理職能，為分級分權(quán)式管理打好基礎(chǔ)。1992年《教育法》頒布之后，俄羅斯確立了聯(lián)邦、地區(qū)和地方三級教育管理體制，將過去由中央集中統(tǒng)一管理改為聯(lián)邦、地區(qū)、地方三級管理。中央把管理的一些行政職權(quán)下放到地方職教管理機(jī)關(guān)，將教育管理“地方化”，同時賦予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校的主體地位得到了突顯。在宏觀管理中，國家的重要教育政策都是與各共和國、邊疆區(qū)（州、自治州、自治區(qū)）政府及職教管理機(jī)關(guān)共同商議制定的，充分聽取和采納了地方的意見和建議。在微觀管理上，現(xiàn)階段學(xué)校內(nèi)部管理體制體現(xiàn)了民主化原則。學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，最高權(quán)力機(jī)關(guān)是由教師、學(xué)生、家長和社會各界人士組成的校務(wù)委員會，有自主權(quán)和審議權(quán)。學(xué)校的權(quán)利主要包括：專業(yè)設(shè)置權(quán)，即各類職業(yè)院校和高?？梢愿鶕?jù)地區(qū)發(fā)展要求以及市場狀況設(shè)置專業(yè)或?qū)υ袑I(yè)進(jìn)行重新調(diào)整；招生權(quán)，國家不再以行政指令硬性規(guī)定學(xué)校的具體招生指標(biāo)，學(xué)?？梢愿鶕?jù)社會需求和市場的反饋以及國家的宏觀規(guī)劃自主決定。

2．辦學(xué)模式和投資體制多元化

1992年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦者可以是國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，地方自治機(jī)構(gòu)；本國和國外各種所有制形式的組織和聯(lián)合體；本國和國外的民間和私人基金會；俄聯(lián)邦境內(nèi)注冊登記的社會和宗教組織；俄聯(lián)邦公民以及外國公民。另外，國家還鼓勵社會和私人辦學(xué)。這種政策旨在形成一種國家、社會和個人多主體辦學(xué)、多渠道投資、更廣泛使用預(yù)算外投資的混合型辦學(xué)模式。在這一宏觀政策的引導(dǎo)下，近幾年來，俄羅斯職業(yè)教育的辦學(xué)形式日益多樣化，非傳統(tǒng)的新型學(xué)校不斷涌現(xiàn)，數(shù)量逐年上升。如高等?？茖W(xué)校（Колледж）、非國立學(xué)校（Негосударственное учебное заведение）等。各類教育多層次結(jié)構(gòu)的建立、教育管理的民主化和地方化、賦予學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)和私立學(xué)校的出現(xiàn)，使教育管理機(jī)關(guān)必須加大教育質(zhì)量管理的力度。

三、俄羅斯教育管理變革的制度變遷分析

1．從制度變遷的層次來看，俄羅斯管理體制變革屬基礎(chǔ)性制度安排

基礎(chǔ)性制度安排是指一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則?；A(chǔ)性制度安排也可稱之為制度環(huán)境，是一國的基本制度規(guī)定。根據(jù)不同時期政治、經(jīng)濟(jì)變化，俄羅斯當(dāng)局制定了一系列相應(yīng)制度安排來支持和保障改革的順利開展。《俄羅斯聯(lián)邦教育法》（1992）、《俄羅斯聯(lián)邦教育發(fā)展綱要》（2000年）確定了教育系統(tǒng)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略及其實(shí)施措施，依法確立了教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。進(jìn)入新世紀(jì)后俄羅斯又陸續(xù)頒布了《2010年前俄羅斯教育現(xiàn)代化構(gòu)想》（2002）、最新修改版《聯(lián)邦教育法》（2004）等法律法規(guī)。2008年11月俄總理普京批準(zhǔn)了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦社會經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展構(gòu)想》，確立了2020年前俄羅斯教育適應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要的戰(zhàn)略目標(biāo)。這一系列政策法規(guī)的頒布為俄羅斯教育發(fā)展提供了絕對的政策導(dǎo)向與法律保障。

2．從制度變遷的主體來看，俄羅斯教育管理體制變革屬強(qiáng)制性制度變遷

強(qiáng)制性制度變遷的概念是由林毅夫提出來的，他認(rèn)為：“不是所有的制度變遷都是自發(fā)產(chǎn)生的，為了對不同的利益集團(tuán)進(jìn)行收入再分配，必須通過政府的命令和法律，這些命令和法律所構(gòu)成的新的規(guī)則，就是強(qiáng)制性的制度變遷?！保?］在制度需求大于供給的時代，國家在制度實(shí)施及其組織成本方面有優(yōu)勢，政府作為理性主體能有效校正制度安排的不足。所以，往往是國家通過教育法律等形式確立有利于占支配地位行為主體的教育制度安排，從而導(dǎo)致教育制度創(chuàng)新。

3．從制度變遷的途徑來看，俄羅斯教育管理體制變革屬制度移植基礎(chǔ)上的制度變通

所謂制度移植就是制度（或規(guī)則）從一個國家或地區(qū)向另一個國家或地區(qū)的推廣或引入。為了提高制度移植的效率，必須注意完善制度環(huán)境，注重非正式規(guī)則的完善及思想觀念的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)制度移植后的配套建設(shè)和對制度本身的改良與變通。俄羅斯推行教育管理體制變革，也是與其傳統(tǒng)相互碰撞、相互融合的過程。其間也表現(xiàn)出了強(qiáng)大的路徑依賴。在俄羅斯實(shí)行了幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)根深蒂固地扎根于俄羅斯的整個教育體制甚至每個俄羅斯人的心中。其教育管理的改革是在保留傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對移植制度進(jìn)行改良或變通。

4．從制度變遷的方式來看，教育管理體制變革屬漸進(jìn)式制度變遷過程

從與政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“休克療法”相比，俄羅斯在教育領(lǐng)域的改革舉措是審慎的。職教管理體制變革也是漸進(jìn)式的制度變遷。教育管理體制改革方面的一個重要措施就是重新劃分中央、地方、學(xué)校在教育上的權(quán)限。并明確規(guī)定，國家對職教管理由直接管理向間接管理過渡，由事無巨細(xì)的微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。適當(dāng)擴(kuò)大地方、尤其是學(xué)校的權(quán)利。國家主要是通過法律、政策、信息、經(jīng)濟(jì)手段對職業(yè)教育進(jìn)行宏觀調(diào)控。

從制度變遷的角度分析俄羅斯教育管理體制變革，能夠更好地看到制度變遷的效應(yīng)及制度本身的力量對教育制度的影響，更加客觀地分析俄羅斯教育改革適應(yīng)時代變遷的新特征。通過分析可以看到，蘇聯(lián)解體后雖然俄羅斯整個社會制度急劇轉(zhuǎn)型，但教育領(lǐng)域進(jìn)行的不是徹底的革命，而是揚(yáng)棄性的變革，這對我國新時期教育改革與發(fā)展具有一定的借鑒和啟示作用。

[1]盧現(xiàn)祥.論制度變遷中的四大問題[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2003（6）．

[2]約瑟夫·R·布拉西．克里姆林宮的經(jīng)濟(jì)私有化[M]．上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1999：28-72．

[3]林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷[M].上海：上海三聯(lián)書店，1989．

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