楊海坤

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟南250100）

一、群體性事件研討的緣起和契機

當(dāng)前我國正處于社會現(xiàn)代化發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時處于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中的矛盾凸現(xiàn)期，時有發(fā)生的群體性事件只是社會矛盾激化的一種表征。近年來，貴州“甕安事件”、云南“孟連事件”、甘肅“隴南事件”、海南“感城事件”等一系列群體性事件使政府尤其是地方政府面臨著空前的社會治理壓力。

群體性事件古今中外都有發(fā)生，其原因、其性質(zhì)、其規(guī)模、其后果千差萬別，不可一概而論。本文所探討的目前國內(nèi)所發(fā)生的群體性事件，可根據(jù)2004年中共中央辦公廳就發(fā)布的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》（以下簡稱《意見》）來界定，即群體性事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。長期以來，誠如《意見》所要求的那樣，我國各級政府都致力于“維護人民群眾的合法權(quán)利，維護社會穩(wěn)定大局”，對頻頻發(fā)生的群體性事件進(jìn)行了持續(xù)的關(guān)注，并積極尋求治理策略。1然而，現(xiàn)實情境卻不盡如人意，與2008年、2009年相比，2010年國內(nèi)大規(guī)模群體性事件增長勢頭雖然有所放緩，但近期群體性事件再次連續(xù)發(fā)生，出現(xiàn)了自2008年北京奧運會建立大維穩(wěn)體系和模式成熟之后的首次反彈。例如，2011年6月10日在廣州市增城大敦村發(fā)生了一起持續(xù)三晚的嚴(yán)重打砸搶燒的騷亂事件，湖北利川因一名官員的非正常死亡引發(fā)了“6·9”群體聚集事件，廣東潮安古巷鎮(zhèn)因農(nóng)民工討薪卻被砍傷而引發(fā)了“6·6”事件等。此外，對群體性事件保持長期關(guān)注與研究的中國社科院社會學(xué)所研究員單光鼐指出，新近發(fā)生的群體性事件暴露出一些與以往不同的新趨勢，比如頻繁發(fā)生、沖突加劇、訴求升華至公平和正義的價值觀層面等。2由此可見，有效化解此起彼伏的群體性事件仍然任重而道遠(yuǎn)，對此必須認(rèn)真研究和對待。

事實上，地方政府在對上述群體性事件的處置上不乏卓有成效的新思維?！皬某捎鍍傻剜l(xiāng)村教師停課事件，到重慶、三亞等地出租車司機罷工事件，形形色色的群體性事件大體上都是得到妥善解決”，3并且，學(xué)界敏銳地關(guān)注到了這一點。4有些學(xué)者運用聚焦現(xiàn)實個案的研究方法提煉出若干具有實效的群體性事件處置策略。但是，總的說來還是如有的學(xué)者所指出的那樣，“群體性事件軟著陸尚停留在個案層面，更多的是一種被動反應(yīng)，更多的是一種臨時措施，一種個性化施政，而沒有提升為具有普遍指導(dǎo)意義的執(zhí)政理念，更沒有促成制度創(chuàng)新……制度資源的匱乏，使群體性事件很難從整體上軟著陸”。5此外，與公眾、媒體、政府乃至其他學(xué)科學(xué)者形成極大反差的是，目前我國公法學(xué)者并未傾注太多精力于這一現(xiàn)實課題。6客觀而言，群體性事件往往是經(jīng)由政府與普通民眾的行政爭議而引發(fā)的。如何健全相關(guān)法律制度以實現(xiàn)群體性事件的良性化解是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要突破口7，理應(yīng)成為公法學(xué)必須重視研究的頭等重要的現(xiàn)實課題。為此，本文將立足于群體性事件的處置現(xiàn)狀，從公法治理角度探究預(yù)防和妥善處理群體性事件的法律規(guī)制策略。

二、群體性事件化解機制的現(xiàn)狀分析

毋庸置疑，保持著多發(fā)態(tài)勢的群體性事件加劇了我國轉(zhuǎn)型時期的社會風(fēng)險。8但客觀而言，這是利益分化過程中不可避免的社會現(xiàn)象。并且，正如美國社會學(xué)家劉易斯·科塞針對西方社會沖突行為時指出的那樣，“通過它，社會能在面對新環(huán)境時進(jìn)行調(diào)整。一個靈活的社會通過沖突行為受益，因為這種沖突行為通過規(guī)范的改進(jìn)和創(chuàng)造，保證社會在變化了的條件下延續(xù)”9。時下群體性事件以及重大安全事故正在倒逼行政問責(zé)制度出臺即是生動注腳。10有鑒于此，考察我國群體性事件化解機制的現(xiàn)實情況以尋求依法處置群體性事件的對策就顯得尤為必要。從表面上看，我國群體性事件多發(fā)是源于某些地區(qū)民怨太深。究其實質(zhì)，羸弱的爭議疏導(dǎo)機制才是群體性事件愈演愈烈的癥結(jié)所在。11按照群體性事件的發(fā)生與疏導(dǎo)的邏輯順序，目前我國群體性事件化解機制呈現(xiàn)出以下三個方面的特點。

