顧功耘 胡改蓉

商主體的營(yíng)業(yè)資格是否囿于登記的經(jīng)營(yíng)范圍，或者說(shuō)商人在從事營(yíng)業(yè)活動(dòng)時(shí)是否應(yīng)當(dāng)限定于登記的領(lǐng)域，這在我國(guó)實(shí)務(wù)界有著不同的看法。反對(duì)者認(rèn)為，在不涉及許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的情況下，對(duì)于經(jīng)營(yíng)范圍不應(yīng)限定過(guò)死，否則不利于商人業(yè)務(wù)的開展，而且實(shí)踐中確實(shí)已經(jīng)存在了不限定經(jīng)營(yíng)范圍的做法，如《中關(guān)村科技園區(qū)企業(yè)注冊(cè)登記管理辦法》就規(guī)定，在企業(yè)登記時(shí)不再具體核定經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。1但支持者則認(rèn)為，“經(jīng)營(yíng)范圍”的登記極為必要，一方面，這是國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)信息的統(tǒng)計(jì)很大程度上都是依靠“經(jīng)營(yíng)范圍”；另一方面，“經(jīng)營(yíng)范圍”的登記還將直接關(guān)涉到國(guó)家的稅收，因?yàn)槎愂罩贫瘸Ｒ蚱髽I(yè)經(jīng)營(yíng)范圍的不同而有所不同，如營(yíng)業(yè)稅的征收就是如此。實(shí)務(wù)界這兩種截然不同的觀點(diǎn)，為商法學(xué)理論研究者和立法者提出了一個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題，即在確定商主體營(yíng)業(yè)資格的維度時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持怎樣的基本理念，該理念在立法中又應(yīng)如何體現(xiàn)？對(duì)該問(wèn)題的回答，可以同時(shí)解決在實(shí)踐中遇到的諸如登記與許可孰先孰后等一系列困惑。

一、問(wèn)題的癥結(jié)：商主體的營(yíng)業(yè)自由與國(guó)家干預(yù)

有學(xué)者以公司為例，認(rèn)為以“營(yíng)業(yè)范圍”為基點(diǎn)的法律關(guān)系有四重：公司自身的構(gòu)建關(guān)系，經(jīng)營(yíng)者與股東關(guān)系，公司與交易第三人關(guān)系，公司與政府監(jiān)管關(guān)系。2在上述四重關(guān)系中，前兩者更多體現(xiàn)的是公司自身及其內(nèi)部關(guān)系；而后兩者主要體現(xiàn)的則是外部關(guān)系。在公司自身的構(gòu)建關(guān)系中，營(yíng)業(yè)范圍是公司營(yíng)利性功能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)；在經(jīng)營(yíng)者與股東的關(guān)系中，營(yíng)業(yè)范圍則起到保護(hù)股東合法權(quán)益的效用，一旦經(jīng)營(yíng)者超越經(jīng)營(yíng)范圍進(jìn)行交易而損害股東利益，股東有權(quán)追究經(jīng)營(yíng)者責(zé)任?？梢姡鲜鰞申P(guān)系都是以公司自身及其內(nèi)部關(guān)系為核心，更多體現(xiàn)的是商主體及其投資人的私益?；谒椒ㄗ灾蔚木?，商主體營(yíng)業(yè)活動(dòng)的范圍可以由其依據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”的判斷自主選擇，不應(yīng)囿于在登記機(jī)關(guān)的登記。但公司與交易第三人的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，盡管當(dāng)經(jīng)營(yíng)者超越經(jīng)營(yíng)范圍與第三人交易時(shí)，善意第三人可以主張交易行為有效，但是，否定越權(quán)無(wú)效原則只能是針對(duì)一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的交易行為，當(dāng)越權(quán)的營(yíng)業(yè)活動(dòng)涉及重大生命財(cái)產(chǎn)安全或社會(huì)公共利益的，依然無(wú)效，因?yàn)榇藭r(shí)第三人利益與公共利益均因公司的越權(quán)行為受到侵害，國(guó)家理應(yīng)站在公共利益的立場(chǎng)對(duì)此進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)。而在公司與政府監(jiān)管的關(guān)系中，國(guó)家干預(yù)的色彩就更為明顯，并以嚴(yán)格限定“經(jīng)營(yíng)范圍”的方式顯現(xiàn)出來(lái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中商主體根據(jù)市場(chǎng)的供求關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系以及價(jià)格機(jī)制不斷調(diào)整自己的經(jīng)營(yíng)方向，但市場(chǎng)的盲目性、自發(fā)性和滯后性等固有弊端使得國(guó)家需要以宏觀調(diào)控的方式對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理，以促使市場(chǎng)健康發(fā)展。而國(guó)家要實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的有效調(diào)控，就必須對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行全面了解。經(jīng)營(yíng)范圍的登記審查制度可以說(shuō)為政府監(jiān)管市場(chǎng)提供了有效渠道。政府可借此掌握市場(chǎng)的整體狀態(tài)和發(fā)展走向，并進(jìn)而予以預(yù)測(cè)和規(guī)制。同時(shí)，作為國(guó)家財(cái)政收入主要來(lái)源的稅收，確實(shí)因企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍不同而設(shè)置了不同的稅種和稅率，這直接關(guān)系著國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)以及國(guó)民收入的再分配，因而也需要依靠“經(jīng)營(yíng)范圍”進(jìn)行核定。由上述分析可見，在“營(yíng)業(yè)范圍”的背后隱含的實(shí)際上是營(yíng)業(yè)自由與國(guó)家干預(yù)的沖突與矛盾。公民（包括自然人公民和企業(yè)公民）為營(yíng)利而從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利屬于私權(quán)范疇，而國(guó)家維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的權(quán)力則屬于公權(quán)力范疇。3對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍的限定，本質(zhì)上即是二者間的博弈與較量。

