程竹汝

（中共上海市委黨校，上海200233）

在政治領(lǐng)域，中共中央“十二五”規(guī)劃建議重申了“十五大”以來的一系列方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略。政治發(fā)展的核心命題仍定位于加強(qiáng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)。具體而言，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；堅(jiān)持我國業(yè)已形成的“四項(xiàng)”基本政治制度；全面落實(shí)依法治國方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家。在“十二五”的指導(dǎo)思想上，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定推進(jìn)政治領(lǐng)域的改革，加快構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的政治體制機(jī)制，以此作為推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力；在發(fā)展目標(biāo)定位上，將“社會(huì)主義民主法制更加健全，人民權(quán)益得到切實(shí)保障”作為主要目標(biāo)。就科學(xué)發(fā)展的意義上講，這些“重申”就是要將以往提出的一系列尚未充分實(shí)現(xiàn)的命題認(rèn)真破解，踏實(shí)推進(jìn)。它的獨(dú)特價(jià)值就是漸進(jìn)和積累，與前提性不足的“立新”相比，它無疑更加符合科學(xué)發(fā)展的要求。

在當(dāng)代中國政治發(fā)展的民主方向上，科學(xué)發(fā)展同樣也是重要的。就此而言，尋求社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)形式的最優(yōu)次序和發(fā)展重心當(dāng)是我國政治實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

今天的中國社會(huì)，人們關(guān)于民主重要性的認(rèn)識(shí)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨?。黨的十七大報(bào)告提出的命題——“民主是社會(huì)主義的生命”就代表了這一認(rèn)識(shí)的高度。其意指明社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展是不是可持續(xù)的，是不是有生命力的，取決于社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)程度。也就是說，民主是社會(huì)主義事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一般條件。對(duì)民主重要性的認(rèn)識(shí)是必要的，因?yàn)樗ǔＪ侨〉蒙鐣?huì)共識(shí)的一個(gè)前提。當(dāng)我們將民主重要性的認(rèn)識(shí)提升至“社會(huì)主義的生命”這一高度時(shí)，接下來的追問當(dāng)然是如何才能實(shí)現(xiàn)民主的最有效的現(xiàn)實(shí)發(fā)展。

在理論上，長期以來我們習(xí)慣于強(qiáng)調(diào)民主的本質(zhì)或性質(zhì)，有意無意地忽視民主的實(shí)現(xiàn)形式；我們?cè)谂匈Y本主義民主由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不平等而成為徒具形式的“抽象”民主的同時(shí)，理論上又走向了另一種“抽象”，即離開民主形式而空談民主本質(zhì)的“抽象”。馬克思主義關(guān)于民主政治的基本思想不僅包括民主是一種國家形式，具有階級(jí)性的觀點(diǎn)；而且包括民主的國家制度是“人民的自我規(guī)定”1和“人民自己的作品”2的觀點(diǎn)；還包括民主需要特定的形式，如代表制、普選制、社會(huì)自治、大眾政治參與監(jiān)督制等。3綜觀數(shù)百年來人類社會(huì)的民主史，我們可以從中分辨出以下數(shù)種能夠有效表達(dá)民主的形式：選舉民主、議會(huì)民主、參與民主、憲政民主等。在民主政治的實(shí)際運(yùn)行過程中，上述民主實(shí)現(xiàn)形式各有其自身獨(dú)特的意義。選舉民主的意義主要在于為政權(quán)提供合法性；議會(huì)民主的主要意義在于權(quán)威決策；參與民主包括協(xié)商民主的意義在于影響公共政策；憲政民主的意義則在于規(guī)范權(quán)力和保障公民權(quán)利。事實(shí)上，這些民主實(shí)現(xiàn)形式在我國的現(xiàn)實(shí)中都是存在的，并且在黨的代表大會(huì)報(bào)告中也進(jìn)行過直接或間接的概括（人民民主通常包含著議會(huì)民主和參與民主兩種形式；憲政民主則包含在法治國家的理念中）。因?yàn)楦鞣N民主實(shí)現(xiàn)形式的意義具有獨(dú)特性，所以它們都是不可或缺的。然而，由于各種民主實(shí)現(xiàn)形式的歷史前提存在著差異以及其與社會(huì)秩序的關(guān)聯(lián)程度不同，各種形式的現(xiàn)實(shí)發(fā)展也表現(xiàn)出了不同的情形。從一定意義上講，現(xiàn)代社會(huì)的所謂政治發(fā)展特色也就是上述數(shù)種民主實(shí)現(xiàn)形式表現(xiàn)出的不同的結(jié)合方式。在科學(xué)發(fā)展的意義上，當(dāng)前中國的政治發(fā)展，重在尋求民主實(shí)現(xiàn)形式的最優(yōu)次序，對(duì)各種民主實(shí)現(xiàn)形式的建設(shè)必須有戰(zhàn)略、有重點(diǎn)地進(jìn)行。

