谷德近

（中山大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510275）

應(yīng)對氣候變化需要大量資金投入，1公平合理分擔(dān)相應(yīng)成本是氣候變化法律的核心事項(xiàng)。在國際層面，發(fā)達(dá)國家通過全球環(huán)境基金和適應(yīng)基金2以及正在建立的綠色氣候基金3向發(fā)展中國家提供部分資金，數(shù)額限于發(fā)展中國家履約的增加成本。4對于發(fā)展中國家自主減排和適應(yīng)的費(fèi)用，則自行承擔(dān)。那么，如何在不同主體之間分擔(dān)這一成本呢？如果需要以政府公共財(cái)政投入為主導(dǎo)，如何保障公共投資的效率呢？又如何處理公共投資和商業(yè)投資的協(xié)作關(guān)系呢？實(shí)現(xiàn)合理、高效投資的目標(biāo)，需要建立哪些管理機(jī)構(gòu)和法律規(guī)則？這些都是應(yīng)對氣候變化資金機(jī)制制度需要解決的問題。

一、我國資金機(jī)制的效率問題和制度完善路徑

我國已經(jīng)確定了“十二五”期間單位GDP溫室氣體排放強(qiáng)度降低17％的目標(biāo)，5相應(yīng)減排指標(biāo)必然逐級分解為企業(yè)的減排任務(wù)?？墒?，我國現(xiàn)有立法并沒有規(guī)定溫室氣體排放者的減排義務(wù)。因此，企業(yè)減排的相應(yīng)成本應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政承擔(dān)。然而，我國《預(yù)算法》和相關(guān)環(huán)境立法都沒有明確規(guī)定公共財(cái)政為應(yīng)對氣候變化提供資金支持，不過，這一立法空白并非緊迫的實(shí)踐問題。事實(shí)上，我國中央財(cái)政已經(jīng)開始支持節(jié)能減排和發(fā)展可再生能源，并且數(shù)額不斷增加。6這一實(shí)踐契合了公平分擔(dān)應(yīng)對氣候變化成本的理論要求。

然而，公共財(cái)政投資于氣候領(lǐng)域只是氣候變化資金機(jī)制制度的基礎(chǔ)事項(xiàng)。接下來的問題是，大量公共財(cái)政投資是否取得了緩解或適應(yīng)的良好效果？我國相關(guān)法律、法規(guī)或行政規(guī)章是否能夠保障公共投資的效率？

隨著我國中央財(cái)政對氣候變化投資規(guī)模的增加，國務(wù)院相關(guān)部委已經(jīng)初步制定了一些規(guī)章或規(guī)范性文件，用于規(guī)范中央財(cái)政專項(xiàng)資金的使用。通過實(shí)證分析可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有相關(guān)制度無法保障公共投資的效率，這是我國資金機(jī)制制度的最大缺失，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。（1）目標(biāo)凌亂，缺乏協(xié)調(diào)。應(yīng)對氣候變化涉及的行業(yè)和領(lǐng)域非常廣泛，可是，相同數(shù)量的公共財(cái)政資金投資于不同行業(yè)和領(lǐng)域，所取得的減排或適應(yīng)效果是不同的。因此，為了提高公共資金使用效率，將有限資金用于減排或適應(yīng)效果最好的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)確定統(tǒng)一的整體目標(biāo)，以及相互協(xié)調(diào)、彼此促進(jìn)的具體目標(biāo)，將有限公共財(cái)政資金配置到可以取得最大效益的行業(yè)和領(lǐng)域。然而，目前我國缺乏總體投資目標(biāo)，中央財(cái)政投資被分散到很多具體領(lǐng)域，例如，節(jié)能技術(shù)改造、居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能、淘汰落后產(chǎn)能、風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化、再生節(jié)能建筑材料財(cái)政補(bǔ)助、節(jié)能與新能源汽車示范推廣等。7問題是，這些領(lǐng)域是如何確定的？彼此如何協(xié)調(diào)？對這些領(lǐng)域的公共投資如何服務(wù)于應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)，是否能夠?qū)崿F(xiàn)公共投資效益的最大化？顯然，有關(guān)“管理辦法”是無法回答和解決這些問題的，這必然影響公共投資的整體效率。（2）管理體制不科學(xué)。即使確定了具體的投資范圍，對于具體項(xiàng)目而言，投資的“有效性”仍然是監(jiān)管難點(diǎn)。因此，氣候變化公共投資的管理體制應(yīng)當(dāng)是多部門充分參與的，以便充分發(fā)揮不同部門在不同行業(yè)和領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和監(jiān)管能力?？墒牵覈鴳?yīng)對氣候變化的各類專項(xiàng)資金的管理機(jī)構(gòu)卻是單一的，項(xiàng)目審批和監(jiān)督權(quán)限都屬于財(cái)政部。8這種單一體制排除了環(huán)保、能源、交通、建設(shè)等行業(yè)部門的參與，無法發(fā)揮這些部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，只能保障資金的合法使用，卻無法保障資金的高效使用。（3）運(yùn)作規(guī)則不完善。為了保障公共投資的效率，資金機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循一定的內(nèi)部決策程序和外部項(xiàng)目規(guī)則?？墒牵覈?guī)范相關(guān)專項(xiàng)資金使用的規(guī)章或規(guī)范性文件主要規(guī)定了資助項(xiàng)目的審批職權(quán)，監(jiān)督內(nèi)容主要是專項(xiàng)資金是否合法使用，沒有使用效率的監(jiān)督，至于效果評估，則幾乎沒有規(guī)定。這造成氣候變化項(xiàng)目重審批、輕監(jiān)督和評估的不良狀況。

