段 偉 (中國(guó)公證協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 云南省昆明市明信公證處主任 云南昆明 650021)

李全息 (云南省昆明市明信公證處 云南昆明 650021) ■文

當(dāng)前我國(guó)公證工作改革任務(wù)、目標(biāo)及其保障措施

Reform Targets，Goals and Guarantee Measures in China＇s Public Notary Work at Present

段 偉 (中國(guó)公證協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 云南省昆明市明信公證處主任 云南昆明 650021)

李全息 (云南省昆明市明信公證處 云南昆明 650021) ■文

目前，我國(guó)公證處存在著行政、事業(yè)、合作三種體制。伴隨著我國(guó)事業(yè)單位分類改革如火如荼地在各地推進(jìn)，實(shí)行事業(yè)體制的公證處站在改革的十字路口。在這樣的分類改革中，公證處體制何去何從，是當(dāng)前亟待厘清的重要任務(wù)。

一、自主性公益類事業(yè)單位是當(dāng)前公證處的合適組織形式

(一)當(dāng)前事業(yè)單位分類改革的情況及公證機(jī)構(gòu)事業(yè)單位現(xiàn)狀

當(dāng)前事業(yè)單位存在內(nèi)部缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，經(jīng)費(fèi)大多依賴財(cái)政，外部社會(huì)化進(jìn)程緩慢，改革動(dòng)力不足，偏離公益目標(biāo)等問題，亟需進(jìn)行綜合改革。而分類改革是事業(yè)單位所有改革的前提和基礎(chǔ)。2004年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 (以下簡(jiǎn)稱“中編辦”)制定《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》中提出，根據(jù)社會(huì)功能，將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三個(gè)大類。對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，則再劃分為三個(gè)類別：不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障，不得開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得收取服務(wù)費(fèi)用;可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的，所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量投入;可實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的，實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理，財(cái)政通過政府購(gòu)買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，具備條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類單位主要由社會(huì)力量舉辦。中編辦的分類可能是未來分類改革的方向性分類。目前，各地的分類改革情況在上述三分法的基礎(chǔ)上進(jìn)行試點(diǎn)改革。

從2000年起根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的司法部《關(guān)于深化公證改革的方案》，(以下簡(jiǎn)稱《公證改革方案》)我國(guó)公證機(jī)構(gòu)開始實(shí)施從行政體制向事業(yè)體制的改革。截至目前，這些事業(yè)體制的公證處又分為全額撥款、差額撥款、自收自支三種類型，其中以自收自支型事業(yè)公證處 (又稱自主型事業(yè)單位)數(shù)量最多。應(yīng)該說，《公證改革方案》要求“改制的公證處應(yīng)該成為執(zhí)行國(guó)家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營(yíng)利性的事業(yè)法人”的目標(biāo)是符合公證自身發(fā)展規(guī)律的。在人、財(cái)、物的獨(dú)立管理上簡(jiǎn)政放權(quán)，使得改制后的公證處煥發(fā)出勃勃生機(jī)。經(jīng)過近十年實(shí)踐檢驗(yàn)，按照此種目標(biāo)運(yùn)作的公證機(jī)構(gòu)極大地促進(jìn)了我國(guó)公證事業(yè)的發(fā)展，塑造了公證高效、有價(jià)值的社會(huì)形象，同時(shí)還極大地減輕了財(cái)政經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。我國(guó)公證業(yè)務(wù)收費(fèi)也從改制前 (2000年)的10億元突破到2010年23億元。應(yīng)該說，2000年的公證體制改革是成功的，改革使公證機(jī)構(gòu)更加具有活力，公證服務(wù)領(lǐng)域更為深入。

因此，目前的事業(yè)單位分類改革應(yīng)該在肯定2000年公證體制改革的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)體制公證處的內(nèi)部機(jī)制完善。否定2000年公證改制改革有益經(jīng)驗(yàn)和成果，將會(huì)使公證事業(yè)出現(xiàn)較大倒退。