一、選舉民主的發(fā)展應(yīng)特別講究戰(zhàn)略和策略

選舉是民主的首要實(shí)現(xiàn)形式，是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)。選舉民主程度低是西方輿論把我國排除在民主國家之外的主要理由，其實(shí)也是國內(nèi)許多人對(duì)我們眼下的民主缺乏自信的原因之一。民主的首要實(shí)現(xiàn)形式不僅意味著選舉絕不是可有可無的，而且特別意味著它是其他民主實(shí)現(xiàn)形式的重要基礎(chǔ)，對(duì)其他民主實(shí)現(xiàn)形式存在著一定的影響。同時(shí)，在各種民主的實(shí)現(xiàn)形式中，選舉民主又是與社會(huì)秩序關(guān)聯(lián)程度最高的，加之我國超大的選民規(guī)模、現(xiàn)代選舉文化的缺失等，這些現(xiàn)實(shí)性因素又使得選舉民主不可能在短時(shí)間內(nèi)得到充分發(fā)展。

就上述實(shí)際而言，選舉民主所涉及的以下三個(gè)問題將會(huì)長期困擾我們，對(duì)此我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)。一是直接選舉的范圍問題，即狹小的直接選舉范圍與民主政治發(fā)展的矛盾問題。在選舉制度的選擇上，直接選舉受制于一系列客觀條件的影響，當(dāng)然也受制于我們對(duì)這些客觀條件的判斷。二是選舉的競爭機(jī)制問題，即選舉的動(dòng)力機(jī)制與政治秩序的矛盾問題。就選舉的本意來說，選舉就是擇優(yōu)，這要求對(duì)候選人進(jìn)行較全面的比較，而要做到這一點(diǎn)，除了在選舉中安排競爭機(jī)制外，不可能再有其他的辦法。但是，引入競爭就會(huì)產(chǎn)生矛盾，矛盾就會(huì)影響秩序；矛盾失去控制還會(huì)導(dǎo)致政治危機(jī)。三是選舉的實(shí)際政治效應(yīng)問題，即選舉的實(shí)際意義與選舉的規(guī)范意義之間的矛盾。從理論上來說，選舉制度所要達(dá)到的實(shí)際政治效應(yīng)是多重的：其一是為政府權(quán)力提供合法性；其二是為公民參與公共政策選擇提供機(jī)會(huì)；其三是為公民監(jiān)督代表和政府提供動(dòng)力。在我國選擇的實(shí)際過程中，由于缺乏相應(yīng)的機(jī)制，選舉充其量只為政府權(quán)力提供了有限的合法性；而公共政策的選舉效應(yīng)沒有充分顯現(xiàn)出來，也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，既影響了公民參與選舉的熱情，也影響了他們監(jiān)督代表的動(dòng)力。

二十年前鄧小平講：“大陸在下個(gè)世紀(jì)，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選?！?可見，領(lǐng)導(dǎo)人與我們社會(huì)大眾一樣，對(duì)我們不高的選舉民主程度是有清醒認(rèn)識(shí)的?？陀^而論，我國選舉民主的低程度發(fā)展是有歷史和現(xiàn)實(shí)原因的。歸納起來，這些原因有“國情”因素以及選舉與社會(huì)秩序的緊密關(guān)聯(lián)程度等兩個(gè)方面。