（一）協(xié)商機制缺失導(dǎo)致群體性事件屢屢升級

官民溝通渠道被阻隔是促發(fā)群體性事件的“催化劑”。正如中國人民大學(xué)毛壽龍教授所說，群體性事件發(fā)生的根本性原因在于個人無法找到協(xié)商機制和利益維護機制。以農(nóng)村群體性事件為例，有的學(xué)者把其分為三種類型，即維權(quán)抗?fàn)幮?、突發(fā)騷亂型、組織犯罪型，其中維權(quán)抗?fàn)幮褪录嫁r(nóng)村群體性事件的90％以上。12具體而言，民眾與政府往往因城鎮(zhèn)化過程中的土地征用糾紛、房屋拆遷糾紛、環(huán)境污染以及違法規(guī)劃而引發(fā)群體性事件。也就是說，當(dāng)前農(nóng)村群體性事件中主要是與農(nóng)民經(jīng)濟和政治權(quán)益受損有關(guān)的事件。然而，一些地方政府官員往往患有政治冷漠癥，他們脫離群眾，不關(guān)心民間疾苦，甚至視民眾為草芥，而一旦有點風(fēng)吹草動，就驚慌失措，常常又將起因于一般利益要求的偶發(fā)群體性事件一露頭就視為“騷亂”，迅速定調(diào)為“敵我矛盾”，不區(qū)分情況就隨意動用警力，實行壓制性解決。這些做法使得這些地方的政府與公眾之間形成緊張關(guān)系，進(jìn)而使政府與公眾之間出現(xiàn)劍拔弩張的局面，甚至發(fā)生直接的沖突。特別要注意到：我國農(nóng)民雖然人數(shù)上占了絕大多數(shù)，但整體上仍處于弱勢地位，這種處于弱勢地位的現(xiàn)狀，決定了他們很難表達(dá)出自己的利益訴求，在涉及他們自身利益的時候，往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話。但是由于基層政府在制訂和推行政策過程中對農(nóng)民利益的侵害以及農(nóng)民自身對基層政府中存在的官員腐敗等惡劣現(xiàn)象的不滿，基層政府的公信力在農(nóng)民心中的地位不斷降低，農(nóng)民對基層政府具有不信任感甚至抵觸情緒，當(dāng)他們的利益訴求壓抑已久而又無法解決時，在信息不公開的情況下，這種不滿情緒一旦被引發(fā)就很難控制，結(jié)果必然爆發(fā)群體性事件，產(chǎn)生巨大的社會危害。

需要指出的是，官民協(xié)商的破裂與政府信息不公開關(guān)系密切。對各種疑慮、猜疑、傳聞，一旦反應(yīng)遲鈍，往往就會讓民眾認(rèn)為確實有貓膩，更可能會被一些別有用心的人諸如黑惡勢力等利用。在打造陽光政府、透明政府的理念下，如果還是習(xí)慣于捂蓋子、護短處，習(xí)慣于對民眾需要知道的信息不公布或只是走形式地公布，習(xí)慣于對各種傳聞存疑消息不說明、不澄清，不僅僅是跟不上形勢、成為時代的落伍者，還會進(jìn)一步發(fā)酵、激化矛盾。在這個意義上，“甕安事件”叩問了信息公開的深度。貴州“甕安事件”由一個簡單的中學(xué)生死因鑒定受質(zhì)疑導(dǎo)致嚴(yán)重的打砸搶燒。從事件發(fā)生發(fā)展來看，信息阻塞、滯后帶來的負(fù)面影響波及是導(dǎo)致事態(tài)擴大的一個決定性因素。從事件的最初起因，到事后的各種傳聞，再到新聞發(fā)布會上的追問，都暴露出了一個問題：信息不通暢。信息不暢導(dǎo)致流言四起，更激化了一個“莫須有”事件擴大成惡性群體性事件。13知情權(quán)是現(xiàn)代社會公民的一項基本權(quán)利，信息公開是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。

（二）法律設(shè)限過嚴(yán)迫使合法利益違法表達(dá)

帶有暴力傾向的群體性行動在許多情況下是由于政府對一些群體性表達(dá)行為的處置不當(dāng)而造成的。14現(xiàn)行立法對集會游行示威權(quán)利施加過度的限制，不僅導(dǎo)致群體利益要求不能順暢表達(dá)，還使得群體表達(dá)行為處于非法的狀態(tài)。據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條第2款的規(guī)定，表達(dá)自由的范圍應(yīng)涵蓋言論、出版、新聞、著作、繪畫、藝術(shù)表現(xiàn)等自由以及其他任何以語言媒介形式表達(dá)、傳播思想、意見、觀點、信息、感情、知識等的自由。依照我國《憲法》第35條的規(guī)定，公民享有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，就屬于廣義的表達(dá)自由。15我國《集會游行示威法》盡管立法宗旨比較全面，明確規(guī)定該法頒布是以“保障公民依法行使集會、游行、示威的權(quán)利，維護社會安定和公共秩序”為目標(biāo)，然而，實際上這部法律的多數(shù)具體規(guī)定卻是傾向以“限制”上述權(quán)利的行使為主要目的。其中“保障”規(guī)定則顯得相當(dāng)單薄，以至寥寥無幾。具體而言，《集會游行示威法》的第二章“集會游行示威的申請和許可”、第三章“集會游行示威的舉行”和第四章“法律責(zé)任”均是對集會游行示威權(quán)利行使者的限制性規(guī)定。而僅有第13條“集會、游行、示威的負(fù)責(zé)人對主管機關(guān)不許可的決定不服的，可以自接到?jīng)Q定通知之日起三日內(nèi)，向同級人民政府申請復(fù)議”和第18條“對于依法舉行的集會、游行、示威，主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)派出人民警察維持交通秩序和社會秩序，保障集會、游行、示威的順利進(jìn)行”是對上述權(quán)利行使的保障。該法在立法方面的偏頗已顯露端倪，其實施效果更是差強人意。在實際生活中，公民的集會游行示威等憲法基本權(quán)利實際無法正當(dāng)行使，由此帶來的實踐狀況是，“合法合理的利益訴求與違法無序的表現(xiàn)形式糾結(jié)在一起”。云南“孟連事件”就是典型例證，該事件起因就是當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)在孟連縣公信鄉(xiāng)、勐馬鎮(zhèn)部分農(nóng)村地區(qū)開展社會治安整治過程中，對勐馬鎮(zhèn)5名犯罪嫌疑人實施抓捕時不當(dāng)處置，公民強烈反映意見遭到拒絕，最后釀成群體性事件，公安人員遭到500多名膠農(nóng)手持長刀、鐵棍、鋤頭等工具圍攻，從而釀成41名警察被打傷，9輛警車被砸壞，民警使用防暴槍自衛(wèi)，15名膠農(nóng)被打傷，2人被擊中致死的惡性后果。引起事件的原因很多，但顯然，在《集會游行示威法》等法律中，憲法基本權(quán)利具體化沒有得到很好落實，以至對公民行使相關(guān)憲法基本權(quán)利實際上予以了過多限制，對公民行使權(quán)利行為缺乏積極的保障、引導(dǎo)和規(guī)范，導(dǎo)致實踐中難以操作。這種規(guī)制模式所導(dǎo)致的一個直接的后果便是，人們合法地正當(dāng)?shù)匦惺棺约旱恼螜?quán)利的機會被剝奪了，進(jìn)而不得不以群體性事件這種方式來表達(dá)自己的意愿。因此，這種立法和執(zhí)法狀況，如果在一定歷史時期還可以理解的話，那么如果繼續(xù)長期存在下去，就既會與現(xiàn)代世界文明與法治潮流相違背，也會與當(dāng)代中國政治發(fā)展需要相脫離。正如理論工作者李君如最近所說的：“要努力保障公民有序的政治參與及其所必需的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，關(guān)鍵是要讓公民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠依法享有更多的民主權(quán)利，并確保這種權(quán)利的實現(xiàn)。”16