二、解決問(wèn)題的基本思路：掙脫“強(qiáng)國(guó)家干預(yù)主義”的束縛

根據(jù)私法自治原則，個(gè)人在無(wú)礙于社會(huì)公共利益與他人利益的情況下，享有決定自身私法事務(wù)的自由。由此，營(yíng)業(yè)自由作為商法的核心理念也就應(yīng)運(yùn)而生。其基本思想在于商人得自由從事營(yíng)業(yè)活動(dòng)，非經(jīng)法律、行政法規(guī)規(guī)定不得限制。亞當(dāng)·斯密在其《法學(xué)講稿》中已經(jīng)斷言：“自由經(jīng)商的權(quán)利和婚姻自由等權(quán)利如果受到侵害，這顯然就損害了人自由支配自己身體的權(quán)利，也就是人自己想做并且不會(huì)對(duì)他人造成損害的事情的權(quán)利?！?我國(guó)早期的憲法學(xué)者張知本也曾指出，“如營(yíng)業(yè)不能自由，則個(gè)人不能發(fā)展自己之財(cái)力，以行其交易上之自由競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必使工商業(yè)無(wú)顯著之進(jìn)步”。5事實(shí)上，營(yíng)業(yè)自由原則在諸多國(guó)家的憲法和法律中均被確立。如1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第34條第1款規(guī)定：“每個(gè)人都享有自由地利用自己的能力和財(cái)產(chǎn)從事企業(yè)以及其他不受法律禁止的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利?！痹诜▏?guó)，“‘經(jīng)商自由’具有憲法價(jià)值。因此，除非是因公共秩序的理由或者因戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)……，‘進(jìn)入商界’并不需要經(jīng)過(guò)任何行政批準(zhǔn)，既不存在‘挑選’，也不存在數(shù)額的限制”。6

從實(shí)踐來(lái)看，立法對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍采取嚴(yán)格的限制性政策確實(shí)會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題。其中，最重要的就是，它妨礙了商主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，限制了其可能因市場(chǎng)變化而及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)范圍的靈活性。以公司為例，盡管法律允許公司經(jīng)過(guò)修訂章程改變經(jīng)營(yíng)范圍，但運(yùn)行這一程序需要承擔(dān)極大的時(shí)間成本，使公司無(wú)法靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化。同時(shí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍的過(guò)多限制在法律上也會(huì)產(chǎn)生不利于交易安全的負(fù)面影響。

近年來(lái)，隨著“有限政府”理念的勃興，各國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到公權(quán)力的邊界，經(jīng)營(yíng)范圍領(lǐng)域的國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理權(quán)均有所收縮。20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)已經(jīng)普遍推行放松企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍管制的政策。英美法系“越權(quán)無(wú)效”制度開始陸續(xù)廢止，大陸法系國(guó)家也開始明確認(rèn)可營(yíng)業(yè)活動(dòng)對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍的突破。7公司法開始承認(rèn)公司可以從事“任何合法經(jīng)營(yíng)”，除非公司自愿設(shè)定限制，否則法律不做強(qiáng)制性干預(yù)。8這使得商主體的經(jīng)營(yíng)范圍得以展開，經(jīng)營(yíng)的靈活性得以提高。在我國(guó)，盡管相關(guān)法律也已逐步放棄經(jīng)營(yíng)范圍對(duì)營(yíng)業(yè)資格的限制，尤其是最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（一）》第10條明確指出：“當(dāng)事人超越經(jīng)營(yíng)范圍訂立的合同，人民法院不因此認(rèn)定合同無(wú)效。但違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)以及法律、行政法規(guī)禁止規(guī)定的除外。”新《公司法》也刪掉了舊《公司法》第11條第3項(xiàng)“公司應(yīng)當(dāng)在登記的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的規(guī)定。但《民法通則》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》等諸多法律法規(guī)仍然強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)范圍的嚴(yán)格管制。對(duì)于企業(yè)超越經(jīng)營(yíng)范圍的活動(dòng)，工商行政管理局仍然可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政處罰。這實(shí)際上體現(xiàn)的仍是一種“強(qiáng)國(guó)家干預(yù)主義”。9