對于我國應(yīng)對氣候變化各類專項(xiàng)資金的使用效率，目前還缺乏實(shí)證資料，但是，通過分析現(xiàn)有的管理制度，完全有理由擔(dān)憂公共投資由“造血”支持變成“輸血”資助，9而且這種管理制度還可能產(chǎn)生反向激勵(lì)，導(dǎo)致企業(yè)形成對政府資金的依賴，自主節(jié)能減排能力也會(huì)相應(yīng)退化?？梢?，提高和保障公共財(cái)政投資的高效是構(gòu)建我國氣候變化資金機(jī)制制度的核心目標(biāo)。

那么，構(gòu)建我國氣候變化資金機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括哪些制度內(nèi)容呢？具體思路又該如何確定呢？在國際層面，根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則，發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供部分資金支持。10為了接受發(fā)達(dá)國家的出資，并以項(xiàng)目贈(zèng)款的形式向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，1992年《氣候變化框架公約》規(guī)定全球環(huán)境基金（Global Environmental Faci l ity）這一專門國際組織承擔(dān)這一職能。11資金使用效率一直是全球環(huán)境基金的主要關(guān)注事項(xiàng)，為此，全球環(huán)境基金已經(jīng)建立了完善的管理體制、程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則，12目前正在進(jìn)行的綠色氣候基金建設(shè)也將借鑒全球環(huán)境基金的有益經(jīng)驗(yàn)。13因此，借鑒全球環(huán)境基金的管理制度是構(gòu)建我國氣候變化資金機(jī)制的科學(xué)、可行路徑。

二、我國資金機(jī)制的單一管理模式及其改革

公共投資的高效是氣候變化資金機(jī)制的核心制度目標(biāo)，也是改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)。其中，資金機(jī)制的管理模式是影響其效率的首要因素。應(yīng)對氣候變化幾乎涉及所有的經(jīng)濟(jì)部門和行業(yè)，因此，資金機(jī)制的總體政策需要財(cái)政部門和行業(yè)管理部門共同制定。同時(shí)，由于不同行業(yè)的技術(shù)要求各不相同，公共財(cái)政投資的具體項(xiàng)目則應(yīng)該由相應(yīng)行業(yè)部門監(jiān)督實(shí)施，以發(fā)揮其行業(yè)管理的信息、技術(shù)等優(yōu)勢。最后，對于具體項(xiàng)目和資金機(jī)制的整體效益，還需要事后評估，以為后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施和整體政策的完善提供信息和建議。為了保證評估的客觀、中立，資金機(jī)制的評估機(jī)構(gòu)應(yīng)該是獨(dú)立的，以有效避免其他機(jī)構(gòu)的干擾。

全球環(huán)境基金采用了決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)三分的管理模式，14但我國資金機(jī)制的管理模式卻是單一的，無法滿足綜合決策、分工執(zhí)行、獨(dú)立評估的要求。