(二)回歸行政體制或改革為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體是當(dāng)前公證體制改革中出現(xiàn)的新動(dòng)向，必須進(jìn)行正確而有效的引導(dǎo)

回歸行政體制或改革為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體是事業(yè)體制公證處分類改革的兩種可能方向，是當(dāng)前公證體制改革中出現(xiàn)的最新動(dòng)態(tài)，其中所蘊(yùn)含的思潮不得不進(jìn)行深入剖析研究。

1、事業(yè)體制公證處回歸行政體制是對(duì)2000年公證體制改革的否定，也必將嚴(yán)重地阻礙公證事業(yè)的發(fā)展。2000年公證體制改革正是基于行政體制對(duì)公證機(jī)構(gòu)發(fā)展的嚴(yán)重束縛情況下進(jìn)行的，改革的成果證明了行政體制是不適宜公證這種特殊的法律組織的?，F(xiàn)階段維持不發(fā)達(dá)地區(qū)的公證實(shí)體存在和其行政體制是不得已而為之的選擇，公證的非行政性質(zhì)已經(jīng)是行業(yè)普遍的共識(shí)。行政體制下的公證員，基本上是官僚的、消極的，通常懷揣“多一事不如少一事”的心態(tài)，對(duì)現(xiàn)有法律中有規(guī)定的公證事項(xiàng)，盡量以“辦起來太麻煩”“不適合辦理”為由拒絕當(dāng)事人。特別是在公務(wù)員實(shí)行“陽(yáng)光工資”政策改革后，推諉辦證更甚之。目前，基于對(duì)公證改革不確定，極少數(shù)地方出現(xiàn)了事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)重新改回行政體制的現(xiàn)象，這不得不令人警惕。

2、事業(yè)體制公證處改制為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體，這個(gè)方向，在中國(guó)目前尚不具備法律條件。根據(jù)我國(guó)《公證法》第六條定義，公證機(jī)構(gòu)是不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使證明職能的機(jī)構(gòu)。公益性是公證機(jī)構(gòu)的重要組織性質(zhì)，公證組織形式不能有悖于其公益性。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體是以營(yíng)利為根本目的的，它與公證的公益性截然不同，不能成為公證的組織形式。為此，司法部在有關(guān)批復(fù)中也明確答復(fù)，公證機(jī)構(gòu)不屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位。因此，公證要成為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體，尚不具備法律條件，除非在立法上出現(xiàn)重大突破。但目前出現(xiàn)的情況是，部分地區(qū)地方的黨委政府因管理需要，主導(dǎo)將公證處改為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體，此時(shí)，公證處被動(dòng)承受，司法行政主管部門左右為難。

(三)自主性公益類事業(yè)單位作為當(dāng)前公證改革方向的原因分析

自主性 (自收自支)公益類事業(yè)單位應(yīng)成為公證當(dāng)前改革方向，是基于目前中國(guó)公證發(fā)展?fàn)顩r、外部改革環(huán)境、公證職業(yè)特點(diǎn)等綜合因素決定的。

1、中國(guó)公證發(fā)展處于過渡階段，這種階段需要較長(zhǎng)的時(shí)間，在此階段自主性公益類事業(yè)單位是公證的較好、較適宜的組織形式——既能代表國(guó)家又能以獨(dú)立法人地位獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，這是理想的拉丁公證組織形式，也是被證明為有效的形式。很多專家、學(xué)者研究表明，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公證機(jī)構(gòu)的行政體制和事業(yè)體制都只是過渡形式。我國(guó)公證體制的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)也是要達(dá)成適合我國(guó)實(shí)際情況的公證組織形式。行政體制公證是我國(guó)公證發(fā)展的第一階段。2000年公證體制改革確定的：以事業(yè)單位體制為主，行政體制、其他“探索機(jī)制”為輔的公證組織形式是我國(guó)公證發(fā)展的第二階段。建立適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義特色的公證體制，既代表國(guó)家又真正成為獨(dú)立法人運(yùn)行、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的公證組織形式是我國(guó)公證發(fā)展的第三階段。目前，我們依然處于第二階段 (過渡階段)?；跐u近改革避免激進(jìn)改革的需要，公證過渡階段尚需要較長(zhǎng)的時(shí)間。因此在目前階段而言，尚需要在事業(yè)單位這種組織形式中尋求立足點(diǎn)和發(fā)展的空間。在當(dāng)前而言，要脫離過渡階段而迅速地轉(zhuǎn)向第三階段，尚缺乏法律條件、政策空間、行業(yè)共識(shí)、民眾基礎(chǔ)等改革必備條件。