首先，關(guān)于國情因素，鄧小平說：“像我們這樣一個(gè)大國，人口這么多，地區(qū)之間也不平衡，還有這么多民族，高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟，首先是文化素質(zhì)不行。”5孫中山也有類似的思想，所以他提出的國民政府有軍政、訓(xùn)政、憲政三階段說。今天，有人不同意這種觀點(diǎn)，認(rèn)為上述歷史和國情的理由其實(shí)都是不能成立的。第一，人口眾多、幅員遼闊這一自然條件是永遠(yuǎn)不會(huì)改變的，如果這一理由成立的話，就等于宣告中國將永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)普遍的直接選舉了。而同樣人口眾多、幅員遼闊的其他國家如美國、加拿大等，早在多年前就實(shí)行了直接選舉。第二，經(jīng)濟(jì)文化落后的理由更是不能成立。因?yàn)樵诋?dāng)今180多個(gè)國家的議會(huì)中，一院制議會(huì)和兩院制議會(huì)中的下院，除了大約六個(gè)國家的議會(huì)外，其余國家的議會(huì)都是經(jīng)過直接選舉產(chǎn)生的。難道說我國是世界上經(jīng)濟(jì)、文化最落后的國家嗎？資本主義國家在一、二百年前就實(shí)行了國會(huì)議員的直接選舉。難道說今天的中華人民共和國公民還不如一、二百年前資本主義國家公民的素質(zhì)高嗎？6其實(shí)，這樣的觀點(diǎn)只從靜態(tài)比較的角度看到了問題的一個(gè)方面，如果我們從歷史發(fā)展的動(dòng)態(tài)角度看，這些詰問背后的觀點(diǎn)就很難成為一個(gè)結(jié)論。第一，人口眾多、幅員遼闊肯定是選舉民主發(fā)展的不利因素。僅就組織選舉而言，選民規(guī)模和區(qū)域大小不同，組織選舉的難易程度就會(huì)有很大不同。第二，資本主義國家選舉民主的發(fā)展是漸進(jìn)的，他們的選舉民主發(fā)展中所遇到的問題可以有長時(shí)間緩沖的條件。比如，它們的選民資格是逐漸開放的：財(cái)產(chǎn)的、性別的、種族的限制是在漫長的時(shí)間里逐漸取消的。在那里，直到上個(gè)世紀(jì)中葉公民身份才算真正普及了。這樣的條件即以限制選民資格來緩解選舉與秩序矛盾的方式，今天的中國不可能再有了。也就是說，資本主義國家在一、二百年前選舉民主的發(fā)展是在“早發(fā)內(nèi)生”的歷史條件下進(jìn)行的，不存在像我國這樣的“后發(fā)外生”的歷史條件和“趕超戰(zhàn)略”的歷史任務(wù)。因此，不能脫離現(xiàn)實(shí)的歷史條件和發(fā)展環(huán)境來看待我國選舉民主的發(fā)展。

其次，關(guān)于選舉與社會(huì)秩序的關(guān)聯(lián)。從歷史上看，發(fā)達(dá)國家的選舉民主多是建立在社會(huì)競爭和沖突這種相對(duì)較大的社會(huì)代價(jià)基礎(chǔ)上的，常常表現(xiàn)為在發(fā)展進(jìn)程中社會(huì)沖突加劇，政局不穩(wěn)，以及競選時(shí)社會(huì)資源的大量耗費(fèi)。在引入競爭性選舉制度的發(fā)展中國家，那里長期的社會(huì)不穩(wěn)定給人印象深刻。在中國這樣一個(gè)超大規(guī)模的社會(huì)中引入這樣的制度是相對(duì)困難的一件事情。單就經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)而言，可以說以社會(huì)競爭和沖突為基礎(chǔ)的選舉體制，其社會(huì)代價(jià)與社會(huì)規(guī)模是成正比例的。社會(huì)規(guī)模越大，這種體制的社會(huì)運(yùn)作的代價(jià)就越高；體制運(yùn)作所需的制度性的、技術(shù)性環(huán)節(jié)就越多，而每一環(huán)節(jié)都會(huì)客觀地影響這一體制的實(shí)際社會(huì)效果。這兩方面的因素相疊加，可能使這種體制在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到它的目標(biāo)。李澤厚先生斷言：“目前在中國搞一人一票的總統(tǒng)普選、多黨、議會(huì)制，就會(huì)天下大亂。”7

如何看待和對(duì)待選舉中的競爭機(jī)制，是我國政治發(fā)展中的一個(gè)戰(zhàn)略問題。第一，選舉中沒有競爭行不行？選舉是公民授權(quán)的一種形式，公民授權(quán)的真實(shí)意思表示只能建立在候選人比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，而選舉中的競爭機(jī)制則是這種比較優(yōu)勢(shì)格局得以形成和公民有條件做出選擇的前提。因此，沒有競爭的選舉從來就不是完全意義上的選舉。這樣的選舉充其量只能使權(quán)力獲得十分有限的合法性，而基本上無法達(dá)成更好的效果，即公共政策的形成和監(jiān)督機(jī)制都有先天缺陷。因此，就選舉所要追求的政治效應(yīng)而言，選舉中沒有競爭機(jī)制是不行的。第二，競爭是人類社會(huì)普遍存在的一個(gè)規(guī)律，是社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力。人們只能通過一定的制度控制競爭，而不可能消滅競爭。恰當(dāng)?shù)乩酶偁幰?guī)律，促進(jìn)政治和社會(huì)的發(fā)展，是人類文明史中的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)或普遍現(xiàn)象。選舉必須與一定程度的競爭機(jī)制相結(jié)合是選舉民主的規(guī)律所在。第三，競爭必須適度，必須與國情和政治現(xiàn)狀相適應(yīng)。這涉及在什么層面上引入競爭機(jī)制的問題。在政治領(lǐng)域中，由于國情和政治現(xiàn)狀等因素的影響，競爭機(jī)制可以在不同的層面運(yùn)行。就此而言，競爭機(jī)制絕不應(yīng)適用于政黨政治領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域里，我們已經(jīng)建立了具有中國特色的多黨合作和政治協(xié)商制度。而與人民代表大會(huì)有關(guān)的選舉領(lǐng)域，都應(yīng)該逐步引入適度的競爭機(jī)制，這一層次的競爭不可能對(duì)宏觀政治秩序產(chǎn)生太大的影響。