1.決策機(jī)制從單一走向綜合

目前，我國氣候變化的各類專項(xiàng)資金的決策機(jī)制分為兩種。（1）綜合決策機(jī)制。采用這一決策機(jī)制的專項(xiàng)資金只有“清潔發(fā)展機(jī)制基金”，該基金的決策機(jī)構(gòu)是基金審核理事會(huì)，由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、外交部、科技部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部和氣象局的代表組成。15這涵蓋了應(yīng)對氣候變化的絕大部分行業(yè)部門，可以發(fā)揮各自的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，無疑是科學(xué)的安排。形成這一決策機(jī)制的原因是該基金的部分資金來源是我國清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目出售減排信用的收益，16該基金的決策模式顯然借鑒了先進(jìn)的國際管理經(jīng)驗(yàn)?？墒?，清潔發(fā)展機(jī)制基金只是我國氣候變化公共財(cái)政投資的一小部分，資金數(shù)量有限，使用范圍也很狹窄，主要限于科研、宣傳等能力建設(shè)領(lǐng)域。17這一科學(xué)的綜合決策機(jī)制發(fā)揮的投資效率保障作用是非常有限的。（2）單一決策機(jī)制。我國氣候變化公共財(cái)政投資的主要形式是清潔發(fā)展機(jī)制基金以外的其他各類專項(xiàng)資金，例如節(jié)能技術(shù)改造專項(xiàng)資金、建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造專項(xiàng)資金、淘汰落后產(chǎn)能專項(xiàng)資金、風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金、再生節(jié)能建筑材料專項(xiàng)資金、節(jié)能與新能源汽車示范推廣專項(xiàng)資金等等，其資金規(guī)模占據(jù)了我國氣候變化公共財(cái)政投資的絕大部分。可是，這些專項(xiàng)資金都由財(cái)政部單獨(dú)管理，18排除了行業(yè)部門的參與。這種單一決策模式的弊端是顯而易見的，對于不同行業(yè)節(jié)能減排的技術(shù)要求、投資方法，財(cái)政部門顯然不具有行業(yè)部門的管理能力。這必然不利于科學(xué)制定資金機(jī)制的總體政策，并影響資金機(jī)制的總體效率。

建立氣候變化資金機(jī)制的綜合決策機(jī)制可以從整合目前各類專項(xiàng)資金入手，將其統(tǒng)一為綜合的氣候變化基金，決策機(jī)構(gòu)可以采用清潔發(fā)展機(jī)制基金審核理事會(huì)的模式，在財(cái)政部門的基礎(chǔ)上，理事會(huì)成員吸納財(cái)政、發(fā)展改革、外交、能源、電力、科技、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、氣象、交通、建筑、教育等所有涉及緩解和適應(yīng)氣候變化的行業(yè)部門，負(fù)責(zé)制定氣候變化資金機(jī)制的整體政策。

2.從決策和執(zhí)行合一到執(zhí)行分工

執(zhí)行機(jī)構(gòu)并非公共財(cái)政投資項(xiàng)目的具體實(shí)施者，其職責(zé)是負(fù)責(zé)受理并審核項(xiàng)目申請、指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施。全球環(huán)境基金的執(zhí)行機(jī)構(gòu)最初包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和世界銀行，分別負(fù)責(zé)科研、能力建設(shè)和實(shí)際減排項(xiàng)目，后來其執(zhí)行機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國工業(yè)組織等區(qū)域政策銀行和專門國際組織。19之所以將執(zhí)行機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)分離，并采用多執(zhí)行機(jī)構(gòu)的體制安排，主要基于兩點(diǎn)考量：（1）發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)各自的專業(yè)優(yōu)勢；（2）鼓勵(lì)各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間展開競爭?？傊@都有利于有限資金的高效使用。

我國各類專項(xiàng)資金的管理體制則采取了決策和執(zhí)行合一的模式，并且，除了清潔發(fā)展機(jī)制基金的決策機(jī)構(gòu)包括了行業(yè)部門之外，其他專項(xiàng)資金的決策機(jī)構(gòu)是單一的，即財(cái)政部。這造成氣候變化項(xiàng)目的管理形成“財(cái)政部門——資金申請者”的簡單模式。顯然，對于判斷具體項(xiàng)目的效益，財(cái)政部門并不具有業(yè)務(wù)和專業(yè)優(yōu)勢，而具有業(yè)務(wù)和專業(yè)優(yōu)勢的行業(yè)部門卻被排除在外，這必然影響資金機(jī)制的效率。

因此，要改革氣候變化資金機(jī)制的管理模式，首先，應(yīng)當(dāng)將決策和執(zhí)行分離，由行業(yè)部門負(fù)責(zé)受理審核企業(yè)的項(xiàng)目申請，并將初步審核意見提交綜合決策機(jī)構(gòu)最終批準(zhǔn)，同時(shí)指導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)的項(xiàng)目實(shí)施；其次，建立執(zhí)行分工模式。按照行業(yè)對口的原則，不同行業(yè)的項(xiàng)目分別由相應(yīng)行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。例如，淘汰落后產(chǎn)能項(xiàng)目由發(fā)展改革部門執(zhí)行、風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目由電力部門執(zhí)行、再生節(jié)能建筑項(xiàng)目由建設(shè)部門執(zhí)行等。部門分工的執(zhí)行模式不僅有利于提高各行業(yè)的資金使用效率，而且可以在行業(yè)之間展開競爭，最終將有限的公共財(cái)政資金配置到效率最高的行業(yè)和具體項(xiàng)目。

3.監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)的缺位與構(gòu)建

執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行的職權(quán)，可是，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)也需要監(jiān)督。因此，全球環(huán)境基金成立了獨(dú)立的監(jiān)督評估小組，通過監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施、評估單個(gè)項(xiàng)目的效果來監(jiān)督評估執(zhí)行機(jī)構(gòu)的業(yè)績。同時(shí)，監(jiān)督評估小組還負(fù)責(zé)評估全球環(huán)境基金總體政策。20這一體制安排是全球環(huán)境基金投資效率的反饋機(jī)制，不僅可以有效監(jiān)督單個(gè)項(xiàng)目、評估執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績效，而且還有利于總體政策的完善。