2、公證的公益性與事業(yè)單位所要求的公益性基本上是契合的，為公證選擇公益類事業(yè)單位組織形式保留了空間。我國(guó)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條明確事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。根據(jù)我國(guó)《公證法》第六條定義，公證機(jī)構(gòu)是不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使證明職能的機(jī)構(gòu)。公證的公益性和事業(yè)單位所要求的公益性的契合，使得在當(dāng)前看來，事業(yè)單位是公證的適合形式。

3、事業(yè)單位自身的特點(diǎn)在當(dāng)前也是契合公證發(fā)展需要的。事業(yè)單位具有相對(duì)獨(dú)立的法人資格、獨(dú)立的人財(cái)物管理、較為獨(dú)立的績(jī)效工資體制、獨(dú)立地對(duì)外承擔(dān)責(zé)任能力，這些積極因素曾作為2000年體制改革的動(dòng)力，也必將繼續(xù)促進(jìn)公證事業(yè)的發(fā)展。而當(dāng)前，公證面臨著與主管司法機(jī)關(guān)人財(cái)物利益不清，與財(cái)政、稅務(wù)部門財(cái)稅管理不清，與人事部門的用人機(jī)制管理不清等種種問題，這也是一直困擾公證發(fā)展的核心問題。

4、選擇自主性公益事業(yè)單位作為公證機(jī)構(gòu)組織載體，是統(tǒng)一、規(guī)范公證機(jī)構(gòu)組織的需要。全國(guó)各地的事業(yè)單位分類改革形式多樣，預(yù)計(jì)事業(yè)單位分類改革后，我國(guó)各地公證機(jī)構(gòu)的組織形式也更加復(fù)雜和凌亂。目前，需要由司法部對(duì)在事業(yè)單位分類改革中公證機(jī)構(gòu)的選擇方向作指導(dǎo)。

5、2000年公證改制從整體上來說是成功的，在當(dāng)前及今后一段時(shí)間都將促進(jìn)我國(guó)公證事業(yè)的發(fā)展，對(duì)于2000年公證改制的成果和經(jīng)驗(yàn)必須要予以肯定和承繼，繼續(xù)選擇自主性事業(yè)單位并對(duì)其進(jìn)行完善是當(dāng)前公證體制深入改革的重點(diǎn)和核心。2000年的公證改制，以建立獨(dú)立國(guó)家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營(yíng)利性的公證機(jī)構(gòu)為目標(biāo)。而上述這些特征也正是公證機(jī)構(gòu)所需要的，應(yīng)該通過更深入的改革措施，實(shí)現(xiàn)2000年公證體制所設(shè)定的上述目標(biāo)，而不是對(duì)這些改革目標(biāo)的否定。

(四)目前事業(yè)單位分類改革給公證機(jī)構(gòu)帶來的進(jìn)退兩難的困境

應(yīng)該說，我國(guó)事業(yè)單位的分類改革對(duì)于解決目前事業(yè)單位存在的問題確有必要。但是我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的特殊性及各地改革政策的多樣性，導(dǎo)致了公證機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位分類改革中陷入進(jìn)退兩難的困境。特別是對(duì)保留后的公益類事業(yè)單位實(shí)行嚴(yán)格的行政管理措施，也更加窒息公證機(jī)構(gòu)未來發(fā)展的空間。公證機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位分類改革中的困境主要體現(xiàn)在：