當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，目前一些地區(qū)群體性表達(dá)事件的組織性較低和參與者的法治意識淡薄也助推了事件發(fā)展為嚴(yán)重違法行為。改革開放以來，隨著依法治國方略的實施，群眾的民主意識逐步增強，主動參政的意識更是強烈。但受多種因素的影響，群眾整體政治參與能力相對較弱，造成了較強的利益表達(dá)意識與較低的依法參政意識之間的反差。雖然開展了多年的普法教育，實際效果卻是參差不齊。特別是受傳統(tǒng)文化中人治、重權(quán)、輕訴等因素的影響，當(dāng)群眾之間、上下級之間出現(xiàn)利益摩擦或糾紛時，一些群眾錯誤地認(rèn)為通過聚眾鬧事可以對領(lǐng)導(dǎo)造成壓力、引起政府的注意，從而加速問題的解決。而當(dāng)這種方式能夠奏效，很多人便會紛紛效仿。再加上有的職能部門平時漠視群眾疾苦，在日常工作中，不充分考慮和解決群眾的合理要求，導(dǎo)致矛盾升級，等到發(fā)生了群體性事件才想辦法解決既有的問題，給群眾造成了錯覺，導(dǎo)致群眾對基層單位、職能部門的不信任，把上訪、聚眾鬧事作為謀求解決問題最直接有效的方式，容易形成找政府不如堵道路、影響越大問題越好解決的不良社會心理。甚至于當(dāng)民眾與政府之間出現(xiàn)利益磨擦或糾紛時，部分民眾錯誤地認(rèn)為聚眾鬧事可以對領(lǐng)導(dǎo)造成壓力，能較快地解決問題，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成群體性事件。

（三）糾紛處理制度羸弱導(dǎo)致民眾利益救濟落空

就我國當(dāng)前的法制框架下，民眾之間或民眾與政府之間的矛盾沖突本身完全可以借助合法的途徑予以消解，但事實上這些體制外的群體事件還是經(jīng)常發(fā)生，其一定程度上也可以說是既定制度的錯位——國家的正式制度的孱弱所致，隨之，體制外的對抗性“非正式組織”和非理性的“私力救濟”行為就會產(chǎn)生。也就是說，當(dāng)信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等正常、合法的糾紛解決機制和權(quán)利救濟渠道頻頻受阻時，就會轉(zhuǎn)向堵路、圍攻黨政機關(guān)等不合法方式，從而形成了“大路不通走小路”的情形。下面僅以行政訴訟救濟制度實施狀況予以例證。

以司法救濟途徑來看，在法治社會中，司法是維護社會正義的最后防線?，F(xiàn)有審理機制的運行不暢導(dǎo)致了人們對于司法的信任的危機。研究表明，目前法院對群體性糾紛的現(xiàn)有審理機制表現(xiàn)出三個方面的特點。其一，分別處理模式是慣用處理方式。面對動輒上百件的群體性糾紛，法院基本沿襲分別立案、分別審理、分別判決、分別執(zhí)行，即在立案時將群體性糾紛拆分為數(shù)十?dāng)?shù)百個案件分配到各審判員手中以單獨訴訟方式審理。其二，適用普通程序?qū)徖淼谋壤^高。2008年至2009年，法院群體性糾紛適用普通程序?qū)徑Y(jié)的案件占案件結(jié)案總數(shù)的58.3％。其三，以判決方式結(jié)案占主體地位。與此同時，有學(xué)者根據(jù)上述研究表明，此種審理機制導(dǎo)致了群體性糾紛化解上的四個問題與障礙，即“審判的特殊性質(zhì)難以消減群體性糾紛沖突的激烈程度”，“簡易程序低適用率難以滿足處理群體性糾紛的效率要求”，“個案先行難以保證審理質(zhì)量”，“涉政府因素的存在使得調(diào)解比例偏低，間接影響處理效果”。17“信訪不信法”是對當(dāng)下民眾維權(quán)狀況的一個形象描述。人們更多地把希望寄托在非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明顯的上訪或其他一些非正常手段上。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長于建嶸和他的6人課題組于2004年5月至10月對中國信訪制度進(jìn)行了專項調(diào)查，在接受調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的有172位，占總數(shù)的42.9％，認(rèn)為法院不依法判決的有220位，占54.9％，法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的有9位，占2.2％。調(diào)查顯示，正是這些原因讓司法權(quán)威遭到置疑，人們不信任法院，寧愿上訪，甚至聚眾請愿，加劇了群體性事件的發(fā)生。因此，在我國，司法不公、司法權(quán)威遭到質(zhì)疑加劇了群體性事件的發(fā)生。換言之，由于司法功能在解決社會沖突方面的弱化，而使執(zhí)政黨和中央政府承擔(dān)了在一個司法能正常發(fā)揮功能的社會中本可以無需承擔(dān)的政治壓力。個中原因，當(dāng)然比較復(fù)雜，需要對政治體制作全方位的深入分析，不能用單向思維分析來解決問題。

