廖琦春 (廣西自治區(qū)崇左市司法局副局長(zhǎng) 廣西崇左 530022) ■文

人民調(diào)解跨區(qū)域聯(lián)調(diào)機(jī)制探析

Exploration of Cross－ regional Mediation Mechanism of the People’s Mediation

廖琦春 (廣西自治區(qū)崇左市司法局副局長(zhǎng) 廣西崇左 530022) ■文

《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》于2011年1月1日起施行，對(duì)于完善我國(guó)的人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動(dòng)，及時(shí)化解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定意義重大和深遠(yuǎn)。該法第八條規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)?！笨梢?jiàn)，《人民調(diào)解法》對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置規(guī)定是有“區(qū)域性”的，主要表現(xiàn)為村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)和事業(yè)單位。因此，對(duì)于跨區(qū)域的人民調(diào)解聯(lián)調(diào)機(jī)制的探討，將成為《人民調(diào)解法》頒布施行后的一個(gè)重要課題。

跨區(qū)域主要表現(xiàn)為跨行政區(qū)域和跨行業(yè)。例如，跨省、市、縣、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、村 (居委)，跨醫(yī)療、礦山、農(nóng)貿(mào)、交通等。本文就跨省或省際矛盾糾紛的化解作為切入點(diǎn)，對(duì)人民調(diào)解跨區(qū)域聯(lián)調(diào)機(jī)制進(jìn)行探微。

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，利益沖突比較普遍，各種矛盾增多，跨省或省際矛盾也隨之增多?？缡∶芗m紛因矛盾各方主體分屬不同的行政區(qū)域涉及的要素增多，有其特殊性和復(fù)雜性，調(diào)處化解的難度增大。如果處理不當(dāng)，給社會(huì)帶來(lái)后果更嚴(yán)重。如何充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解跨區(qū)域邊界糾紛中的重要職能作用，在實(shí)踐中應(yīng)建立哪些相應(yīng)的工作機(jī)制，這是擺在我們面前的一個(gè)重要和迫切的課題。

一、跨省矛盾糾紛的表現(xiàn)成因和特點(diǎn)

我國(guó)輻員遼闊，省際以陸地相連為主，由于矛盾糾紛與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，決定了省際矛盾糾紛的成因與特點(diǎn)存在差異。省際矛盾糾紛可以從發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)兩個(gè)層面剖析其原因及特點(diǎn)。

(一)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主要矛盾

1、農(nóng)用地糾紛。主要發(fā)生在省際相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村屯結(jié)合處。常見(jiàn)的有三類(lèi)：一是鄉(xiāng)村道路和農(nóng)村住宅用地跨省糾紛。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民有拓寬、延伸鄉(xiāng)間道路和改善住宅條件的需要，糾紛通常發(fā)生在村屯與村屯之間，但由于各村屯分屬不同的省份，造成跨省糾紛。二是征地補(bǔ)償金被截留或拖欠引發(fā)的糾紛。主要是由于行政區(qū)域的改變和土地的多次確權(quán)，歷史遺留的一方農(nóng)民使用的插花地跨省存在，一旦被征用且被截留或拖欠征地款項(xiàng)，由于土地的使用人和征地的主體分屬不同的省份，造成跨省糾紛。三是在一些跨省地區(qū)，一旦探明和開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)，存在巨大的利益關(guān)系，也容易造成跨省糾紛。

2、農(nóng)、林場(chǎng)用地糾紛。由于農(nóng)、林場(chǎng)地處省際，建場(chǎng)時(shí)手續(xù)不完備，沒(méi)有規(guī)劃和附圖，長(zhǎng)期界址不清，有的雖然界址清楚，但與行政勘界的界限不重合，有的同一地點(diǎn)跨省重復(fù)發(fā)證，都容易與周邊群眾發(fā)生摩擦。據(jù)廣西近年排查的37件跨省糾紛中，大部分屬于這一類(lèi)情況，且與相鄰的貴州、廣東、湖南、云南都有糾紛發(fā)生，面積從幾百畝至上萬(wàn)畝不等。