1、對(duì)保留的公益類事業(yè)單位實(shí)行嚴(yán)格的行政管理措施，從根本上否決了公證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人性、獨(dú)立的人財(cái)物管理、獨(dú)立的績(jī)效工資制度，這事實(shí)上等于否定了2000年公證體制改革所肯定的積極因素。例如，許多地方的事業(yè)單位分類改革，對(duì)保留的公益類事業(yè)單位實(shí)行“收支兩條線”、實(shí)行統(tǒng)一的績(jī)效工資制等措施，這些都與2000年《公證改革方案》相悖。如《公證改革方案》明確，建立合理的分配機(jī)制，實(shí)行經(jīng)費(fèi)全部自理的公證處可以實(shí)行效益工資。該項(xiàng)制度在最近十年公證發(fā)展中起到積極作用。否定效益工資制度，也在根本上否定了2000年公證體制改革的基礎(chǔ)。

2、選擇回歸行政體制成為事業(yè)體制公證處的“愿望”。鑒于對(duì)保留的公益類事業(yè)單位采取嚴(yán)格的行政政策，使得公益類事業(yè)單位的政策、發(fā)展空間、職工利益比不過行政體制?；貧w公務(wù)員，回歸到2000年改制前的體制，成為了在事業(yè)單位分類改革中涌動(dòng)的暗流。這等于是對(duì)2000年公證體制改革的否定，對(duì)其應(yīng)予以糾正。

3、合作制公證處的全面市場(chǎng)化產(chǎn)生了超強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在不同的體制下，其發(fā)展路徑必然不相同，正如行政體制公證處無法與事業(yè)體制公證處競(jìng)爭(zhēng)一樣。在同一業(yè)務(wù)區(qū)域內(nèi)，事業(yè)體制公證處在合作制公證處的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，發(fā)展空間和業(yè)務(wù)空間越來越狹小，這極大地動(dòng)搖了這些地區(qū)公證人員堅(jiān)定走事業(yè)體制的信心。事業(yè)體制運(yùn)行最好的上海、深圳、北京等地，并沒有合作制。

4、嚴(yán)格的公益類事業(yè)單位政策，也使得在這種體制下，公證機(jī)構(gòu)更加缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，在與法院、檢察院、律師事務(wù)所的法律人才競(jìng)爭(zhēng)賽中，更加處于弱勢(shì)地位，如同目前實(shí)行行政體制的公證處很難招募到通過司法考試的人員一樣。這種不加區(qū)分的嚴(yán)格政策嚴(yán)重忽視了公證的服務(wù)性和專家性特征。

5、2000年公證體制改革規(guī)定：非財(cái)政補(bǔ)助收入大于支出的公證處，可以實(shí)行企業(yè)化財(cái)務(wù)管理制度，即實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位。至此，大多大型的公證處都建立了相應(yīng)的企業(yè)賬目，并依法納稅。這種現(xiàn)狀必然使公證處在這次全國(guó)事業(yè)單位分類改革中類比生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體。公證處為了保持其活力，讓自主性 (自收自支)事業(yè)單位政策得以維系，只能被動(dòng)接受。而公證機(jī)構(gòu)則限于公益性的特征，不能走生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類實(shí)體的方向，陷入進(jìn)退兩難困境。如果進(jìn)一步看，分類改革的目標(biāo)很明確：“具備條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”。這就使得準(zhǔn)公益中的第三類的目標(biāo)與《公證法》相悖。

事業(yè)單位分類改革是針對(duì)所有事業(yè)單位，公證在其中的自身特點(diǎn)是無法被滿足的。對(duì)于具有特定職責(zé)、特定特征的公證機(jī)構(gòu)來說，無疑是束縛了其活力，原有的靈活機(jī)制也將喪失殆盡。因此，應(yīng)該在司法部層面 (或聯(lián)合其他部委)出臺(tái)具體措施，維持公證機(jī)構(gòu)的自主性，允許肯定公證機(jī)構(gòu)作為自主性事業(yè)單位存在，避免在事業(yè)單位分類改革中使公證事業(yè)受到重大沖擊，避免重新回到2000年公證體制改制之前甚至更加混亂的境地。