三、有效化解群體性事件的法律對策

從某種程度上講，群體性事件是給政府、給社會、給執(zhí)政黨一個有警示意義的信號。如同前文所述的那樣，在構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中，群體性事件既是一個社會穩(wěn)定和發(fā)展的一種障礙，又是一種以突發(fā)性反映問題并可以利用解決問題從而漸近達(dá)致真正和諧的機制。18也就是說，群體性事件之存在本身并非問題之所在，真正的癥結(jié)在于國家是否具有完備的法律制度體系對之予以積極地引導(dǎo)和規(guī)制。在一個成熟的法治國家，社會的主要矛盾無一例外地都是應(yīng)該通過法律途徑予以解決的。據(jù)此，依循《意見》中對群體性事件“事前預(yù)防——事中處置——事后整改”的處理邏輯，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)著力于以下三個法律制度的建設(shè)。

（一）暢通利益表達(dá)機制

實踐表明，當(dāng)前要從源頭上控制群體性事件，必須建立完善全社會利益正當(dāng)表達(dá)機制。通暢的民意表達(dá)機制在現(xiàn)代社會中具有不可缺少的安全閥的功能，筆者認(rèn)為，應(yīng)著力解決以下兩方面的問題。

第一，應(yīng)當(dāng)消除權(quán)利表達(dá)方面的法律規(guī)定障礙，尤其應(yīng)該適時修改和完善我國《集會游行示威法》和《出版法》、《新聞法》等基本法律。我國憲法確立了公民集會、結(jié)社、游行、示威自由和言論、出版等自由，但事實上這些最重要的憲法基本權(quán)利尚需進(jìn)一步具體落實。改革開放以來，我國的進(jìn)步是全方位的，其速度也是舉世矚目、各國公認(rèn)的。但是，也應(yīng)該看到：經(jīng)濟的快速發(fā)展也引起了社會的快速分化，各種社會矛盾的出現(xiàn)；社會發(fā)展客觀上把政治發(fā)展、法治發(fā)展提到重要的議事日程。許多有識之士，包括黨中央的領(lǐng)導(dǎo)同志，都把制度文明層面的變革創(chuàng)新與進(jìn)步放在重要位置上。近期，胡錦濤總書記多次強調(diào)依法行政、弘揚社會主義法治精神，強調(diào)以加強和創(chuàng)新社會管理來解決新問題、新矛盾。因此筆者認(rèn)為，與其讓社會沖突和利益訴求逐步發(fā)展成為破壞性、危害性更為嚴(yán)重的群體性事件，還不如引導(dǎo)其以更易于控制、表現(xiàn)方式也更為文明的集會、游行和示威的方式來宣泄、表達(dá)。因此，我國的《集會游行示威法》的立法完善工作要抓緊進(jìn)行，要真正把立法工作的重心放在保障公民憲法權(quán)利上，放在引導(dǎo)和促成行使這些基本權(quán)利的實現(xiàn)方面，放在規(guī)范政府行為和公民行為方面，而不是實際上設(shè)置法律障礙、一味消極限制公民的利益訴求機制和行為等方面。具體而言，應(yīng)該把“堵”的思路逐步改變?yōu)椤笆琛钡乃悸?。首先，國家立法部門要修改《集會游行示威法》以及制定《出版法》、《新聞法》等重要法律。其次，有關(guān)執(zhí)法部門也要依據(jù)《集會游行示威法》等法律的規(guī)定，制定出有關(guān)法規(guī)或辦法，使該法具有實際可操作性：在堅持循序漸進(jìn)、適度管制和堅持與群眾談判磋商等原則下，可以就合法的集會、游行、示威的時間跨度、方向線路等問題確定具體意見，明確相關(guān)方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。最后，政府在群眾集會游行示威活動中要加強引導(dǎo)，維護正常的利益表達(dá)秩序，及時制止煽動滋事，防范影響穩(wěn)定事態(tài)的發(fā)生。

第二，擴展《集會游行示威法》中的協(xié)商解決機制的適用范圍，充分發(fā)揮協(xié)商機制在解決社會矛盾和糾紛中的作用。目前，《集會游行示威實施條例》第11條規(guī)定，申請舉行集會、游行、示威要求解決具體問題的，主管公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到申請書之日起二日內(nèi)將《協(xié)商解決具體問題通知書》分別送交集會、游行、示威的負(fù)責(zé)人和有關(guān)機關(guān)或者單位，必要時可以同時送交有關(guān)機關(guān)或者單位的上級主管部門。有關(guān)機關(guān)或者單位和申請集會、游行、示威的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)自接到公安機關(guān)的《協(xié)商解決具體問題通知書》的次日起二日內(nèi)進(jìn)行協(xié)商?？梢?，協(xié)商解決矛盾機制在現(xiàn)行規(guī)定中只是一個前置程序，足見其寶貴。但即使如此，實際上目前能運用這一協(xié)商解決機制的情況也極少發(fā)生。