統(tǒng)觀我國目前各類專項(xiàng)資金的管理規(guī)定，監(jiān)督者仍然是財(cái)政部門，這種決策和監(jiān)督合一的模式具有兩大弊端。（1）由于專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)，對于具體氣候變化項(xiàng)目，財(cái)政部門只能監(jiān)督專項(xiàng)資金的合法、真實(shí)使用，卻無法防止低效使用。（2）如果財(cái)政部門無法確定具體項(xiàng)目的效率，那么就更難以對資金機(jī)制的整體效果做出科學(xué)評估，這就使其缺乏總體政策的反饋和完善機(jī)制。因此，必須改變重審批、輕監(jiān)督和評估的定勢。建立獨(dú)立的監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為提高資金使用效率的迫切需要。那么，審計(jì)機(jī)關(guān)是否可以承擔(dān)這一職責(zé)呢？顯然，由于專業(yè)技術(shù)性，審計(jì)機(jī)關(guān)除了監(jiān)督合法、真實(shí)之外，在評估專項(xiàng)資金的使用效率方面，并不比財(cái)政部門具有更大的專業(yè)優(yōu)勢。所以，應(yīng)當(dāng)建立由獨(dú)立專家組成的監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，或者聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。

三、我國資金機(jī)制運(yùn)作規(guī)則的構(gòu)建和法律效力

科學(xué)管理模式并不必然保障資金機(jī)制的高效，還需要健全的運(yùn)作規(guī)則，包括公共財(cái)政資金的使用范圍、資助標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目程序等等。這些規(guī)則一般由資金的決策機(jī)構(gòu)制定，并對執(zhí)行機(jī)構(gòu)和資金申請者具有法律約束力，同時(shí)，也用于指導(dǎo)監(jiān)督評估活動(dòng)。

1.業(yè)務(wù)規(guī)劃

為了將有限資金用于效率最高的領(lǐng)域，全球環(huán)境基金首先確定了優(yōu)先資助的領(lǐng)域，然后再將資金使用效率最高的具體領(lǐng)域納入業(yè)務(wù)規(guī)劃，也就是確定資金的使用范圍。目前，全球環(huán)境基金共有4項(xiàng)氣候變化業(yè)務(wù)規(guī)劃。21

我國清潔發(fā)展機(jī)制基金目前已經(jīng)制定了7項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)劃，22可是，相較于全球環(huán)境基金的業(yè)務(wù)規(guī)劃，反而更寬泛。例如，全球環(huán)境基金的業(yè)務(wù)規(guī)劃5是“消除提高能效和節(jié)能的障礙”，而我國清潔發(fā)展機(jī)制基金的業(yè)務(wù)規(guī)劃3是“促進(jìn)能效提高和節(jié)能”，二者所屬領(lǐng)域都是能效和節(jié)能。前者確定的使用范圍是消除提高能效和節(jié)能的政策、體制和技術(shù)障礙，后者則還包括促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、體制改革、政策制定等更廣泛的使用范圍。顯然，后者無法突出最有效率的投資重點(diǎn)。

至于其它各類專項(xiàng)資金的使用范圍，則非常具體，例如，節(jié)能技術(shù)改造、居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造、機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能、淘汰落后產(chǎn)能、風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化、再生節(jié)能建筑材料財(cái)政補(bǔ)助、節(jié)能與新能源汽車示范推廣等。23可是，在這些具體使用范圍之外，難道就沒有資金使用效率更高的具體項(xiàng)目嗎？如果有，由于不屬于這些專項(xiàng)資金的使用范圍，也就無法獲得資金支持?？梢姡^于具體的使用范圍同樣不利于提高資金使用效率。

目前我國氣候變化資金機(jī)制中的業(yè)務(wù)規(guī)劃表現(xiàn)為兩個(gè)極端，一是清潔發(fā)展機(jī)制基金過于寬泛的業(yè)務(wù)規(guī)劃，二是其他專項(xiàng)資金的過于具體、甚至僵化的業(yè)務(wù)規(guī)劃?？梢?，資金機(jī)制的業(yè)務(wù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)寬窄適宜，既要篩選出效率較高的行業(yè)和項(xiàng)目，但又不能過于具體，否則就會(huì)限制企業(yè)自主選擇高效項(xiàng)目。因此，就業(yè)務(wù)規(guī)劃的功能而言，也需要將我國目前的各類專項(xiàng)資金整合為統(tǒng)一的氣候變化基金，并制定使用范圍寬窄適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)規(guī)劃。