二、公證機(jī)構(gòu)作為自主性事業(yè)單位的特征

2000年公證體制改革，對(duì)于公證機(jī)構(gòu)的自主性給予了充分的肯定和賦權(quán)。例如，要求公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行，實(shí)行經(jīng)費(fèi)全部自理的公證處可以實(shí)現(xiàn)效益工資，建立公證處法人財(cái)產(chǎn)制度等。這些目標(biāo)、措施等都是對(duì)公證機(jī)構(gòu)自主性的要求。今后的事業(yè)體制公證處改革應(yīng)該是延續(xù)公證機(jī)構(gòu)自主性方向和更充分地賦予公證機(jī)構(gòu)自主發(fā)展的權(quán)利。作為一個(gè)自主性事業(yè)單位的公證機(jī)構(gòu)，其主要的特征有：

(一)具有比較清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

產(chǎn)權(quán)關(guān)系說到底是誰對(duì)公證機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有支配權(quán)的問題。公證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，最終要靠產(chǎn)權(quán)關(guān)系的清晰來進(jìn)行保障。長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以給公證機(jī)構(gòu)的公證員及其他工作人員帶來穩(wěn)定的預(yù)期。產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，將可以使公證機(jī)構(gòu)作出更加理性、長(zhǎng)期的發(fā)展決策。而產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，將導(dǎo)致公證機(jī)構(gòu)作出更加不理性、短期的行為。作為事業(yè)單位的公證機(jī)構(gòu)也存在著集體利益和國(guó)家利益的沖突。例如，事業(yè)單位購(gòu)買的固定資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)而非集體資產(chǎn)，意即貨幣資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn)后，則轉(zhuǎn)化為國(guó)有資產(chǎn)，公證處對(duì)其的處分權(quán)利就明顯受限。為了避免發(fā)生變相的利益輸送、發(fā)生變相的利益再分配，應(yīng)該在國(guó)家政策方面確立國(guó)家利益、集體利益、個(gè)人利益的判定規(guī)則。具有比較清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也同時(shí)要求公證機(jī)構(gòu)具有比較獨(dú)立的采購(gòu)權(quán)。

(二)具有較強(qiáng)的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制

公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制對(duì)于吸引法律人才，拓展公證業(yè)務(wù)，促進(jìn)公證事業(yè)發(fā)展起著積極作用。鑒于公證的服務(wù)性質(zhì)及公證服務(wù)的專家性質(zhì)，實(shí)行自主的績(jī)效工資制度對(duì)于公證行業(yè)的發(fā)展具有非常積極的作用。為了使公證機(jī)構(gòu)具有吸引力，某地公證機(jī)構(gòu)的法定改革就要求公證員的薪酬按照律師、會(huì)計(jì)師等類似執(zhí)業(yè)收入標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)。當(dāng)然實(shí)行內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制與公證機(jī)構(gòu)公益性、非營(yíng)利性并不沖突，正如實(shí)行公證收費(fèi)并非違背公益性一樣。因?yàn)楣C員的勞動(dòng)付出要得到合理的回報(bào)，這是正當(dāng)?shù)?。在目前，?yīng)該仍然保留公證機(jī)構(gòu)實(shí)行自主的績(jī)效工資制度。

(三)具有規(guī)范化、高效、獨(dú)立自主的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化、充分的自主管理權(quán)和靈活性、運(yùn)作的公開透明性，都有利于促使公證機(jī)構(gòu)不斷提高公證服務(wù)水平，提高公證效率，保障公證公信力。目前，事業(yè)體制公證處在一定程度上擺脫行政的束縛，在內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)上有一定的自主性、可創(chuàng)新性及靈活性，但是因其從行政體制脫離出來，依然處處受到行政主管部門的限制，沒有明確的內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且事業(yè)單位的行政化傾向越來越嚴(yán)重。因此，應(yīng)通過設(shè)定一定的機(jī)制，解決公證機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)和司法行政部門及其他相關(guān)行政部門監(jiān)管權(quán)的關(guān)系。