3、用、排水和庫(kù)區(qū)建設(shè)糾紛。在干旱地區(qū)和雨水充沛地區(qū)，在庫(kù)區(qū)建設(shè)由于抬高水位造成土地被淹沒(méi)，相鄰兩省也會(huì)因用水、排水和庫(kù)區(qū)建設(shè)等發(fā)生糾紛。

4、宗族墳地爭(zhēng)奪、婚姻財(cái)禮紛爭(zhēng)。

5、干群關(guān)系的矛盾糾紛。某些干部調(diào)處跨省糾紛處事不公、濫用職權(quán)、工作方法簡(jiǎn)單、作風(fēng)粗暴、缺乏耐心，不依法行政，造成干群關(guān)系緊張，嚴(yán)重影響干群關(guān)系。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的突出糾紛

1、商品房購(gòu)銷(xiāo)、城市管理等引起的糾紛。由于改革開(kāi)放的不斷深化，勞動(dòng)力在省際之間轉(zhuǎn)移，人員流動(dòng)隨之增大，一些城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和商鋪出租方夸大宣傳、虛假承諾，使跨省流動(dòng)人員蒙受損失;一些跨省流動(dòng)人員隨地?cái)[賣(mài)，污染環(huán)境，被制止和被處罰，容易引發(fā)跨省糾紛。

2、進(jìn)城務(wù)工人員被拖欠工資或勞資各方違反規(guī)定引起的糾紛。主要表現(xiàn)為企業(yè)不與跨省務(wù)工人員簽訂勞動(dòng)合同，隨意加大勞動(dòng)強(qiáng)度，不為務(wù)工人員依法交納養(yǎng)老金;拖欠、克扣工資，發(fā)生工傷事故后不支付醫(yī)藥費(fèi);企業(yè)資不抵債后業(yè)主攜款潛逃，造成跨省勞工老鄉(xiāng)之間串聯(lián)，集體到政府部門(mén)討說(shuō)法。

3、省際城鄉(xiāng)結(jié)合部貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，由此引發(fā)了治安和環(huán)境方面的矛盾增多。主要發(fā)生在省際的城鄉(xiāng)之間。

由于省際矛盾糾紛涉及事件的主體分屬于兩個(gè)或多個(gè)不同的行政區(qū)域，首先是主體的多元化，除公民與公民外，還表現(xiàn)為公民與企事業(yè)單位、公民與政府之間的矛盾日益增多。其次是矛盾的內(nèi)容交叉，民事、刑事、行政互混互滲，民事、行政和刑事案件互變。再次是呈現(xiàn)出面廣量大，有的涉及上百上千人，爭(zhēng)議土地幾千上萬(wàn)畝，且情況復(fù)雜、觸發(fā)點(diǎn)多、信息不靈，溝通處置牽扯部門(mén)多，需要跨省配合協(xié)作，增大難度。

二、人民調(diào)解在化解跨省矛盾糾紛中的優(yōu)劣勢(shì)分析

人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，對(duì)民間糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)明教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，平等協(xié)商，促進(jìn)糾紛各方互諒互讓?zhuān)_(dá)成協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。通過(guò)調(diào)解手段化解矛盾糾紛，最大限度地減少對(duì)抗因素。在跨省矛盾糾紛化解中，人民調(diào)解具有明顯的優(yōu)勢(shì)：

一是具有廣泛性。城市社區(qū)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)及企、事業(yè)單位都設(shè)立有人民調(diào)解委員會(huì)，村民小組有調(diào)解小組和信息員，調(diào)解組織健全，網(wǎng)絡(luò)齊全，有利于方便廣大人民群眾。

二是具有主動(dòng)性。人民調(diào)解組織最貼近群眾，容易及早發(fā)現(xiàn)糾紛苗頭，有利于矛盾糾紛的及時(shí)解決，防止矛盾糾紛的激化和升級(jí)。

三是具有降低成本性。人民調(diào)解依規(guī)定不收費(fèi)，它能就近、及時(shí)化解矛盾，以最短時(shí)間使當(dāng)事人各方達(dá)成協(xié)議，降低了通過(guò)司法途徑解決的成本，減輕國(guó)家財(cái)政和人民群眾的負(fù)擔(dān)。