在我國(guó)，這種“強(qiáng)國(guó)家干預(yù)主義”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在設(shè)計(jì)理念上，它源于國(guó)家和社會(huì)對(duì)本不具有法律人格的社會(huì)組織的商事資格的授予或限制。既然商主體的資格是國(guó)家擬制出來(lái)的，國(guó)家就有足夠的法律權(quán)威和正當(dāng)性劃定其權(quán)利能力與行為能力范圍。該制度設(shè)計(jì)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下與管制型的立法思路不謀而合。10尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)以國(guó)家計(jì)劃為指導(dǎo)，積極開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如果允許企業(yè)超出自己的核定范圍從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，就會(huì)使國(guó)家下達(dá)的指標(biāo)落空，國(guó)家計(jì)劃得不到執(zhí)行，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)秩序受到破壞。

對(duì)于這種“強(qiáng)國(guó)家干預(yù)主義”，在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)行一個(gè)從權(quán)力到權(quán)利的結(jié)構(gòu)分化，因?yàn)椤皩?duì)于政府而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著一個(gè)有限政府，政府權(quán)力要受到限制與約束，不能隨意干擾市場(chǎng)的運(yùn)行。相對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)的運(yùn)作主要依靠相關(guān)主體對(duì)權(quán)利的自由運(yùn)用。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)基本的法律要素：一個(gè)權(quán)力有限的政府和一個(gè)權(quán)利充分的市場(chǎng)”。11擺脫“強(qiáng)國(guó)家干預(yù)主義”，尊重商主體的營(yíng)業(yè)自由正是這一原理的體現(xiàn)。后者為商主體獨(dú)立地獲得財(cái)富并防御行政機(jī)關(guān)利用國(guó)家權(quán)力對(duì)其進(jìn)行非法干預(yù)提供了制度保障。為此，在對(duì)商主體營(yíng)業(yè)資格的認(rèn)定中，除非經(jīng)營(yíng)的是國(guó)家限制的行業(yè)，否則不應(yīng)局限于“經(jīng)營(yíng)范圍”，即對(duì)于一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，商主體的營(yíng)業(yè)資格或者說(shuō)營(yíng)業(yè)權(quán)利能力不受“經(jīng)營(yíng)范圍”的限制。只要此種經(jīng)營(yíng)行為不違反法律和行政法規(guī)對(duì)有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的強(qiáng)制性規(guī)定，不違反公序良俗與誠(chéng)實(shí)信用原則，就屬合法有效。實(shí)際上，目前無(wú)論是行政法學(xué)界還是經(jīng)濟(jì)法學(xué)界、民商法學(xué)界都存在這種主張，即取消或限制經(jīng)營(yíng)范圍的全面管制政策。12

需要說(shuō)明的是，將商事主體的營(yíng)業(yè)資格不再嚴(yán)格限定于“經(jīng)營(yíng)范圍”，并不代表“經(jīng)營(yíng)范圍”本身的登記沒有意義。2004年2月，北京市工商局曾發(fā)布《改革市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境若干意見》，其中就規(guī)定，從2004年2月15日開始，北京市工商部門不再限制本市企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)范圍，除涉及國(guó)家安全、人體健康、國(guó)家?？氐纳唐泛托袠I(yè)以及市政府所規(guī)定的必須審批的項(xiàng)目外，企業(yè)可以自主經(jīng)營(yíng)任何項(xiàng)目。今后營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的‘經(jīng)營(yíng)范圍’只有49個(gè)字——“法律、法規(guī)禁止的，不得經(jīng)營(yíng)；應(yīng)經(jīng)審批的，未獲審批前不得經(jīng)營(yíng)；法律、法規(guī)未規(guī)定審批的，自主選擇經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。但是該規(guī)定在2006年1月1日新《公司法》實(shí)施后，被取消了。13盡管有學(xué)者從理論層面也認(rèn)為，在商事登記法中除許可設(shè)立與特許設(shè)立的商事登記外，在注冊(cè)登記事項(xiàng)中應(yīng)取消經(jīng)營(yíng)范圍的規(guī)定，14但該做法確實(shí)值得反思。在肯定商主體的營(yíng)業(yè)自由、放寬對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍限制的基礎(chǔ)上，仍然強(qiáng)調(diào)營(yíng)業(yè)范圍登記主要是基于以下幾方面考慮：其一，對(duì)國(guó)家而言，這有利于國(guó)家宏觀調(diào)控政策的制定及稅收制度的執(zhí)行。一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的登記，其主要功能在于公示和備案，商主體原則上在其登記的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但允許其在經(jīng)營(yíng)范圍以外，在不違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)且不影響國(guó)家、社會(huì)及他人利益的前提下，根據(jù)市場(chǎng)變化做一些調(diào)整。這樣一來(lái)，國(guó)家可以根據(jù)營(yíng)業(yè)登記狀況了解市場(chǎng)發(fā)展的基本信息，進(jìn)而提前做出有效調(diào)控，同時(shí)，有益于國(guó)家稅收的預(yù)期以及收繳。其二，對(duì)企業(yè)投資者而言，這有利于內(nèi)部經(jīng)營(yíng)責(zé)任的劃分，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者擅自超越經(jīng)營(yíng)范圍的活動(dòng)，盡管對(duì)外可能有效，但如果因此給投資者造成損失，投資者可以要求其賠償。其三，對(duì)于交易相對(duì)人而言，這直接關(guān)系到交易行為的效力認(rèn)定，因?yàn)樵谂袛喑浇?jīng)營(yíng)范圍的交易行為效力時(shí)，往往需要考慮相對(duì)人的主觀狀態(tài)。15因此，對(duì)商主體經(jīng)營(yíng)范圍既不能限制過(guò)死，也不能完全放開，折中方法就是在商事登記薄上登記商主體的主要經(jīng)營(yíng)范圍，如上所述，該登記在法律效力上具有公示和備案性質(zhì)；同時(shí)，允許商主體根據(jù)市場(chǎng)變化，在法律允許的前提下做靈活調(diào)整，但如果商主體的主要經(jīng)營(yíng)范圍發(fā)生了變化，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行變更登記。