選舉中的秩序狀態(tài)取決于多種因素，其首先是與選舉相關(guān)的各項(xiàng)規(guī)則安排的是否科學(xué)和符合實(shí)際；其后是這些規(guī)則的社會(huì)化程度或人們習(xí)慣上遵從這些規(guī)則的程度。一般而言，由于相關(guān)規(guī)則的科學(xué)安排和人們養(yǎng)成遵從規(guī)則的習(xí)慣都存在著一個(gè)歷史過程，因此，最初實(shí)行競選的地方，或多或少都會(huì)出現(xiàn)一些看上去“混亂”的現(xiàn)象，但隨著制度的多次運(yùn)行，相關(guān)規(guī)則和行為文化的逐漸一致，必然使得人們擔(dān)心的那些“混亂”現(xiàn)象逐漸消失。這也正是那些最初在選舉中引入競爭機(jī)制的國家和地區(qū)表現(xiàn)出來的普遍規(guī)律。

發(fā)展選舉民主，一方面，我們必須從戰(zhàn)略上重視選舉民主的相關(guān)條件建設(shè)。選舉民主是我們政治發(fā)展的目標(biāo)之一，但必須漸進(jìn)有序地推進(jìn)。這包括：繼續(xù)推進(jìn)基層自治意義上的選舉，培育民眾直接選舉的意識(shí)和能力；在目前直接選舉范圍內(nèi)，有限（有序）、漸進(jìn)地引入競爭機(jī)制。另一方面，我們必須優(yōu)先發(fā)展成本較為低廉的其他民主形式，比如憲政民主、參與民主、協(xié)商民主等方式。

二、議會(huì)民主的發(fā)展重在充實(shí)與開發(fā)現(xiàn)有制度資源

在各種民主實(shí)現(xiàn)形式中，人民代表大會(huì)所展現(xiàn)的代議民主是我國最正式的、最具核心地位的民主形式。所謂最正式，是指它是由憲法確定的人民主權(quán)形式；所謂最核心，是指與其他民主形式相比較，它處于核心的地位，它的發(fā)展對(duì)我國民主政治具有極其重要的意義。概括起來講，人民代表大會(huì)的民主功能有三：一授權(quán)，即將人民授予的由人大集中行使的抽象政府權(quán)力轉(zhuǎn)換為具體的政府權(quán)力，如立法、行政、司法、軍事等；二代議，即代表、平衡社會(huì)的各種需求并將其轉(zhuǎn)換為權(quán)威決策；三監(jiān)督，即保障上述具體政府權(quán)力的行使及權(quán)威決策的推行符合授權(quán)的目的和原則。這些功能的充分發(fā)揮是以人大的各種民主機(jī)制為前提的，就此而言，我們可以看到我國代議民主存在著巨大的發(fā)展空間。比如，在人大與社會(huì)的關(guān)系上，各級(jí)人大及人大代表與社會(huì)的聯(lián)系尚不夠緊密，社會(huì)中的各種利益表達(dá)進(jìn)入人大的機(jī)會(huì)甚至遠(yuǎn)不如其他的制度通道（如信訪）；在人大集體行使權(quán)力的場合，積極活潑的討論、辯論、批評(píng)氛圍仍較為缺乏，或者說，作為代議機(jī)關(guān)所必然要求的民主工作作風(fēng)明顯不足；在人大與“一府兩院”的關(guān)系上，監(jiān)督弱化又是一個(gè)長期存在的問題。審議報(bào)告和質(zhì)詢是人大監(jiān)督的基本制度，而在改革開放以來人大制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的六屆全國各級(jí)人大會(huì)議中（約9萬余次會(huì)議），工作報(bào)告未獲通過的僅兩起，并且針對(duì)的都是法院的工作報(bào)告；這期間，質(zhì)詢案雖然從無到有，影響越來越大，但在數(shù)量上仍然偏少。