(四)具有較為明確的外來管理關(guān)系

外來管理關(guān)系是指公證機(jī)構(gòu)所面臨的各種不同的外部行政管理關(guān)系。如司法行政機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、人事部門、稅務(wù)部門等外來管理。中國(guó)公證體制改革就是要考慮各種組織形式的外來管理關(guān)系，選擇合適的外來管理關(guān)系。其中重要的是各種公證組織形式的財(cái)稅負(fù)擔(dān)情況。在目前公證機(jī)構(gòu)的財(cái)稅負(fù)擔(dān)不僅各種組織形式不一，而且同一公證組織形式在不同的地方財(cái)稅負(fù)擔(dān)也不盡相同。就事業(yè)體制公證處而言，有向財(cái)政上繳一定比例公證收費(fèi)的，也有向稅務(wù)機(jī)關(guān)依法納稅的。目前，因法定公證的缺失，在公證發(fā)展處于過渡期內(nèi)，按照核定征收的政策收取公證機(jī)構(gòu)所得稅是比較科學(xué)、合理的。

1、司法行政主管部門必須按照《公證法》的規(guī)定，回到法定職責(zé)上來，而不能把公證處當(dāng)做內(nèi)部科室來管理，真正實(shí)現(xiàn)公證處的獨(dú)立法人地位。

2、財(cái)政部門不能把依法納稅的公證處以事業(yè)單位為由，再進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌，使公證處面臨財(cái)政、稅務(wù)雙重課以賦稅。

3、稅務(wù)部門對(duì)于公證處征稅，應(yīng)該多考慮公證處的公益性的特點(diǎn)，給以公證處稅收方面的優(yōu)惠，而不能像現(xiàn)在很多公證處一樣，比律師、會(huì)計(jì)師這些經(jīng)營(yíng)行業(yè)政策還差。

4、人事部門應(yīng)考慮公證處社會(huì)服務(wù)型、專家型的人才特點(diǎn)，給以公證處寬松的吸引人才政策，而不能完全把公證處視為普通的事業(yè)單位，在用人機(jī)制上一刀切。

總之，應(yīng)該通過司法部 (或其他部委聯(lián)合發(fā)文)的部門規(guī)章立法的方式，合理界定自主性事業(yè)公證單位公證機(jī)構(gòu)與政府、相關(guān)部門之間的關(guān)系，明確其法律地位、職責(zé)任務(wù)、人員配備、薪酬機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)管理。建立機(jī)構(gòu)法定、運(yùn)作獨(dú)立、治理規(guī)范、權(quán)責(zé)相應(yīng)，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的法人治理機(jī)構(gòu)，靈活的用人機(jī)制、靈活的薪酬分配機(jī)制和完善的監(jiān)督管理機(jī)制，享有法定事權(quán)、擁有管理、人事聘用和分配自主權(quán)、依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。能吸引并留住具有合適才能、經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的人員。

三、當(dāng)前實(shí)現(xiàn)自主性事業(yè)單位公證機(jī)構(gòu)需要的迫切措施

從目前各地進(jìn)行的試點(diǎn)來看，保留的公益類事業(yè)單位采取的都是嚴(yán)格的控權(quán)政策，要在地方層面達(dá)成實(shí)現(xiàn)自主性事業(yè)單位公證機(jī)構(gòu)的可能性越來越渺茫。因此，司法部有必要與發(fā)改委、中編辦、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文確定事業(yè)單位體制公證處在事業(yè)單位分類改革中的方向及特別政策，同時(shí)司法部以部令規(guī)章的形式制定《司法部關(guān)于事業(yè)單位體制公證處運(yùn)行的規(guī)范性意見》。通過與其他部委聯(lián)合發(fā)文和制定特別規(guī)范的形式，達(dá)成建設(shè)自主性事業(yè)單位公證機(jī)構(gòu)的目的。上述兩個(gè)措施的基本考慮在于：