業(yè)務(wù)規(guī)劃一般由資金的決策機(jī)構(gòu)制定，其法律效力分為兩個(gè)方面：首先，對于資金申請者而言，企業(yè)申請資助的項(xiàng)目必須屬于某個(gè)或某幾個(gè)業(yè)務(wù)規(guī)劃確定的使用范圍，否則，將被視為不合格的項(xiàng)目申請；其次，對于資金機(jī)制的管理機(jī)構(gòu)而言，業(yè)務(wù)規(guī)劃是執(zhí)行機(jī)構(gòu)受理項(xiàng)目申請、通過初步審查，以及決策機(jī)構(gòu)的最終批準(zhǔn)項(xiàng)目的必要條件。

2.資助標(biāo)準(zhǔn)

符合業(yè)務(wù)規(guī)劃的項(xiàng)目可能數(shù)量眾多，但未必都可以實(shí)現(xiàn)資金的高效使用。因此，還需要通過資助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步篩選符合業(yè)務(wù)規(guī)劃的項(xiàng)目，其功能仍然是提高資金使用效率，是項(xiàng)目擇優(yōu)規(guī)則。目前，我國各類氣候變化專項(xiàng)資金的規(guī)范文件都沒有規(guī)定資助標(biāo)準(zhǔn)，或者說是以使用范圍作為資助標(biāo)準(zhǔn)。例如，風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金的申請企業(yè)必須具備如下條件：擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和品牌、風(fēng)電機(jī)組的單機(jī)容量在1500千瓦（含）以上、風(fēng)電機(jī)組配套的核心部件由中資或中資控股企業(yè)制造等。24問題在于，如果多個(gè)企業(yè)都符合資助條件，其申請資金合計(jì)超過該專項(xiàng)資金的總量，該如何選擇資助項(xiàng)目呢？顯然，缺乏資助標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目審批的隨意性，影響公共資金的整體使用效率。

在國際層面，由于發(fā)達(dá)國家提供的資金有限，全球環(huán)境基金也遇到類似問題。對此，全球環(huán)境基金制定了篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，具體包括以下四項(xiàng)，可資借鑒。

第一，符合地方的優(yōu)先計(jì)劃。這一標(biāo)準(zhǔn)來源于全球環(huán)境基金的符合發(fā)展中國家的優(yōu)先計(jì)劃。25由于發(fā)展中國家將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為優(yōu)先事項(xiàng)，缺乏應(yīng)對氣候變化的政治意愿和經(jīng)濟(jì)能力，傾向于用全球環(huán)境基金的贈(zèng)款補(bǔ)充本國發(fā)展資金的不足，而全球環(huán)境基金則希望贈(zèng)款可以取得緩解氣候變化的效益。我國也存在類似矛盾，中央財(cái)政的投資目標(biāo)是緩解和適應(yīng)氣候變化，可是地方政府和企業(yè)則希望通過中央專項(xiàng)資金來促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，將全球環(huán)境基金的這一標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為符合地方的優(yōu)先計(jì)劃，可以緩解這一沖突，找到中央政府和地方政府以及企業(yè)的利益重合點(diǎn)，保障應(yīng)對氣候變化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

至于地方的優(yōu)先計(jì)劃的界定，是指某個(gè)具體項(xiàng)目同地方經(jīng)濟(jì)利益或其他政策目標(biāo)具有一致性。這可以有力保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，并得到地方政府的財(cái)政和政策支持。那么，如何判斷某一項(xiàng)目是否符合地方優(yōu)先計(jì)劃呢？由于地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃往往非常龐雜，通過分析地方立法或一般政策通常不容易判斷某項(xiàng)目是否符合地方優(yōu)先性。因此，可以借助“地方收益”和“地方驅(qū)動(dòng)”兩個(gè)工具概念?！暗胤绞找妗敝疙?xiàng)目可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，如增加地方財(cái)政收入、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等。“地方驅(qū)動(dòng)”指盡管沒有短期經(jīng)濟(jì)效益，但由于考慮其他因素，地方政府仍然會(huì)大力支持。例如，在奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)期間，控制大氣污染的項(xiàng)目就會(huì)得到北京、上海、廣州的有力驅(qū)動(dòng)。此時(shí)，能夠節(jié)能和減少空氣污染的項(xiàng)目，例如火力發(fā)電技術(shù)改造項(xiàng)目、淘汰落后產(chǎn)能項(xiàng)目等，就可以實(shí)現(xiàn)中央和地方政府的雙重目標(biāo)。一般而言，同時(shí)具有“地方收益”和“地方驅(qū)動(dòng)”優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目很難得到，只要具備其一，就可以認(rèn)定符合地方優(yōu)先計(jì)劃。