人大職責(zé)履行得如何，盡管有多種判斷標(biāo)準(zhǔn)和不同看法，但一般而論，授權(quán)與監(jiān)督是否處于平衡狀態(tài)則是一個(gè)最基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槭跈?quán)是有前提和目的的，只授權(quán)而沒有相應(yīng)的控制和監(jiān)督，就無法保障權(quán)力的行使符合授權(quán)的前提和目的，這個(gè)授權(quán)就有可能是低效的、無效的甚至是有害的。因此，授權(quán)與監(jiān)督的平衡是人大職責(zé)履行中必須重視的一個(gè)大問題；或者形象地說，監(jiān)督權(quán)占人大權(quán)力總量的百分之五十是一個(gè)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的合適比例。對(duì)人大來講，監(jiān)督權(quán)來自于它作為權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任，來自于它要間接地向人民負(fù)行政與司法方面的責(zé)任。在人大職責(zé)的履行中，監(jiān)督權(quán)絕不是可以不作為的。本質(zhì)上，人大監(jiān)督權(quán)可以被看作是公民監(jiān)督的一種形式。各級(jí)人大，特別是各級(jí)人大常委會(huì)能否對(duì)“一府兩院”進(jìn)行有效的監(jiān)督，在根本上關(guān)系到人民授予人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)能否實(shí)現(xiàn)。人大監(jiān)督權(quán)，從根本上說是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的政治權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)性上，監(jiān)督權(quán)更有其獨(dú)特的意義。

人大授權(quán)與監(jiān)督失衡的根源無疑是體制性的。在人民代表大會(huì)制度中，包含著下列一組關(guān)系：選民與代表的關(guān)系、作為個(gè)體的代表與作為整體的代表大會(huì)的關(guān)系、代表大會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系、“一府兩院”與公民的關(guān)系等。在這樣一個(gè)連續(xù)性政治權(quán)力的形成和行使過程中，政治權(quán)力是否能夠被規(guī)范到服從選民的要求或?yàn)槿嗣穹?wù)的軌道上，在很大程度上依賴于相關(guān)的制度、規(guī)范、機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)計(jì)和安排，依賴于這樣的安排對(duì)政治權(quán)力的導(dǎo)向。在上述幾組政治關(guān)系的體制運(yùn)行中，存在著一種普遍的“體制性傾斜”或權(quán)力失衡現(xiàn)象。這種現(xiàn)象指的是上述每一組關(guān)系的體制運(yùn)行實(shí)際上都存在著向后一方：公民——代表——代表大會(huì)——“一府兩院”的傾斜。理論上，這種傾斜是一種可以稱得上抽象權(quán)力向具體權(quán)力的傾斜。它反映了我國政治體制對(duì)政治權(quán)力的規(guī)范處于某種失衡狀態(tài)，比較注重權(quán)力的形成即授權(quán)，而對(duì)權(quán)力的行使監(jiān)督不夠。人大授權(quán)與監(jiān)督的失衡就是這種“體制性傾斜”的集中表現(xiàn)。

改變授權(quán)與監(jiān)督的失衡狀態(tài)，強(qiáng)化人大監(jiān)督職責(zé)，基礎(chǔ)性的工作之一是重視培育我國公民依法行使監(jiān)督權(quán)的興趣和能力。所謂公民監(jiān)督權(quán)是指公民依法享有的對(duì)國家機(jī)關(guān)和國家公職人員行使權(quán)力、履行職責(zé)等行為進(jìn)行監(jiān)察督促的權(quán)利。在性質(zhì)上，它是人民主權(quán)的基本表現(xiàn)之一。公民監(jiān)督氛圍的形成既是強(qiáng)化人大監(jiān)督的動(dòng)力和壓力，也常常是啟動(dòng)人大監(jiān)督程序的直接材料和原因。沒有公民監(jiān)督作為人大監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境，人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)展就會(huì)受到根本的影響。另一個(gè)應(yīng)該重視的基礎(chǔ)性工作是營造人大會(huì)議中的批評(píng)氛圍。人大主要是以會(huì)議的方式開展工作的，會(huì)議中進(jìn)行適度的批評(píng)是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的當(dāng)然要求，也是人大履行監(jiān)督職責(zé)的現(xiàn)實(shí)前提。缺少公共生活中的批評(píng)氛圍，設(shè)計(jì)再好的民主制度也很難發(fā)揮它的作用。也許是對(duì)文化大革命極端批評(píng)氛圍的矯枉過正，近幾十年來，我國公共生活中、特別是人大會(huì)議中的批評(píng)氛圍日見衰落，這一點(diǎn)在各級(jí)地方人大中表現(xiàn)尤為明顯。這便是人大的監(jiān)督職責(zé)雖然有著憲法制度的支持，但效果長期不彰的一個(gè)重要原因。缺少批評(píng)氛圍，是我國公共生活庸俗化的集中表現(xiàn)。