其實在中國，協(xié)商民主機制有著自己特有的傳統(tǒng)，新中國政治協(xié)商會議可以說是成功的典范。但我們的協(xié)商民主過去主要在高層決策機制和中共與各民主黨派、無黨派人士之間共商國是中推行，在一般政府決策過程中很少運用。實踐表明，協(xié)商民主完全有必要逐漸推廣到全社會運用，推廣到社會基層運用，尤其應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在地方政府決策中運用。通過地方政府與各利益主體之間的平等對話與協(xié)商，達(dá)成地方政府決策的公共合意。這既能增強決策本身的科學(xué)性和民主性，也可增強其可行性和民眾的可接受性。同時，在對話和協(xié)商機制下，給基層管理者和公民這兩方面形成“雙贏”的結(jié)果。首先，對于公民有明顯的收益。在對話與協(xié)商機制中，公民的行政參與意識必然得到加強，而且這種公民行政參與是以個人利益與公共利益雙重目的的實現(xiàn)為目標(biāo)的，它與以往單純以保障私人利益為目標(biāo)的行政程序有所區(qū)別、有所升華。公民在對話和協(xié)商過程中，不但反映了自己的利益訴求，而且聽取了基層管理者的主張和意見，也聽取了不同利益群體的意見，因此，公民的視野開闊了，素質(zhì)提高了，不會局限于狹隘的利益圈子，也不會固執(zhí)己見，簡單地采用“鬧事”方式來解決糾紛和矛盾。這種對話與協(xié)商機制對于提高公民素質(zhì)具有顯著作用。其次，對于基層管理者解決棘手的利益分配和復(fù)雜矛盾也有非常積極的意義。目前地方政府在行政決策過程中，往往遇到很多兩難的問題，管理者往往會面對大量的利益沖突局面而無所適從、難以選擇，例如城鄉(xiāng)建設(shè)和財政掣肘、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、社會穩(wěn)定與公民自由、長遠(yuǎn)利益與眼前利益的沖突等等。這些沖突的利益有些情況下并不存在何者正當(dāng)、何者不正當(dāng)?shù)膯栴}，它們都是法律要求地方政府予以保護和實現(xiàn)的利益。地方政府在行政決策過程中，只有充分、全面地考慮所有利害關(guān)系主體的利益，才能確保決策的公平與合理，才能作出最佳的選擇；忽視任何參與主體的利益需求都將使公民參與權(quán)的擴大徒具形式，最終必然影響行政行為的公正性和可接受度。當(dāng)然，越是涉及公眾切身利益的公共政策問題，越會引起人們的關(guān)注和討論，甚至引起激烈的爭辯，各種聲音也許顯得嘈雜，或許給人混亂無序的感覺，但科學(xué)決策往往取決于各種利益博弈的最佳結(jié)合點。19由此可見，只有通過社會對話和協(xié)商機制，包括利用必要的理性辯論平臺，地方政府的決策行為以及各類行政行為實現(xiàn)實質(zhì)正義的目標(biāo)才可望實現(xiàn)，也才能與民眾的最終需求相吻合。如此一來，便可真正從源頭控制群體性事件的發(fā)生。

（二）確立多元化糾紛解決機制

面對原因各異、程度各異的群體性事件，應(yīng)當(dāng)保證為民眾提供多種權(quán)利救濟機制，必須優(yōu)先考慮建立起完整系統(tǒng)的富有中國特色的權(quán)利救濟渠道，在形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理體系的基礎(chǔ)上，還要建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府解難、法院理訴、社會和解的多元化解糾紛的工作機制。

首先，健全完善現(xiàn)有信訪機制。實踐中，眾多的群體性事件在正式爆發(fā)前，大多訴諸于合法的信訪途徑。法律規(guī)定了公民信訪的權(quán)利，但實踐中信訪數(shù)量卻同官員的政績直接聯(lián)系，如此非理性的、自相矛盾的規(guī)定，催生出許多地方政府運用公權(quán)力對本地上訪群眾進(jìn)行攔訪、截訪的奇怪現(xiàn)象。特別是信訪“屬地管轄”原則，直接導(dǎo)致實踐中對信訪的問題解決的推諉。因此必須對現(xiàn)行的信訪工作考核方法進(jìn)行改革，改革的價值取向不能放在降低群眾信訪的數(shù)量上，而要放在解決問題的質(zhì)量上。具體說，不能簡單地把一個地方的信訪量作為標(biāo)準(zhǔn)，而要把重新信訪率、一次性結(jié)服率有多高等作為標(biāo)準(zhǔn)，也就是說，最終要看你為群眾解決問題、維護社會穩(wěn)定的效果。除此之外，要建立有效的監(jiān)督監(jiān)察機制。在信訪工作中，對上級信訪機關(guān)立案查處的案件，在監(jiān)督機制上要改目前的“單向式”為“閉路循環(huán)”式，就是把信訪人作為立案的起點和終點，建立對信訪人的回訪制度；同時，建立專門針對信訪工作人員的監(jiān)督機制，讓群眾對信訪工作人員的工作予以監(jiān)督。另外，在現(xiàn)行體制下，由于同級信訪部門監(jiān)督協(xié)調(diào)涉訪部門有困難，況且許多信訪案件與地方政府利益相關(guān)，必須加大上級信訪機關(guān)的監(jiān)督力度，形成“倒三角形”式的監(jiān)督模式。筆者以為，還需要完善我國的《信訪條例》，并在時機成熟的時候制定《信訪法》，有效地保障廣大民眾的信訪權(quán)利，為其維護自身的合法權(quán)益提供一條重要且易行的訴求渠道，才能從根本上實現(xiàn)對群體性事件的制度性預(yù)防。