第二，法律額外性的增加成本。這一標(biāo)準(zhǔn)用于確定具體項(xiàng)目的資助金額，其原則是只資助因執(zhí)行項(xiàng)目增加的成本，而非資助項(xiàng)目的全部成本。否則，不僅會(huì)大大降低資金使用效率，而且會(huì)造成補(bǔ)貼扭曲，影響企業(yè)公平競爭。目前，全球環(huán)境基金采用“基線方案”和“替代方案”的方法確定增加成本。例如，某火力發(fā)電項(xiàng)目在沒有全球環(huán)境基金贈(zèng)款的情形下，不采用碳捕捉和封存技術(shù)，這是“基線方案”，如果獲得贈(zèng)款，則采用相應(yīng)的工藝和設(shè)備，后者是“替代方案”，兩種成本的差額就是贈(zèng)款數(shù)額。26“替代方案”是項(xiàng)目實(shí)施方案，其成本容易測算。可是，“基線方案”是計(jì)劃方案，其成本往往較難確定。對此，可以援用“額外性”的概念來確定資助數(shù)額。這一概念來自清潔發(fā)展機(jī)制，指沒有清潔發(fā)展項(xiàng)目，減排效益就不會(huì)產(chǎn)生，由于清潔發(fā)展項(xiàng)目而產(chǎn)生的減排效益就是額外的。所謂“法律額外性”指某項(xiàng)目在法定減排義務(wù)之上進(jìn)一步減排，才視為額外性。27因此，可以將法定節(jié)能減排義務(wù)視為基線方案，只有在此基礎(chǔ)上額外產(chǎn)生節(jié)能減排效益，才可以獲得財(cái)政資助，具體數(shù)額是因此而增加的成本。履行法定節(jié)能減排義務(wù)的性質(zhì)是防治公害，其成本自行承擔(dān)，在法律規(guī)定之上額外減排，則屬于促進(jìn)公益，成本應(yīng)獲得資金機(jī)制的補(bǔ)償。

第三，協(xié)同融資的規(guī)模。盡管氣候系統(tǒng)屬于公共物品，應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政投資，可是，減排項(xiàng)目往往同時(shí)可以產(chǎn)生節(jié)能效益，也就是說，氣候變化項(xiàng)目在促進(jìn)公益的同時(shí)，還可以增進(jìn)私益。因此，公共財(cái)政資金應(yīng)該發(fā)揮種子資金或投資催化劑的作用，通過財(cái)政杠桿拉動(dòng)地方財(cái)政的配套投資和企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同融資。在同等情形下，優(yōu)先資助協(xié)同融資規(guī)模大的項(xiàng)目，從而擴(kuò)大中央財(cái)政投資的規(guī)模效益。

第四，項(xiàng)目效益的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性指財(cái)政資助結(jié)束后，項(xiàng)目仍然可以持續(xù)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，使贈(zèng)款項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)營，從而持續(xù)產(chǎn)生減排或適應(yīng)氣候變化的效益。例如，1991年，全球環(huán)境基金在西安、開灤、松藻和鐵法實(shí)施“煤層甲烷資源開發(fā)項(xiàng)目”，通過贈(zèng)款1000萬美元，推廣減少煤層甲烷泄漏的方法和技術(shù)。該項(xiàng)目為16.5萬家庭供應(yīng)廉價(jià)、清潔的氣體燃料，鐵法市和松藻市每年分別增加財(cái)政收入2500萬元和1200萬元。同時(shí)，煤層甲烷利用使采礦區(qū)和鄰近城鎮(zhèn)的空氣質(zhì)量大大提高，并消除了礦井瓦斯爆炸的危險(xiǎn)。并且，該項(xiàng)目使煤層甲烷的回收率從40％上升到70％，實(shí)施項(xiàng)目的煤炭企業(yè)掌握了資源評估、甲烷勘探和利用的改良技術(shù)，并通過技術(shù)商業(yè)化向全國和國外推廣。28可見，將氣候變化效益同經(jīng)濟(jì)效益良好結(jié)合的項(xiàng)目具有很強(qiáng)的可持續(xù)性。

那么，資助標(biāo)準(zhǔn)具有哪些法律效力呢？該法律效力具體體現(xiàn)為：首先，項(xiàng)目申請者需要在申請書中逐一論證符合資助標(biāo)準(zhǔn)，并提供相應(yīng)證明材料；其次，資金機(jī)制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)根據(jù)資助標(biāo)準(zhǔn)篩選預(yù)期效益最高的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目予以資助。