在各種民主實(shí)現(xiàn)形式中，人民代表大會(huì)所展現(xiàn)的代議民主其獨(dú)特意義不僅在于它是我國最正式的、最具核心地位的民主形式，更重要的在于它是體制內(nèi)的“存量民主”與“增量民主”的交錯(cuò)與銜接之處。因此，人大民主空間的開發(fā)將使我國民主政治的面貌出現(xiàn)重大改變甚至是煥然一新。

三、參與民主的發(fā)展重在保障利益表達(dá)的有序與暢通

所謂參與民主就是人民群眾通過各種方式對(duì)公共事務(wù)表達(dá)自己的意見和主張，目的在于影響公共政策。在廣義上，它與利益表達(dá)是大致相同的一個(gè)概念。根據(jù)表達(dá)的內(nèi)容，政治參與可分為兩類：一類發(fā)自于自身直接的利益需求，叫利益參與；另一類發(fā)自于對(duì)公共利益的需求，叫公共參與。黨的十七大報(bào)告要求：“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?！迸c其他民主實(shí)現(xiàn)形式相比，參與民主的獨(dú)特性至少有兩個(gè)方面：一來它是最接近民主本源即直接民主的一種民主實(shí)現(xiàn)形式；二來它是日常生活意義上的、隨時(shí)可以表現(xiàn)的民主形式，而不是像選舉民主那樣要受任期的限制或像議會(huì)民主那樣要受集體行動(dòng)的限制。

從理論上來說，政治參與的方式有多種：制度內(nèi)的、制度外的，個(gè)人性的、組織性的，制度化的、非制度化的等。在既定的時(shí)期相對(duì)這些方式，人民對(duì)政治的影響可以被看作是一個(gè)常量。也就是說，當(dāng)人民有較充分的機(jī)會(huì)通過制度內(nèi)的方式進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)，他們就不會(huì)傾向于選擇制度外的方式；當(dāng)通過個(gè)人的利益表達(dá)方式可以產(chǎn)生效果時(shí)，他就缺少進(jìn)入組織的動(dòng)力；同樣，當(dāng)制度化的利益表達(dá)方式處于主流狀態(tài)時(shí)，人們就不必要訴諸于非制度化的方式。一般來說，由于制度內(nèi)的、組織性的和制度化的政治參與方式在很大程度上解決了參與的有序性和有效性問題，所以它應(yīng)該成為參與民主的發(fā)展方向。一個(gè)社會(huì)越是為人民影響政治提供了較多的制度內(nèi)通道，允許、至少容忍較高程度的組織性參與，并設(shè)定了較周延的制度化參與的程序條件，它的民主政治程度也就越得以發(fā)展。

一段時(shí)期以來，我國的政治參與形勢(shì)出現(xiàn)了較為復(fù)雜的局面：伴隨著暴力性的群體性事件時(shí)有發(fā)生，信訪中的纏訪、鬧訪不斷增多，有序政治參與面臨考驗(yàn)。政治參與的“有序”成為政治生活中的一個(gè)焦點(diǎn)問題。那么，什么是政治參與的“有序”呢？一般而言，所謂有序政治參與就是不會(huì)對(duì)既有的生產(chǎn)、生活秩序產(chǎn)生否面影響的參與。具體來說，其界限大體有三：一是有序的上限，即符合政治參與的管理秩序，比如集會(huì)游行要經(jīng)過批準(zhǔn)，信訪要遵守程序等；二是中限，即符合社會(huì)一般的法律和道德秩序，比如即使未批準(zhǔn)的集會(huì)也不能堵塞交通，即使未遵守程序的信訪也不能夠以自虐的方式進(jìn)行要挾；三是底限，即任何政治參與的方式都不得使用暴力。理想中的有序是上述三個(gè)界限的統(tǒng)一。另外，政治參與還有一個(gè)適度（妥協(xié)）的問題，它與我們常說的社會(huì)承受力相關(guān)，無度的政治參與就是民粹主義。