(一)鞏固2000年公證體制改革成果，主導(dǎo)事業(yè)體制公證處改革方向的需要。如果說2000年的公證體制改革是從國(guó)家層面主導(dǎo)，地方配合進(jìn)行改革的話，那么現(xiàn)在事業(yè)性行政體制公證處分類改革則成為地方主導(dǎo)進(jìn)行的。這種地方主導(dǎo)進(jìn)行的改革，將使得各地公證機(jī)構(gòu)的體制類型和管理更加復(fù)雜、混亂。因此，在事業(yè)單位分類改革的初期，如果司法部能夠形成事業(yè)性體制公證處改革的方向、基本政策的話，將可鞏固2000年公證體制改革成果，從而也主導(dǎo)目前正在推進(jìn)的事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)的改革。

(二)公證發(fā)展的特殊階段、公證職業(yè)的特殊性需要。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段，事業(yè)性公證機(jī)構(gòu)尚不具備條件全部向合作或其他形式的組織形式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，只能在事業(yè)單位框架內(nèi)繼續(xù)履行自己的職責(zé)。同時(shí)，我國(guó)公證機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位存在，與其他事業(yè)單位不同之處在于，公證服務(wù)的專家性特征。在一個(gè)類似于“參公管理”的公益類事業(yè)單位組織形式下，要體現(xiàn)公證服務(wù)的專家性是很困難的。這種“參公管理”式的公益類事業(yè)單位將會(huì)逐步扼殺公證機(jī)構(gòu)和公證員的積極性。在只能保留事業(yè)體制的情況下，由司法部倡導(dǎo)、推進(jìn)建立一種自主型的事業(yè)單位管理模式，是現(xiàn)階段適應(yīng)事業(yè)單位分類改革的良策。

(三)對(duì)合作制公證處試點(diǎn)進(jìn)行階段性總結(jié)，嚴(yán)格按照司法部《關(guān)于設(shè)立合作制公證處的規(guī)范性意見》進(jìn)行運(yùn)作，對(duì)公證事業(yè)有積極貢獻(xiàn)的，應(yīng)該給予肯定，對(duì)于不符合規(guī)范性意見的，應(yīng)該糾正和取締。

(四)形成完善的公證管理規(guī)范的需要。我國(guó)行政體制公證機(jī)構(gòu)遵循系統(tǒng)的公務(wù)員管理法規(guī)進(jìn)行運(yùn)作、合作制公證機(jī)構(gòu)遵循司法部《關(guān)于設(shè)立合作制公證處的規(guī)范性意見》進(jìn)行運(yùn)作，而我國(guó)事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)只能面對(duì)各地千差萬別的事業(yè)單位管理規(guī)范進(jìn)行運(yùn)作。2000年的公證改革方案，雖然對(duì)改制為事業(yè)單位的公證機(jī)構(gòu)運(yùn)作提出了許多規(guī)范性措施，然而畢竟缺乏系統(tǒng)性，而且在實(shí)踐中也被各地選擇性適用。因此，為了鞏固和實(shí)施2000年公證改革方案即已經(jīng)確定的良好政策，為了在國(guó)家層面上有一部指導(dǎo)事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)運(yùn)作規(guī)范，需要以司法部以部頌規(guī)章的形式頒布《司法部關(guān)于事業(yè)單位體制公證處運(yùn)行的規(guī)范性意見》

(五)綜合配套措施，需要其他部門的支持。建立自主性事業(yè)單位公證機(jī)構(gòu)需要得到發(fā)改委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、中央編制委員會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局的支持，需要協(xié)調(diào)關(guān)系。最重要的是，這些部門認(rèn)可建立自主性事業(yè)單位公證機(jī)構(gòu)。沒有這些部門的配套措施，自主性事業(yè)單位公證機(jī)構(gòu)很難建立。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)