其次，要健全完善現(xiàn)行的行政復(fù)議制度。最近，胡錦濤總書記明確指示：“要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯力度，完善行政應(yīng)訴制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的作用?！蹦壳?，由于行政復(fù)議制度功能定位上的偏差以及行政復(fù)議體制、機制上種種不適應(yīng)等原因，行政復(fù)議制度遠(yuǎn)沒有成為解決行政爭議的“主渠道”，行政復(fù)議制度的公信力受到質(zhì)疑，公民比較普遍存在的對“官官相護”的疑慮也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有消除。因此，筆者認(rèn)為，解決目前行政復(fù)議中諸多問題的關(guān)鍵在于提高行政復(fù)議制度的公信力，使這一制度真正得到人民群眾的肯定和信任?！胺杀仨毐恍叛觥薄ⅰ胺傻纳υ谟趯嵤?。目前行政復(fù)議的效果之所以發(fā)揮不充分，主要原因還在于這一制度缺少足夠的公信力，沒有被群眾所充分了解和充分信任。通常情況下，行政復(fù)議前有信訪，后有行政訴訟，目前相當(dāng)一部分群眾遇到對政府的訴求，首先考慮走信訪渠道，往往認(rèn)為信訪更直接、有效，有時甚至一步到位，只要能找到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“批條子”，下級就得照辦，立竿見影；實在解決不了，就直接打官司，去法院告政府，他們至少相信司法程序，認(rèn)為司法系統(tǒng)的“官官相護”沒有行政系統(tǒng)那樣明顯。因此，必須突出行政復(fù)議制度的主導(dǎo)功能，把“維護群眾合法權(quán)益、化解行政爭議”作為設(shè)計和完善行政復(fù)議制度的著眼點，將行政爭議“化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部，最大限度地維護群眾合法利益”作為自己的工作目標(biāo)?，F(xiàn)在，一些地方的政府首長和工作人員沒有強化這樣的認(rèn)識，他們往往害怕矛盾，能推則推。行政復(fù)議中的不作為現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，特別是一些地方政府行政復(fù)議機關(guān)怕當(dāng)被告的情況比較普遍，他們甚至因為怕當(dāng)被告，怕“引火燒身”，而不愿意糾正自己已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的下級違法行政行為，實際上復(fù)議機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級機關(guān)的行政行為存在問題而改變了原行政行為，作出了一個新的行政行為，這是好事，而且表明復(fù)議機關(guān)敢作敢為，怎么能仍然由原行政機關(guān)當(dāng)被告呢？因此，當(dāng)務(wù)之急是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建起行政復(fù)議不作為的責(zé)任追究機制。對現(xiàn)實中行政復(fù)議機關(guān)由于怕作被告而故意維持決定的行為，可以視為行政有意不作為而受到責(zé)任追究；而且要求行政復(fù)議機關(guān)即使作出維持的裁決時，也有必要說明理由甚至進(jìn)一步說明理由，不能充分說明的或不能給予合理解釋的也應(yīng)追究其逃避責(zé)任行為的責(zé)任。這樣，復(fù)議申請人才會心服口服，樹立起對行政復(fù)議制度的信任。另外，對于行政復(fù)議中建立行政復(fù)議調(diào)解機制有必要作一點分析，行政復(fù)議過程中完全可以先嘗試使用調(diào)解方式，但行政復(fù)議機關(guān)不能放棄其依法履行職責(zé)的權(quán)利和義務(wù)，在需要復(fù)議機關(guān)作出肯定性或否定性的裁判的情況下，必須“當(dāng)決則決”?，F(xiàn)實中往往存在著許多“被調(diào)解”現(xiàn)象，而模糊了法律的是非，這也是需要防止的。依照《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，正確的做法應(yīng)該是“注重運用調(diào)解、和解方式解決糾紛，調(diào)解、和解達(dá)不成協(xié)議的，要及時依法公正作出復(fù)議決定，對違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，該撤銷的撤銷，該變更的變更，該確認(rèn)違法的確認(rèn)違法”。行政復(fù)議確實有比其他救濟制度更強的優(yōu)勢，關(guān)鍵是其優(yōu)勢能不能真正發(fā)揮出來。我國《行政強制法》剛剛通過，目前人民法院在行政強制審查裁定等工作壓力加大的情況下，把行政爭議盡可能吸納到行政復(fù)議渠道上來解決更有實際意義。

再次，要健全完善現(xiàn)行司法救濟制度。國家的司法救濟本來就是公民權(quán)利救濟的最重要方式，法院負(fù)有保障法律的正確、有效的實施，以及通過保障權(quán)利、對任何侵犯權(quán)利的行為進(jìn)行矯正和懲罰，讓被侵犯的權(quán)利得到及時救濟以維護社會的公平和正義的責(zé)任。同時，司法作為一個緩沖帶，其有效運轉(zhuǎn)可以及時化解社會中的大量沖突，緩和對立情緒，消解社會矛盾，“負(fù)有在現(xiàn)代多元社會中整合社會，防止社會分裂，防止由于政府直接介入沖突解決過程而使官民之間直接產(chǎn)生沖突從而使沖突有可能轉(zhuǎn)化為政治問題，以及防止在這種情況下由于沖突解決不公而影響政治制度合法性之責(zé)”，20從而有助于避免群體性事件的發(fā)生。因此我們應(yīng)當(dāng)鞏固和加強這道維護社會公正的最重要防線。根據(jù)“司法接近正義理論”21，國家有義務(wù)保護當(dāng)事人接受裁判權(quán)，為當(dāng)事人從實質(zhì)上接受裁判權(quán)提供應(yīng)有的保障。根據(jù)這一理論，國家應(yīng)盡可能地為公民提供利用法院裁判正式解紛機制的條件，尤其是為弱勢群體提供更多的權(quán)利保障機制。通過完善公民權(quán)利保障機制的措施，提高司法的權(quán)威性和便民性，使司法的大門在發(fā)生糾紛的人面前敞開，使社會糾紛盡可能地納入到法制的軌道解決。筆者以為，至少可以從以下方面著手健全司法救濟制度：第一，提高司法權(quán)在國家權(quán)力體系中的地位，使司法機關(guān)能夠承擔(dān)起定紛止?fàn)幍纳鐣?zé)任；第二，完善法律援助制度，完善國家的法律援助體系，同時大力發(fā)揮社會組織在法律援助中的作用；第三，降低訴訟費用，加大訴訟費用的減免力度；第四，建立多元化的訴訟程序，擴大簡易程序的受案范圍；第五，加強法律職業(yè)者專業(yè)法律素養(yǎng)和技能的培養(yǎng)，提高法官的任職條件?？傊?，健全圍繞司法渠道為核心的救濟制度，公正地解決糾紛，化解民怨，整合社會利益沖突，以達(dá)到基本的社會共識，是當(dāng)前建設(shè)社會主義和諧社會的應(yīng)有之義。