三、謹(jǐn)防矯枉過(guò)正：“適度國(guó)家干預(yù)”之必要

盡管營(yíng)業(yè)自由應(yīng)當(dāng)是確立商主體營(yíng)業(yè)資格的基本理念，但是，對(duì)營(yíng)業(yè)自由的適度干預(yù)仍不可或缺。各個(gè)國(guó)家或者出于對(duì)財(cái)政收入的考慮，或者出于對(duì)特殊行業(yè)的規(guī)制，或者出于對(duì)所經(jīng)營(yíng)事業(yè)的特殊性和公共利益的保護(hù)，都會(huì)對(duì)某些行業(yè)的營(yíng)業(yè)實(shí)行行政許可制度，在未獲國(guó)家行政機(jī)關(guān)的營(yíng)業(yè)許可之前，商主體無(wú)權(quán)經(jīng)營(yíng)相關(guān)業(yè)務(wù)。由此而產(chǎn)生的問(wèn)題是，如何確定“適度的國(guó)家干預(yù)”的范圍。過(guò)度的行政許可不僅是消極的秩序維護(hù)，還可能造成對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的破壞，同時(shí)引起商主體的運(yùn)營(yíng)僵化、經(jīng)濟(jì)效益低下以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力缺乏。加拿大著名的公司法專家布萊恩·R·柴芬斯教授就曾指出，政府干預(yù)既能提高效益又會(huì)增加成本，如果政府干預(yù)的成本大于收益，那么政府干預(yù)也就失去了效率理由。16因此，合理確定國(guó)家對(duì)商主體營(yíng)業(yè)資格的限制范圍極為必要。

如何判斷國(guó)家對(duì)營(yíng)業(yè)自由的限制是否“適度”，這確實(shí)是一個(gè)難題。對(duì)此，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院1958年判決的“藥房案”所確立的“三階理論”或許可以為我們提供思路?！叭A理論”以“適當(dāng)性”、“必要性”和“比例性”的階梯，來(lái)漸次對(duì)限制營(yíng)業(yè)自由的規(guī)制措施加以審查。“適當(dāng)性”又稱“合目的性”，即所采取的規(guī)制措施應(yīng)至少有助于行政目標(biāo)或任務(wù)的實(shí)現(xiàn)?！氨匾浴敝笧檫_(dá)到相同的目的，應(yīng)選擇最小限制、最少侵害的手段。這著重于在行政規(guī)制手段的比較與選擇上，要求所選擇的規(guī)制手段和規(guī)制目標(biāo)相匹配，在研究被限制營(yíng)業(yè)的性質(zhì)、內(nèi)容及被限制的程度的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)比較進(jìn)行慎重決定。“比例性”又稱“過(guò)度禁止原則”，旨在考察所采取的手段種類會(huì)不會(huì)對(duì)營(yíng)業(yè)自由有過(guò)度的限制。在此判斷中，要對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的稠密程度和范圍、具體規(guī)制領(lǐng)域的流變史、規(guī)制的性質(zhì)、規(guī)制實(shí)際或可能帶來(lái)的影響、規(guī)制所影響的實(shí)際利益等相關(guān)因素，進(jìn)行綜合把握。17