3.項(xiàng)目程序

項(xiàng)目程序是資金機(jī)制的程序規(guī)則，通過規(guī)范項(xiàng)目申請者、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目申請、審批、實(shí)施和監(jiān)督評估等活動(dòng)，保障業(yè)務(wù)規(guī)劃、資助標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體規(guī)則的良好實(shí)施。我國各類氣候變化專項(xiàng)資金的管理辦法也規(guī)定了簡單的項(xiàng)目程序，主要規(guī)定了項(xiàng)目的審批和監(jiān)督權(quán)限。由于我國氣候變化資金機(jī)制的決策、執(zhí)行、監(jiān)督合一的模式，項(xiàng)目程序演化成項(xiàng)目申請者和財(cái)政部門之間的簡單行政管理關(guān)系，缺乏同行業(yè)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，必然影響項(xiàng)目審批、實(shí)施和監(jiān)督評估的質(zhì)量。

全球環(huán)境基金根據(jù)贈(zèng)款數(shù)額制定了繁簡不同的項(xiàng)目程序，我國氣候變化資金機(jī)制的項(xiàng)目程序，也可以依據(jù)贈(zèng)款數(shù)額、業(yè)務(wù)規(guī)劃的不同將項(xiàng)目進(jìn)行分類，然后根據(jù)項(xiàng)目類型分別制定不同的項(xiàng)目程序。項(xiàng)目程序可以保障項(xiàng)目申請者、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)相互溝通的暢通，以公開透明的方式將業(yè)務(wù)規(guī)劃和資助標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位。遵循此原則，可以將我國資金機(jī)制的項(xiàng)目程序設(shè)計(jì)為五個(gè)階段。（1）項(xiàng)目建議階段。項(xiàng)目申請者根據(jù)擬議項(xiàng)目所屬的業(yè)務(wù)規(guī)劃向相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出項(xiàng)目建議，例如，建筑節(jié)能項(xiàng)目向建設(shè)部門申請。受理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目建議初步審查后，提交其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，供其評論，再將項(xiàng)目建議和評論提交決策機(jī)構(gòu)，由其審查并決定是否批準(zhǔn)該項(xiàng)目建議。（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。得到批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議進(jìn)入準(zhǔn)備階段，由申請者制定詳細(xì)的項(xiàng)目計(jì)劃，并經(jīng)過類似項(xiàng)目建議階段的評論程序，最終提交決策機(jī)構(gòu)審批，獲批的項(xiàng)目納入資助計(jì)劃。（3）項(xiàng)目批準(zhǔn)階段。對于納入資助計(jì)劃的項(xiàng)目，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)指導(dǎo)項(xiàng)目申請者檢查是否符合資金機(jī)制的業(yè)務(wù)規(guī)劃和資助標(biāo)準(zhǔn)，并完成項(xiàng)目的細(xì)節(jié)安排，形成最終項(xiàng)目文件，并提交其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)評論，最后由決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行第二次審查，并決定是否最終批準(zhǔn)該項(xiàng)目。（4）實(shí)施和監(jiān)督階段。獲得決策機(jī)構(gòu)最終批準(zhǔn)的項(xiàng)目由項(xiàng)目申請者開始實(shí)施，并由相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)決策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的最終項(xiàng)目文件指導(dǎo)、監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。（5）項(xiàng)目結(jié)束和評估階段。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施者向監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)提交總結(jié)報(bào)告，由監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目最終文件和總結(jié)報(bào)告對項(xiàng)目效果進(jìn)行評估，并形成評估報(bào)告，提交相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。

可見，完整的項(xiàng)目程序可以形成一個(gè)循環(huán)圈，不僅可以保證單個(gè)項(xiàng)目的效率，還可以為完善業(yè)務(wù)規(guī)劃和資助標(biāo)準(zhǔn)提供可靠的信息和建議。相對于我國現(xiàn)有的項(xiàng)目程序，這一包括五階段的程序比較繁瑣。實(shí)際上，項(xiàng)目程序的制度作用就在于其繁瑣程序可以保障業(yè)務(wù)規(guī)劃和資助標(biāo)準(zhǔn)的良好實(shí)施，從而保障項(xiàng)目效率。當(dāng)然，在此前提下，可以針對贈(zèng)款數(shù)額小、經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素簡單的項(xiàng)目類型，制定簡潔的項(xiàng)目程序。

項(xiàng)目程序需要資金機(jī)制的決策機(jī)構(gòu)制定，除了要求項(xiàng)目申請者遵守之外，主要約束對象是資金機(jī)制的各個(gè)管理機(jī)構(gòu)，后者必須遵守行政程序，每個(gè)階段的決定和依據(jù)都應(yīng)公開。如果出現(xiàn)違反項(xiàng)目程序的情形，因此遭受不利影響的項(xiàng)目申請者可通過行政復(fù)議或行政訴訟獲得救濟(jì)。當(dāng)然，這有待于我國行政程序法和行政訴訟法的進(jìn)一步發(fā)展。