培育有序政治參與的政治條件和社會(huì)氛圍，首先，應(yīng)加大公共政策和政府行為的透明度，實(shí)行政務(wù)公開。特別對(duì)于涉及公民切身利益的政策，要加大宣傳的力度，盡量做到相關(guān)信息的及時(shí)和準(zhǔn)確的傳播；落實(shí)重大事項(xiàng)公示制度、聽證制度、專家咨詢制度。要善于利用互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)非常有效的傳播工具。只有真正的政務(wù)公開和保障公民享有知情權(quán)，才能為有序、有效的政治參與提供基本前提條件；其次，應(yīng)培育公民有序政治參與的意識(shí)和能力。從歷史或者以往多次公共參與的重大事件來看（如甕安事件、通鋼事件等），說我國公民在一定程度上缺乏有序政治參與的意識(shí)和能力是不過分的。培育公民有序政治參與的意識(shí)和能力（理性能力、妥協(xié)能力），一靠教育，二靠規(guī)范。從戰(zhàn)略上講，要將這樣的教育和對(duì)行為的規(guī)范納入到學(xué)校教育、家庭教育、社會(huì)實(shí)踐和管理等政治社會(huì)化的全過程中來，使公民具有在法律秩序的前提下進(jìn)行政治參與的明確意識(shí)，形成對(duì)自己政治行為負(fù)責(zé)的素質(zhì)，具備控制自己政治參與行為的能力；再次，應(yīng)擴(kuò)大政治參與的制度通道，保證政治參與的制度化和有效回應(yīng)。就制度安排而言，應(yīng)該說我國政治參與的基本制度框架是有的，但是這個(gè)框架的配套性差，制度化程度低，落實(shí)到具體操作環(huán)節(jié)上時(shí)，往往停留在空泛的原則上，最終形成了利益參與的主渠道是信訪、公共參與的主渠道是網(wǎng)絡(luò)的局面。十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，其實(shí)也是有針對(duì)性的。擴(kuò)大政治參與的制度通道，一是要強(qiáng)化人民代表大會(huì)，特別是基層人大反映選民利益和意見的功能。應(yīng)該說人大是公民政治參與最重要的制度通道。要使這條通道能夠真正發(fā)揮作用，就必須使人大有能力解決問題，特別是政策層面的問題。二是要支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、各種非政府組織依法開展組織化參與。組織化的參與是實(shí)現(xiàn)有序的有效形式。擴(kuò)大公民有序的政治參與還必須加大制度建設(shè)力度，因?yàn)楣裼行蛘螀⑴c的前提是“合法”，因此建立和健全相關(guān)的法律法規(guī)就顯得尤為緊迫。改革開放以來，我國在立法方面取得相當(dāng)大的成就，但是，重經(jīng)濟(jì)輕政治、重實(shí)體輕程序等現(xiàn)象尚未根本解決，尤其是涉及政治生活方面的立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要。我們應(yīng)抓緊落實(shí)有關(guān)公民政治權(quán)利的立法和其他有利于擴(kuò)大公民政治參與的立法，諸如新聞出版法、社團(tuán)法、輿論監(jiān)督法、公民參政法、公民舉報(bào)法等。

四、憲政民主重在優(yōu)先發(fā)展

盡管人們?cè)诙鄠€(gè)意義上使用憲政一詞，但憲政最一般的意義則是指以規(guī)范政府權(quán)力為手段、以保障公民權(quán)利為目的的一整套制度。在我國，憲政民主的概念通常包含在依法治國的概念和邏輯中，即依法治國不僅應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵭?，由于政治領(lǐng)域?qū)φ麄€(gè)社會(huì)的統(tǒng)領(lǐng)地位及作用，它更應(yīng)在政治領(lǐng)域推行。政治領(lǐng)域的法治就是憲政。故從法治發(fā)展的意義上講，憲政還是法治的政治基礎(chǔ)，它的形式表現(xiàn)為在國家基本政治制度領(lǐng)域?qū)⒄螁栴}轉(zhuǎn)化為法律問題，使法律對(duì)“政治權(quán)力”形成規(guī)范狀態(tài)。有人不同意在中國講憲政民主，認(rèn)為憲政就是西方國家的政治模式，其實(shí)這實(shí)在是一種常識(shí)性的誤解。作為規(guī)范政府權(quán)力和保障公民權(quán)利的制度體系，憲政在不同國家當(dāng)然會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。中國與西方國家的表現(xiàn)形式不同，即使在西方國家，那里也存在著不同的憲政形式。我們決不能否認(rèn)中國存在一個(gè)規(guī)范政府權(quán)力和保障公民權(quán)利的制度體系，即憲政民主的形式。這些形式如依法執(zhí)政原則、法治政府制度、行政訴訟制度、公益訴訟制度等。