借鑒上述的“三階理論”，我國(guó)對(duì)營(yíng)業(yè)自由的限制主要可從如下幾方面考慮：（1）基于公益理由的營(yíng)業(yè)禁止，如《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第70條規(guī)定，禁止為了營(yíng)利目的而為賭博提供條件。（2）基于對(duì)財(cái)政收入的考慮和對(duì)特殊行業(yè)的規(guī)制等理由，對(duì)個(gè)別行業(yè)實(shí)行的國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，如煙草業(yè)、軍工業(yè)。（3）基于所經(jīng)營(yíng)事業(yè)的特殊性和公共利益的保護(hù)，對(duì)一些行業(yè)的許可經(jīng)營(yíng)。這又可分為兩類：一是基于公共安全和秩序而設(shè)定的許可，其功能主要是防范危險(xiǎn)、保障安全，這種安全既包括人身財(cái)產(chǎn)安全，也包括經(jīng)濟(jì)安全，前者如醫(yī)藥業(yè)，后者如金融業(yè)；二是在專業(yè)技能和知識(shí)領(lǐng)域設(shè)定的許可，因這些“飽學(xué)之業(yè)”（learned professions）需要通過(guò)專門的知識(shí)學(xué)習(xí)和實(shí)踐訓(xùn)練，以較高的專業(yè)水準(zhǔn)向消費(fèi)者提供特定服務(wù)，所營(yíng)事業(yè)涉及廣大公眾利益，所以需要設(shè)定準(zhǔn)入門檻。18

這里值得深入思考的是有關(guān)公用事業(yè)如電力、鐵路等行業(yè)的許可經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。這類行業(yè)具有強(qiáng)烈的公益色彩，基于對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，需對(duì)其質(zhì)量、價(jià)格等進(jìn)行規(guī)制，但對(duì)這些領(lǐng)域的準(zhǔn)入是否必須加以特許，則應(yīng)區(qū)別對(duì)待?，F(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)法理論清晰地表明，如果這些公用事業(yè)涉及自然壟斷行業(yè)，則應(yīng)當(dāng)區(qū)分網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)品服務(wù)的提供：前者主要體現(xiàn)為固定的物理網(wǎng)絡(luò)，基于成本劣加性、資本沉淀性以及公共性的考慮應(yīng)當(dāng)壟斷經(jīng)營(yíng)；但是對(duì)于后者即產(chǎn)品的生產(chǎn)或服務(wù)的提供，則完全可以開展競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)后一領(lǐng)域?qū)嵭刑卦S經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上造成了經(jīng)營(yíng)企業(yè)的壟斷地位，并不利于對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，19因而，應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

總之，基于營(yíng)業(yè)自由的法律理念，除非涉及重大的公共利益，如人身財(cái)產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)安全、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境保護(hù)等，不得隨意將某項(xiàng)業(yè)務(wù)劃入許可經(jīng)營(yíng)范圍。即使在許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分一般許可經(jīng)營(yíng)和特殊許可經(jīng)營(yíng)。20一般許可經(jīng)營(yíng)通常沒有數(shù)量限制，一旦申請(qǐng)者符合法定條件，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)許可其營(yíng)業(yè)，因而可以較好地保護(hù)商主體的營(yíng)業(yè)自由，在商主體的私益與社會(huì)公眾的公益之間實(shí)現(xiàn)平衡；而特殊許可經(jīng)營(yíng)因?yàn)橹饕婕跋∪辟Y源分配，通常有數(shù)量控制，行政機(jī)關(guān)一般有較大的自由裁量權(quán)，極易形成對(duì)商主體營(yíng)業(yè)自由的過(guò)度干預(yù)，所以應(yīng)當(dāng)盡量縮小其范圍。21因此，國(guó)家對(duì)商主體的營(yíng)業(yè)自由進(jìn)行適度干預(yù)時(shí)，許可經(jīng)營(yíng)尤其是特殊許可經(jīng)營(yíng)只能是例外，而開放經(jīng)營(yíng)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)才是一般原則。同時(shí)，在設(shè)定許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的范圍時(shí)，出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)社會(huì)公眾利益而非特定經(jīng)營(yíng)者利益的維護(hù)。22

四、立法選擇：以營(yíng)業(yè)資格的取得方式分類而切入

從國(guó)家對(duì)商主體的營(yíng)業(yè)自由是否進(jìn)行干預(yù)的角度出發(fā)，對(duì)于不同的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在立法上應(yīng)當(dāng)有著不同的營(yíng)業(yè)資格取得條件和程序。

1.一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)資格之取得

對(duì)于一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，申請(qǐng)人擬從事的行業(yè)無(wú)需任何部門審批，因而可以直接向工商局申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在此，需要對(duì)商事主體的登記制度與營(yíng)業(yè)執(zhí)照的關(guān)系進(jìn)行說(shuō)明。筆者認(rèn)為，商人的主體資格與營(yíng)業(yè)資格應(yīng)當(dāng)全面分離，商事登記取得的僅是主體資格，而營(yíng)業(yè)執(zhí)照反映的才是營(yíng)業(yè)資格，應(yīng)是先有主體資格而后才有營(yíng)業(yè)資格。