注：

1根據(jù)《氣候變化框架公約》秘書處的研究，如果到2030年全球溫室氣體相對于2000年減排25％，全球每年所需資金總額為全球GDP的0.3-0.5％，或全球投資的1.1-1.7％。參見UNFCCC secretariat,Review of the experience of international funds,mul ti lateral financial institutions and other sources of funding relevant to the cur rent and future investment and financial needs of developing count ries,21 November 2007,para 8；UNFCCC secretariat,Investment and financial flows to address climate change： an update,26 November 2008,para 16。

2根據(jù)《氣候變化框架公約》，發(fā)達(dá)國家提供資金的途徑包括全球環(huán)境基金信托基金、氣候變化特別基金、最不發(fā)達(dá)國家基金，這三個(gè)基金都由全球環(huán)境基金管理。根據(jù)《京都議定書》建立的適應(yīng)基金由適應(yīng)基金董事會(huì)管理。參見谷德近：《多邊環(huán)境協(xié)定的資金機(jī)制》，法律出版社2008年版，第106-116頁。

3《哥本哈根協(xié)定》第8條，載《氣候變化框架公約》締約方大會(huì)第2/CP.15號(hào)決定附件?！犊怖f(xié)議：〈公約〉之下的長期合作問題特設(shè)工作組的工作結(jié)果》，第95-112條，以及附錄三，載《氣候變化框架公約》締約方大會(huì)第1/CP.16號(hào)決定附件。

4《氣候變化框架公約》第4條第3款。

5《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第三章。

6 2010年，中央財(cái)政投資于節(jié)能減排和可再生能源的資金分別達(dá)851.25億元、106.31億元。在2011年的中央財(cái)政預(yù)算中，相應(yīng)投資分別增加到945億元、122億元。參見財(cái)政部：《2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行與2011年預(yù)算草案報(bào)告》，2011年3月5日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上的報(bào)告。

7、23參見財(cái)政部、國家發(fā)展改革委：《節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（2007年）；財(cái)政部：《北方采暖區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（2007年）；財(cái)政部：《國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2007年）；財(cái)政部：《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（2007年）；財(cái)政部：《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2008年）；財(cái)政部：《再生節(jié)能建筑材料財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（2008年）；財(cái)政部、科技部：《節(jié)能與新能源汽車示范推廣財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（2009年）。

8、18財(cái)政部、國家發(fā)展改革委：《節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（2007年），第13條；財(cái)政部：《北方采暖區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（2007年），第9條；財(cái)政部：《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（2007年），第15條；財(cái)政部：《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（2007年），第12條；財(cái)政部：《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2008年），第12條；財(cái)政部：《再生節(jié)能建筑材料財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（2008年），第4條；財(cái)政部、科技部：《節(jié)能與新能源汽車示范推廣財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（2009年），第13條。

9 Mark A.Drumbl,Northern Economic Obligation,Southern Moral Entitlement,and International Environmental Governance,27 Colum.J.Envt l.L.363（2002）.

10《氣候變化框架公約》第4條第3款。

11《氣候變化框架公約》第21條第3款。

12、14、19、20、25、26、28谷德近：《多邊環(huán)境協(xié)定的資金機(jī)制》，法律出版社2008年版，第10-13頁，第41-63頁，第11-24頁，第20-22頁，第23-24頁，第42頁，第48-51頁。

13《坎昆協(xié)議：〈公約〉之下的長期合作問題特設(shè)工作組的工作結(jié)果》，第111段，載《氣候變化框架公約》締約方大會(huì)第1/CP.16號(hào)決定附件。

15財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、外交部、科技部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、中國氣象局：《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》（2010年），第6條。

16財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、外交部、科技部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、中國氣象局：《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》（2010年），第9條。

17財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、外交部、科技部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、中國氣象局：《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》（2010年），第9條、第15條。

21四項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)劃是：消除提高能效和節(jié)能的障礙（OP5）、通過消除障礙和降低實(shí)施成本促進(jìn)使用可再生能源（OP6）、降低低溫室氣體排放能源技術(shù)的長期成本（OP7）和促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)運(yùn)輸（OP11）。參見谷德近：《多邊環(huán)境協(xié)定的資金機(jī)制》，法律出版社2008年版，第59頁。

22這7項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)劃分別：（1）加強(qiáng)能力建設(shè)；（2）促進(jìn)公眾意識(shí)提高；（3）促進(jìn)能效提高和節(jié)能；（4）促進(jìn)可再生能源的開發(fā)和利用；（5）促進(jìn)其他具有顯著的減緩氣候變化效益的活動(dòng)；（6）促進(jìn)對氣候變化的適應(yīng)；（7）基金投資業(yè)務(wù)中的金融活動(dòng)。參見巨奎林：《為國家應(yīng)對氣候變化創(chuàng)立資金機(jī)制——中國清潔發(fā)展機(jī)制基金介紹》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第6A期。

24財(cái)政部：《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2008年），第6條。

27彭峰：《后哥本哈根時(shí)代：〈京都議定書〉之清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)施及轉(zhuǎn)型》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。