與其他民主實(shí)現(xiàn)形式相比較，憲政民主的特點(diǎn)有二：一是它是制度化的、程序化的；二是它與公民權(quán)利存在著直接的關(guān)聯(lián)性。這兩個(gè)特點(diǎn)要求我們必須重視憲政民主在中國政治發(fā)展中的優(yōu)先性。有序性是民主政治進(jìn)程的一大難題，但在民主的各種實(shí)現(xiàn)形式中，憲政民主是最服從秩序的，它可以為其他民主實(shí)現(xiàn)形式提供有序的保障，因此，民主政治的科學(xué)發(fā)展應(yīng)確定憲政民主的優(yōu)先地位。同時(shí)，各種憲政制度與公民權(quán)利存在著一定的直接關(guān)聯(lián)性，基于公民權(quán)利的動(dòng)力機(jī)制，憲政制度運(yùn)行的保障是日常的、較充分的，從而也是有效的。

就大國治理而言，憲政民主發(fā)展的優(yōu)先性是相對(duì)的，特別是相對(duì)于其他民主形式而言的。改革開放以來，我們對(duì)民主和法治及其關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化。最初，有關(guān)民主和法治（制）提法是：發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制；民主是法制的基礎(chǔ)，法制是民主的保障。黨的十五大又提出了依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。后來，有關(guān)政治文明的論述強(qiáng)調(diào)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的統(tǒng)一。而在今天有關(guān)和諧社會(huì)的闡釋中，民主法治也被看作是和諧社會(huì)的第一位要素。上述認(rèn)識(shí)和提法的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是始終將民主與法治結(jié)合在一起。從憲政的角度講，這些認(rèn)識(shí)和提法之所以是正確的，就是因?yàn)檎晤I(lǐng)域的規(guī)范性要素始終被看作是民主發(fā)展不可缺少的。但是，在發(fā)展的策略上，憲政民主發(fā)展的優(yōu)先性應(yīng)該得到確立。首先，社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的歷史前提是秩序的穩(wěn)定，而只有憲政發(fā)展才能提供這一歷史前提。與中小國家相比，由于影響大國社會(huì)穩(wěn)定的因素更加復(fù)雜和多樣，這一歷史前提對(duì)大國來說也就更加迫切和重要。這一邏輯也是近代以來世界各國政治發(fā)展的歷史提供給我們的一般經(jīng)驗(yàn)。正是基于這樣一種經(jīng)驗(yàn)性的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者提出了中國政治發(fā)展的理想模式：經(jīng)濟(jì)發(fā)展——法制和司法改革——法治建設(shè)——自由權(quán)利與公民社會(huì)——民主選舉——行政與政治革新——經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這個(gè)發(fā)展的“圓圈”中，憲政涉及第二和第三環(huán)節(jié)，它無疑處于基礎(chǔ)和前提的地位。8其次，其他民主形式都是以選舉和一定程度上的社會(huì)動(dòng)員為基礎(chǔ)的，它是社會(huì)成員利益和觀念分化狀態(tài)的表現(xiàn)形式。因此，像現(xiàn)實(shí)中許多國家表現(xiàn)出的情況一樣，其他民主形式總是與社會(huì)分化、動(dòng)員、沖突等相關(guān)聯(lián)的。而為了使民主成為有效的政治形式，也為了將分化、動(dòng)員、沖突控制在秩序的范圍內(nèi)，憲政發(fā)展必須先行。對(duì)中國這樣一個(gè)處于民主時(shí)代的大國來說，上述發(fā)展邏輯是必須引起注意的大事情。

注：

1馬克思說：“在民主制中，國家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定?！薄恶R克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第39頁。

2馬克思說：“民主制是一切形式的國家制度已經(jīng)解開的迷。在這里，國家制度自在地，不僅就其本質(zhì)來說，而且就其存在、就其現(xiàn)實(shí)性來說，也在不斷被引回到自己的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并被設(shè)定為人民自己的作品。”《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第41頁。

3參見俞可平：《馬克思民主的一般概念、普遍價(jià)值和共同形式》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2007年第3期。

4、5《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第220頁，第242頁。

6參見蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第172-173頁。

7參見http://book.ifeng.com/culture/whrd/detail_2010_09/19/2558258_3.shtm l。

8參見周天瑋：《法治理想國》，商務(wù)印書館1999年版，第17頁。