這里值得特別探討的是，對(duì)于一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否還需以“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的形式對(duì)其進(jìn)行證明，即一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目下“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”是否還有存在之必要。有學(xué)者認(rèn)為，商主體只要經(jīng)過(guò)登記即能合法成立，登記本身已包含了對(duì)商主體一般經(jīng)營(yíng)資格和能力的認(rèn)可，故應(yīng)取消營(yíng)業(yè)執(zhí)照制度。23此觀點(diǎn)實(shí)際上是一種主體資格與營(yíng)業(yè)資格的“部分分離主義”，其合理性值得商榷。盡管從理論上講，商主體在取得主體資格的同時(shí)，因無(wú)需其他的前置審批程序而可能同時(shí)具備了營(yíng)業(yè)資格，登記可以兼有營(yíng)業(yè)資格的證明作用，但是不能排除因其存有違法行為而被剝奪經(jīng)營(yíng)資格的可能，在喪失營(yíng)業(yè)能力的情況下，商主體進(jìn)入清算階段，但此時(shí)其主體資格并未喪失?？梢?，用登記同時(shí)證明其主體資格和經(jīng)營(yíng)資格，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。所以，“全面分離主義”的模式更具合理性，也更易為社會(huì)所接受。24因而，即使在一般項(xiàng)目下，除商事登記外，亦應(yīng)取得營(yíng)業(yè)資格的客觀證明——營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

2.一般許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)資格之取得

當(dāng)商主體擬從事的營(yíng)業(yè)活動(dòng)具有較大的外部性，在營(yíng)業(yè)過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，可能將不合格產(chǎn)品或服務(wù)、環(huán)境污染或生態(tài)破壞等負(fù)效應(yīng)留給社會(huì)，從而影響公眾合法權(quán)益時(shí)，就需要為其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)設(shè)定必要的條件和標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)其經(jīng)營(yíng)該類事業(yè)時(shí)，就需要向相關(guān)行政部門提出申請(qǐng)，由行政部門依法對(duì)其條件進(jìn)行審核，經(jīng)批準(zhǔn)后方可從事該項(xiàng)營(yíng)業(yè)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的保護(hù)。對(duì)于一般許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：其一，該許可屬于羈束行政行為，行政機(jī)關(guān)通常沒有自由裁量權(quán)，一旦申請(qǐng)者符合法定條件，則應(yīng)當(dāng)允許其從事該類營(yíng)業(yè)；其二，該類事業(yè)沒有數(shù)量限制，不具有排他性，屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，因此，并不從實(shí)質(zhì)上影響商主體的營(yíng)業(yè)自由，只是為保護(hù)社會(huì)公眾利益如人們的生命財(cái)產(chǎn)安全等，才設(shè)定了必要的條件，只要符合法定條件，商主體即可申請(qǐng)營(yíng)業(yè)資格。

該類營(yíng)業(yè)資格的取得，要求商主體在取得主體資格后，向有關(guān)主管部門如環(huán)保部門、衛(wèi)生部門、消防部門等提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后憑批準(zhǔn)文件再向工商局申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。至于經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，衛(wèi)生、環(huán)保、消防等的具體執(zhí)行情況，則應(yīng)由相關(guān)部門履行持續(xù)監(jiān)管義務(wù)，如果發(fā)生問(wèn)題，如環(huán)保不再達(dá)標(biāo)、衛(wèi)生不再合格等，應(yīng)由相應(yīng)的監(jiān)管部門進(jìn)行行政處罰，嚴(yán)重時(shí)，可以請(qǐng)求工商局吊銷該主體的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，此時(shí)，工商局應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。需要說(shuō)明的是，由工商局頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照僅僅是基于便捷和成本的考慮，工商局往往進(jìn)行一種形式上的管理。對(duì)于商主體經(jīng)營(yíng)中存在的經(jīng)營(yíng)資格監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)主管部門進(jìn)行，對(duì)于監(jiān)管不力的法律責(zé)任，應(yīng)由相應(yīng)主管部門承擔(dān)，除非工商局有過(guò)錯(cuò)（如其他主管部門有充分理由要求工商局吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照而工商局未吊銷的，工商局應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任）。這種制度設(shè)計(jì)的合理性在于可以真正發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)前置程序設(shè)置的目的，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、能力、責(zé)任的衡平配置，也減輕工商局的壓力（因?yàn)楣ど叹滞痪邆鋵I(yè)監(jiān)管的能力）。目前，國(guó)家急需出臺(tái)一個(gè)營(yíng)業(yè)前置審批的目錄，而且這個(gè)目錄應(yīng)該根據(jù)情況隨時(shí)更新。在這個(gè)目錄中，所涉及的營(yíng)業(yè)前置審批范圍不應(yīng)太大，否則很可能增加設(shè)立成本，抑制投資。