四是具有情與法的有機(jī)結(jié)合性，人民調(diào)解可以使合情不合法、合法不合情的情況得到妥善的解決，更易為廣大群眾所接受。

人民調(diào)解也存在很多不足：一是經(jīng)費(fèi)缺乏，成為人民調(diào)解充分發(fā)揮職能作用的瓶頸。二是調(diào)解員法律和政策業(yè)務(wù)水平欠缺，難以適應(yīng)新形勢(shì)新情況的現(xiàn)實(shí)需要。三是調(diào)解方式隨意性大，國(guó)家雖然出臺(tái)了《人民調(diào)解法》，但對(duì)跨區(qū)域人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置、聯(lián)調(diào)機(jī)制等沒(méi)有明確規(guī)范，各地都有不成文的“銜接程序”，缺乏規(guī)范程序，影響調(diào)解質(zhì)量。四是調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員兼職較多、及時(shí)調(diào)解案件得不到保證，等等。

三、建立人民調(diào)解在化解跨省矛盾糾紛中的工作機(jī)制

目前，各地都在進(jìn)行跨區(qū)域人民調(diào)解機(jī)制探索。如，2007年9月21日，泛珠三角九省 (區(qū))省際邊界人民調(diào)解協(xié)作聯(lián)席會(huì)議在海南省?？谑姓匍_(kāi)，會(huì)上共同簽訂《泛珠三角九省 (區(qū))省際邊界人民調(diào)解協(xié)作聯(lián)調(diào)協(xié)議》，為化解跨省矛盾，維護(hù)邊界穩(wěn)定平安開(kāi)辟了一條新路。

(一)建立跨省人民調(diào)委會(huì)聯(lián)調(diào)機(jī)制。跨省矛盾糾紛往往只是兩個(gè)屯、兩個(gè)村或兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間當(dāng)事人的糾紛，因?yàn)榭缡。谢饫щy、環(huán)節(jié)過(guò)多、信息不靈、處置不及時(shí)、效果不理想等特點(diǎn)。要收到良好的效果，一定要建立和完善人民調(diào)委會(huì)跨省的聯(lián)調(diào)機(jī)制。

1、堅(jiān)持就近先受理先立案原則。人民調(diào)委會(huì)接到跨省矛盾糾紛案件當(dāng)事人的調(diào)解申請(qǐng)，不管當(dāng)事人是本省或是鄰省，都要堅(jiān)持先受理先立案原則。立案之后，要牽頭及時(shí)溝通跨省的另一方當(dāng)事人所在的調(diào)委會(huì)共同調(diào)解。跨省的普通糾紛，通常沒(méi)有必要先行層報(bào)鄉(xiāng)、縣、省，再等待省里有關(guān)部門(mén)出面處理，人民調(diào)解要努力把糾紛化解在基層。

2、堅(jiān)持先行調(diào)解原則。人民調(diào)委會(huì)受理跨省矛盾糾紛后，如果情況緊急，出現(xiàn)突發(fā)狀況要及時(shí)處置，先行調(diào)解，切實(shí)做到“調(diào)解工作走在激化前”，平息紛爭(zhēng)，避免人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失事件的發(fā)生。

3、定期聯(lián)絡(luò)或召開(kāi)聯(lián)系會(huì)議。在跨省矛盾糾紛高發(fā)地區(qū)或多省的結(jié)合部的各人民調(diào)委會(huì)要定期聯(lián)絡(luò)或召開(kāi)聯(lián)系會(huì)議，特別是春節(jié)、植樹(shù)節(jié)、清明節(jié)等重要節(jié)日前夕，要排查和通報(bào)各自掌握的情況，分析矛盾特點(diǎn)，商定案件調(diào)解方案。

(二)建立人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接的機(jī)制?？缡∶芗m紛由于不在同一行政區(qū)域，要注意與行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，有機(jī)地整合力量，避免各自為政，單兵作戰(zhàn)。