最后，發(fā)揮社會和解的重要功能。張文顯教授最近提出了“用和諧精神引領(lǐng)法治轉(zhuǎn)型”的寶貴命題很有創(chuàng)意。他說：“展望未來中國法治的道路和發(fā)展模式，可以把建設(shè)社會主義和諧法治作為其必由之路和理想模式。”22筆者也認(rèn)為，要從長遠(yuǎn)角度看問題，建設(shè)和諧社會必須在全社會建設(shè)和諧法治文化，要提倡全社會“學(xué)會和解”。由于已往對訴訟解決糾紛方式的過度推崇，民眾在心理上空前地依賴司法途徑來解決矛盾糾紛。但是，當(dāng)社會矛盾集中凸顯，各種糾紛大量滋生并涌向法院時，人們對司法資源的強烈需求成了法院難以承受之重。為了切實解決人民群眾日益增長的權(quán)利訴求，必須建立包括調(diào)解和解在內(nèi)的多元矛盾糾紛解決機制，并通過有效的宣傳途徑，在社會上倡導(dǎo)多渠道解決糾紛的意識，引導(dǎo)廣大人民群眾認(rèn)識、理解和懂得選擇適用最便捷的方式解決糾紛，理性地保護自己的合法權(quán)益。當(dāng)前，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接的大調(diào)解格局是解決新型復(fù)雜社會矛盾糾紛的一條有效途徑，也是一項系統(tǒng)工作，需要全社會的共同關(guān)注、各職能部門的積極參與和緊密配合。

（三）健全責(zé)任追究法律制度

群體性事件愈演愈烈，已使責(zé)任追究成為一個不可回避的話題。為防止群體性事件反復(fù)重演，必須對造成群體性事件惡劣影響負(fù)有責(zé)任的官員進(jìn)行問責(zé)。筆者長期所主張的“政府法治論”中有一個不可或缺的內(nèi)容，那就是“政府對法律負(fù)責(zé)”，即政府要對法律承擔(dān)責(zé)任。其中至少包含兩層涵義：一是政府必須履行法律規(guī)定的職責(zé)；二是政府必須承擔(dān)由于其未履行或未履行好其法定職責(zé)時引起的否定性的法律后果。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)完善行政問責(zé)制。作為建立責(zé)任政府的必要制度設(shè)置，行政問責(zé)就是通過各種方式讓掌握公共權(quán)力的政府機關(guān)及其行政人員切實為其行為負(fù)起責(zé)任來，其實質(zhì)在于防止和阻止政府機關(guān)及其行政人員濫用或誤用公共權(quán)力。行政問責(zé)的“責(zé)”主要應(yīng)該是法律責(zé)任。23目前我國行政問責(zé)制的法律責(zé)任主要是對行政主體及其公務(wù)人員在履行職責(zé)過程中因侵害行政相對人的合法權(quán)益，失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形時依法應(yīng)承擔(dān)的制裁或賠償，它始終是行政法治條件下政府責(zé)任的重點和核心。但是需要指出的是，行政問責(zé)原本應(yīng)是制度性的懲戒手段，卻在一些地方被“權(quán)力意志化”了——該不該問責(zé)、如何問責(zé)，不是由制度說了算，而是由上級意志決定，成為推卸責(zé)任和“平息民憤”的工具。而且目前實際運作過程中的行政問責(zé)的往往比較籠統(tǒng)、采取“一刀切”的官員問責(zé)制，事實上起到了鼓勵官員壓制輿論的作用，出事即本能地拼命捂住，這表面上掩蓋了矛盾而實際上激化了矛盾。筆者以為，應(yīng)該通過法律制度的完善，擺脫現(xiàn)有問責(zé)模式的限制，由權(quán)力問責(zé)過渡到制度問責(zé)。要制定至少包括問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)主體、問責(zé)救濟在內(nèi)的，全國統(tǒng)一、結(jié)合實際的問責(zé)法律法規(guī)。“應(yīng)通過立法規(guī)范行政問責(zé)的規(guī)則和程序，增強可操作性和實效；實現(xiàn)問責(zé)的主體多元化，發(fā)揮黨組織、人大、司法機關(guān)、檢察機關(guān)、政府監(jiān)察機關(guān)以及新聞媒體、社會組織、公民在行政問責(zé)中的作用，并建立多元化問責(zé)主體之間的工作協(xié)調(diào)機制，尤其是要建立權(quán)威的問責(zé)機構(gòu)；問責(zé)的內(nèi)容要逐步擴大。依法、依規(guī)追究失職瀆職責(zé)任、用人失誤失察責(zé)任、道德誠信責(zé)任、政治不良影響責(zé)任、查究不力責(zé)任、妨礙查究責(zé)任、職務(wù)故縱責(zé)任、效能低下責(zé)任、教育不力責(zé)任、督查不力責(zé)任等，克服重內(nèi)部、輕外部問責(zé)，重事故問責(zé)、輕日常問責(zé)，重政治問責(zé)、輕道義問責(zé)的狀況”。24

注：

1我國政府對群體性事件保持了全面而持續(xù)的關(guān)注，根據(jù)筆者在“北大法寶”上的初步檢索，諸多法律文件中涉及到了“群體性事件”的化解問題，包括行政法規(guī)59個，部門規(guī)章284個，司法解釋38個，團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章及其他40個，地方性法規(guī)30個，地方政府規(guī)章29個，地方規(guī)范性文件3848個，地方司法文件25個。