3.特殊許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)資格之獲取

對(duì)于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目既涉及社會(huì)公共安全、公共秩序，同時(shí)又因市場(chǎng)容量、競(jìng)爭(zhēng)程度、自然資源等限制，需要對(duì)營(yíng)業(yè)主體數(shù)量進(jìn)行限制的，則可以實(shí)行特殊許可經(jīng)營(yíng)制度，例如銀行等金融業(yè)就是如此。在特殊許可經(jīng)營(yíng)下，行政機(jī)關(guān)有著較大的自由裁量權(quán)，申請(qǐng)者即使已滿足法定條件，但基于營(yíng)業(yè)主體的數(shù)量控制要求，行政機(jī)關(guān)亦有權(quán)做出不予許可的決定。

對(duì)于特殊許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的營(yíng)業(yè)資格之取得，應(yīng)要求商主體完成主體資格登記后，先向有關(guān)主管部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，相關(guān)部門批準(zhǔn)其申請(qǐng)并頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，申請(qǐng)人才具有了該領(lǐng)域的營(yíng)業(yè)權(quán)利能力，才可以開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在具體的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)是由相關(guān)主管部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)而非工商局頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；相應(yīng)地，主體存續(xù)期間營(yíng)業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管以及營(yíng)業(yè)者出現(xiàn)違法情況時(shí)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的吊銷，也是相關(guān)主管部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)和職責(zé)。這種制度設(shè)計(jì)與目前的法律規(guī)定和實(shí)際操作有所不同。依照現(xiàn)行《企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍登記管理規(guī)定》第5條的要求：“申請(qǐng)?jiān)S可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，憑批準(zhǔn)文件、證件向企業(yè)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記?！髽I(yè)應(yīng)當(dāng)在審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)?！惫P者所提出的制度設(shè)計(jì)之所以與現(xiàn)行規(guī)定不同，主要是基于兩點(diǎn)考慮：一是從邏輯上看，該設(shè)計(jì)更符合法理，即體現(xiàn)了先有主體資格后有營(yíng)業(yè)資格的立法思路；二是更加有效率和便捷。如果由工商局來(lái)頒發(fā)執(zhí)照也并無(wú)不可，其程序則是申請(qǐng)人取得主體資格后，先向主管部門申請(qǐng)批文，然后再去工商局申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。但是，對(duì)這些許可行業(yè)如金融業(yè)而言，其監(jiān)管主要是依靠主管部門，且一般情況下，工商局不能自主決定吊銷這些企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而是需要依據(jù)相關(guān)主管部門的建議。在此過(guò)程中，工商局對(duì)這些許可行業(yè)營(yíng)業(yè)資格是否存續(xù)的管理往往不起實(shí)質(zhì)作用，因此，由相關(guān)主管部門或監(jiān)管部門來(lái)進(jìn)行營(yíng)業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)和管理是更可行的選擇。

注：

1該辦法規(guī)定，中關(guān)村科技園區(qū)除國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)進(jìn)行專項(xiàng)審批的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外，工商行政管理機(jī)關(guān)在辦理企業(yè)登記時(shí)，不再審核經(jīng)營(yíng)范圍，企業(yè)可自主選擇經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。參見孫玉波：《中關(guān)村園區(qū)為企業(yè)登記開啟“綠色通道”》，ht tp：//it.sohu.com/20010403/fi le/0000,643,100006.html，2008年8月25日訪問(wèn)。

2參見童列春、商燕萍：《論公司經(jīng)營(yíng)范圍的準(zhǔn)確定位》，《行政與法》2006年第10期。

3參見王妍：《商事登記中行政權(quán)力定位的理論思考》，《北方法學(xué)》2009年第2期。

4[美]帕特里夏·沃哈恩：《亞當(dāng)·斯密及其留給現(xiàn)代資本主義的遺產(chǎn)》，夏鎮(zhèn)平譯，上海譯文出版社2006年版，第64頁(yè)。