1、建立人民調(diào)解與司法審判銜接機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)新“訴前必調(diào)”機(jī)制。建立“訴前必調(diào)”機(jī)制，目的在于使跨省矛盾糾紛雙方的真實(shí)意見(jiàn)得到充分表達(dá)，互相妥協(xié)讓步，使矛盾真正從根源上消除。人民調(diào)解委員會(huì)有必要在當(dāng)?shù)氐娜嗣穹ㄔ涸O(shè)立“人民調(diào)解工作室”，力爭(zhēng)通過(guò)調(diào)解平息涉及兩個(gè)省或多個(gè)省的當(dāng)事人的紛爭(zhēng)。如果調(diào)解成功，當(dāng)事人既可以要求人民法院出具民事調(diào)解書(shū)，也可以要求人民調(diào)解委員會(huì)主持制作人民調(diào)解協(xié)議書(shū)。

2、建立人民調(diào)解與行政調(diào)解相銜接的機(jī)制。一部分跨省矛盾糾紛案件有時(shí)也由不同區(qū)域的相鄰兩個(gè)行政機(jī)關(guān)共同調(diào)解。在此情況下，行政協(xié)調(diào)達(dá)成一致的跨省案件可以交由人民調(diào)委會(huì)主持當(dāng)事人各方制作人民調(diào)解協(xié)議書(shū)，賦予法律效力。行政調(diào)解中涉及治安的案件或輕微的跨省刑事案件，如果雙方當(dāng)事人要求和解，公安機(jī)關(guān)也可以把調(diào)解達(dá)成一致的成果，通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)以人民調(diào)解協(xié)議書(shū)的形式固定下來(lái)，再由公安機(jī)關(guān)監(jiān)督協(xié)議的履行。

(三)建立領(lǐng)導(dǎo)包案責(zé)任制?？缡∶芗m紛由于涉及的面廣、情況復(fù)雜，調(diào)解難度大，必須建立領(lǐng)導(dǎo)包案責(zé)任制。落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制可以從管理、組織和保障層面發(fā)揮應(yīng)有的作用：

1、要建立協(xié)調(diào)和應(yīng)急處理機(jī)制，暢通信息渠道，隨時(shí)掌握、及時(shí)迅速傳遞跨省矛盾糾紛信息。

2、為人民調(diào)委會(huì)提供必要的經(jīng)費(fèi)?！度嗣裾{(diào)解法》第四條規(guī)定，人民調(diào)解不收取任何費(fèi)用。政府要按照上述法律第六條規(guī)定，切實(shí)把人民調(diào)解委員會(huì)的必要經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算，并根據(jù)財(cái)力狀況逐步增加，足額保障。要落實(shí)人民調(diào)解員的獎(jiǎng)勵(lì)措施，落實(shí)優(yōu)撫待遇，充分發(fā)揮人民調(diào)解員的積極性。

3、對(duì)人民調(diào)解員定期培訓(xùn)。要組織人民調(diào)解員學(xué)習(xí)調(diào)解的新方法和技巧，通過(guò)觀(guān)摩活動(dòng)，評(píng)閱人民法院的民事調(diào)解書(shū)和人民調(diào)解委員會(huì)制作的調(diào)解協(xié)議書(shū)及相關(guān)圖表制作，全面提高人民調(diào)解員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高化解復(fù)雜多變的跨省矛盾糾紛的能力。

4、組織開(kāi)展“送法進(jìn)萬(wàn)家”活動(dòng)。作為指導(dǎo)人民調(diào)解工作的司法行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮法制宣傳教育的職能作用，結(jié)合當(dāng)前正在開(kāi)展的“六五”普法活動(dòng)，增強(qiáng)公民學(xué)法、用法、守法的觀(guān)念。教育廣大民眾按照尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)和互利互讓、共謀發(fā)展的原則解決跨省矛盾糾紛。另外，在矛盾糾紛高發(fā)的省際結(jié)合部，組織開(kāi)展一些有益的文娛活動(dòng)，組織互相走訪(fǎng)，加強(qiáng)溝通，密切和融洽各方面關(guān)系，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)。

5、定期督促、檢查、指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)化解跨省矛盾糾紛工作。要督促各調(diào)委會(huì)認(rèn)真做好跨省糾紛的排查工作，并根據(jù)情況的變化，協(xié)助人民調(diào)委會(huì)制定和適時(shí)修正調(diào)解方案，限期化解跨省矛盾糾紛，保一方平安。

(責(zé)任編輯 張文靜)