2譚翊飛：《新觀群體性事件》，《財經(jīng)》2011年6月28日。

3笑蜀：《群體性事件矛頭為何總指向政府》，《南方周末》2008年11月27日。

4例如，尹旦萍：《農(nóng)村群體性事件應(yīng)對中的社會動員策略——以“石首事件：后期的成功處置為例》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期；汪慶華：《通過司法的非司法解決：群體性爭議中的行政訴訟》，《政法論壇》2010年第4期。

5笑蜀：《群體性事件矛頭為何總指向政府》，《南方周末》2008年11月27日。

6以“群體性事件”為主題關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，從2005年至今，關(guān)涉的論文有2957篇，法學(xué)類文章僅有133篇（僅占4.49％），憲法學(xué)、行政法學(xué)方面的文章僅有38篇，具有代表性有侯?。骸度后w性表達(dá)事件的法律治理》，《法商研究》2010年第3期；章志遠(yuǎn)、高中紅：《團體訴訟：群體性事件有效化解的一種途徑》，《法治研究》2010年第10期。

7胡錦濤總書記在2011年2月19日中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的重要講話中指出：當(dāng)前加強和創(chuàng)新社會管理，必須“以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口”，非常正確。筆者以為，目前時有發(fā)生的群體性事件是影響我國社會和諧穩(wěn)定最突出的問題，以此問題為突破口，可以深入研究當(dāng)代中國存在的深層次問題，達(dá)到標(biāo)本兼治、長治久安的效果。

8筆者最近參加內(nèi)蒙古滿洲里舉行的海峽兩岸第十三屆行政法學(xué)學(xué)術(shù)研討會，其探討主題之一是關(guān)于“風(fēng)險社會中的行政法”，表明行政法學(xué)者已經(jīng)開始著力研究這一具有現(xiàn)實性和前瞻性的社會治理問題。

9轉(zhuǎn)引自閆紀(jì)建：《社會學(xué)視閾下的群體性事件分析》，《中國特色社會主義研究》2009年第3期。

10紀(jì)學(xué)龍、馬莉：《中國問責(zé)風(fēng)暴一再升級：群體性事件倒逼制度出臺》，《中國新聞周刊》2009年7月30日。

11《社科院：09年群體性事件多發(fā)源于民怨太深》，中國網(wǎng)，ht tp：//www.china.com.cn/policy/txt/2009-12/21/ content_19106337.htm，2011年7月22日訪問。

12于建嶸：《農(nóng)村群體性突發(fā)事件的預(yù)警與防治》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2007年第1期。

13單飛躍、高景芳：《群體性事件成因的社會物理學(xué)解釋——社會燃燒理論的引入》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第6期。

14有學(xué)者根據(jù)群體性事件參與者的直接目的和行為特征，將群體性事件分為群體性表達(dá)事件和群體性行動事件。一些群體性表達(dá)行為，由于表達(dá)無效或政府處置不當(dāng)，才發(fā)展為群體性行動。群體性行動表現(xiàn)為采取暴力、威脅等形式，強制對方接受其訴求或發(fā)泄不滿情緒。參見侯健：《群體性表達(dá)事件的法律治理》，《法商研究》2010年第3期。

15其實，中國共產(chǎn)黨一貫主張保障上述公民表達(dá)自由，在1943年9月15日中共機關(guān)報《新華日報》的社論中就有這樣一段膾炙人口、鼓舞人心的宣言：“由于各個國家歷史發(fā)展、社會狀況等具體條件的不同，他們各自所實行的民主政治，可能在形式和內(nèi)容上，都存在著多少差異。但無論如何，它們之間有一個共同點是相同的，那就是政權(quán)為人民握有，為人民所運用，而且為著人民的幸福和利益服務(wù)。這樣的政權(quán)必然尊重和保障人民的自由權(quán)利，使失掉自由權(quán)利的人民重新獲得自由權(quán)利；沒有失掉自由權(quán)利的人民充分享有自由權(quán)利；特別是言論、出版、集會、結(jié)社，這些作為實行民主政治的基本條件的人民的最低限度的自由權(quán)利，是必須切實而充分地加以保障的。”在建黨九十周年之際，更要敬佩黨內(nèi)先賢的英明之見。

16李君如：《執(zhí)政黨面臨新情況新問題》，《同舟共進(jìn)》2011年第8期。

17陳曉紅：《群體性糾紛的審理現(xiàn)狀及應(yīng)對方法》，《法律適用》2010年第8期。

18董皞、葛自丹：《群體性事件的依法之治》，《中國行政法學(xué)會2010年年會會議論文集（下冊）》，第1006頁。

19《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》明確提出：“完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考。”這些表述可以幫助我們理解協(xié)商機制的重要性。

20高軍：《社會轉(zhuǎn)型時期群體性事件的法理思考》，《延邊大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年第3期。

21意大利法學(xué)家卡佩萊蒂針對社會出現(xiàn)的利益訴求通道不暢等社會問題，在民事訴訟領(lǐng)域提出了著名的“司法接近正義原則”，這同樣適用于其他訴訟領(lǐng)域。[意]莫諾·卡佩萊蒂編：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版。

22張文顯：《和諧精神的導(dǎo)入與中國法治的轉(zhuǎn)型——從以法而治到良法善治》，《吉林大學(xué)學(xué)報》2010年第3期。

23學(xué)者毛壽龍教授認(rèn)為，行政問責(zé)的責(zé)任可分為：道義上的責(zé)任、政治上的責(zé)任、民主的責(zé)任、法律的責(zé)任。參見周亞越：《行政問責(zé)制度研究》，中國檢察出版社2006年版，第38頁。筆者以為，行政問責(zé)的“責(zé)”主要應(yīng)該是法律責(zé)任，因為無論道義的責(zé)任、政治上的責(zé)任還是民主的責(zé)任歸根結(jié)底都要落實到法律責(zé)任上，這有利于使行政問責(zé)制規(guī)范化、制度化，也有利于行政問責(zé)制的貫徹落實和良性有序地發(fā)展。

24參見楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第316頁。