5張知本：《憲法論》，中國(guó)方正出版社2004年版，第116頁(yè)。

6[法]伊夫·居榮：《法國(guó)商法》，羅結(jié)珍、趙海峰譯，法律出版社2004年版，第35頁(yè)。

7在英美法系，1989年《英國(guó)公司法》第108條規(guī)定，公司的能力不受公司章程的限制，公司行為的效力不因公司章程缺乏相應(yīng)規(guī)定而受到質(zhì)疑；美國(guó)《示范公司法（修訂本）》第3.01條也體現(xiàn)了該原則。在大陸法系，1966年法國(guó)《商事公司法》第49條規(guī)定，在與第三者的關(guān)系中，經(jīng)理?yè)碛兄魏吻闆r下以公司的名義進(jìn)行活動(dòng)的最廣泛的權(quán)利，但法律明確授予股東的權(quán)利除外。公司甚至應(yīng)對(duì)經(jīng)理的不屬于公司宗旨范圍的行為負(fù)責(zé)，但公司舉證證明第三者已經(jīng)知道或應(yīng)當(dāng)知道該行為超越了公司宗旨范圍的情況除外，僅公布公司章程不足以構(gòu)成此證據(jù)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2001年修訂“公司法”時(shí)，也于第18條第（二）項(xiàng)增訂：“公司所營(yíng)事業(yè)除許可業(yè)務(wù)應(yīng)載明于章程外，其余不受限制?！?/p>

8美國(guó)《示范公司法（修訂本）》第3.01條。

9樊濤、王延川：《商法總論》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第215頁(yè)。

10參見劉俊海：《現(xiàn)代公司法》，法律出版社2008年版，第95頁(yè)。

11錢弘道：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，清華大學(xué)出版社2006年版，第63頁(yè)。

12參見蔣大興：《公司法的展開與評(píng)判》，法律出版社2001年版，第369頁(yè)。

13參見《北京工商局重新限定公司經(jīng)營(yíng)范圍》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年2月13日。

14參見折喜芳、趙穎：《商事登記制度的立法完善》，《河北法學(xué)》2005年第2期。

15參見余延滿、冉克平、郭鳴：《企業(yè)法人目的范圍外行為新探——兼評(píng)〈合同法〉第50條之規(guī)定》，載《安徽大學(xué)法律評(píng)論》2004年第4卷第2期。

16參見[加拿大]布萊恩·R·柴芬斯：《公司法：理論、結(jié)構(gòu)和運(yùn)作》，林華偉譯，法律出版社2001年版，第2-18頁(yè)。

17參見宋華琳：《營(yíng)業(yè)自由及其限制— —以藥店距離限制事件為楔子》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。18See Anthony Ogus,Regulation：Legal Form and Economic Theory,Oxford：Clarendon Press,1994, p.216.

19參見周漢華：《行政許可法：觀念創(chuàng)新與實(shí)踐挑戰(zhàn)》，《法學(xué)研究》2005年第2期。

20依據(jù)行政許可法的基本原理，行政許可分為一般許可（或稱普通許可）與特殊許可。一般許可是行政主體對(duì)凡符合法定條件的許可申請(qǐng)都予以準(zhǔn)許，屬無(wú)特殊限制的許可。特殊許可是除符合一般許可的條件外，對(duì)申請(qǐng)人還規(guī)定有特殊限制的許可，又稱“特許”。一般許可與特許的差別反映了國(guó)家根據(jù)需要對(duì)不同事項(xiàng)的控制程度的不同。通常而言，一般許可是對(duì)相對(duì)人任意行使權(quán)利的一種限制，這種限制主要通過(guò)設(shè)定一定的條件來(lái)進(jìn)行，凡符合條件的相對(duì)人一般都可獲得許可；而特許則涉及有限的特定對(duì)象之特別的權(quán)利和資格。參見羅文燕：《行政許可制度研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2003年版，第151頁(yè)。

21一般許可沒有數(shù)量限制，行政機(jī)關(guān)一般沒有自由裁量權(quán)；特殊許可則主要涉及分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制，因而行政機(jī)關(guān)一般有較大的自由裁量權(quán)。參見陳海萍主編：《行政許可法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第41頁(yè)、第43頁(yè)。

22See Car l H.Fulda,Controls of Entry into Business and Professions—A Comparative Analysis,8 Tex.Int’l L.J.109,128-129,136（1973）.

23參見蔣大興：《公司法的展開與評(píng)判》，法律出版社2001年版，第371頁(yè)；樊濤、王延川：《商法總論》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2006年版，第215頁(yè)。

24所謂“全面分離主義”是指，將核準(zhǔn)登記視為企業(yè)取得主體資格的程序，而將營(yíng)業(yè)執(zhí)照的簽發(fā)視為取得營(yíng)業(yè)資格的程序，同時(shí)建立兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的證明體系，即注冊(cè)證作為其商事主體資格的證明，而營(yíng)業(yè)執(zhí)照作為其營(yíng)業(yè)資格和營(yíng)業(yè)權(quán)的證明；所謂“部分分離主義”是指，企業(yè)只要經(jīng)過(guò)登記即能取得主體資格，此登記本身已經(jīng)包含對(duì)企業(yè)一般經(jīng)營(yíng)資格和能力的認(rèn)可，無(wú)需單獨(dú)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照加以證明，而若欲經(jīng)營(yíng)國(guó)家管制項(xiàng)目，則應(yīng)經(jīng)過(guò)政府有關(guān)部門的審批，由其頒發(fā)營(yíng)業(yè)許可證。