李永偉

(武漢科技大學(xué) 法律系，湖北 武漢 430081)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)依制度規(guī)則形成原因不同區(qū)分“內(nèi)在制度”和“外在制度”，內(nèi)在制度依自身社會(huì)長期經(jīng)驗(yàn)演化而來即誘致性變遷，而外在制度則自上而下靠政治權(quán)威強(qiáng)行推行即強(qiáng)制性變遷［1］32－35，中國近代中央銀行制度的演化顯然屬于后者。強(qiáng)制性變遷中權(quán)力與制度這一新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派公認(rèn)的重要關(guān)系，也得到了中國近代銀行制度發(fā)展史的整體響應(yīng)。如制度創(chuàng)立之初，中央銀行的各項(xiàng)職能便首先是由政府權(quán)力控制的國家銀行群來集體履行。與西方國家中央銀行的出現(xiàn)及制度的形成相比，傳統(tǒng)中國的舊式金融機(jī)構(gòu)如票號(hào)、錢莊等沒能實(shí)現(xiàn)誘致性變遷而最終完成轉(zhuǎn)型，這樣，和中國的多數(shù)傳統(tǒng)制度類似，銀行制度的發(fā)展也同樣出現(xiàn)了斷裂，新式 (西式)銀行制度在政府的控制性變革中強(qiáng)制起步。顯然，不具備社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力的制度形成過程很容易為政府的短視行為所利用，國家權(quán)力控制下的制度安排最終偏向了預(yù)設(shè)的國家私利。

中國近代銀行制度是從盛宣懷創(chuàng)設(shè)中國通商銀行 (1897)開始的，但隨后戶部之戶部銀行(1905)和郵傳部之交通銀行 (1908)的制度安排，就已經(jīng)注定了銀行制度結(jié)構(gòu)的生長過程與國家權(quán)力的特殊關(guān)系。單就中央銀行制度而言，具有完整概念意義的“中央銀行”出現(xiàn)于1928年，南京政府意圖使其成為西方意義上超越于普通商業(yè)銀行與國家銀行的中央銀行，但由于多種原因而一直難符其實(shí)。至1942年，該“中央銀行”方固化為兼具“發(fā)行的銀行”、“國家的銀行”、“銀行的銀行”等特權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義上的中央銀行，而早期集中行使中央銀行職能的國家銀行群方才退出而專注于南京政府為其定位的專業(yè)性國家銀行。因而有學(xué)者在西方中央銀行理論所類型化的自由制和集中制之外，把近代中國這段中央銀行發(fā)展史另稱之為特許制 (1939年9月以前)和復(fù)合制(1939年9月 －1942年6月)［2］，意即1942年6月之前是國家銀行群在集體行使中央銀行的職能，此后真正的單一集中制中央銀行制度才最終形成。金融監(jiān)管制度作為中央銀行整體制度結(jié)構(gòu)中的單項(xiàng)制度安排，演化過程與此同步。

一、金融監(jiān)管制度的起始與背景(－1927)

在西方經(jīng)濟(jì)史上，中央銀行的金融監(jiān)管職能在早期多是由政府授權(quán)的特權(quán)銀行來行使的，在北洋政府之前的近代中國，歷經(jīng)數(shù)十年演化的國家銀行群集體據(jù)有此類特權(quán)。當(dāng)然，由于傳統(tǒng)中國長期以來奉行財(cái)政本位思想，近代西式銀行制度又是在政府主導(dǎo)下得以生成，因而政府財(cái)政部門始終位居國家銀行之上，對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管和銀行制度的走向擁有最終發(fā)言權(quán)。晚清以來，大范圍的政治經(jīng)濟(jì)改制得以推行，現(xiàn)代西式銀行制度也隨之而產(chǎn)生，被寫入了國家銀行的業(yè)務(wù)范圍的金融監(jiān)管制度首先取得了突破性的文本意義。就制度文本而言，中央銀行金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)主要包括金融機(jī)構(gòu)的審批注冊(cè)、發(fā)行準(zhǔn)備的集中、金融業(yè)務(wù)范圍的規(guī)范等，辦理金融機(jī)構(gòu)的票據(jù)交換與清算，收存準(zhǔn)備金，充當(dāng)最后貸款人以救濟(jì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等多項(xiàng)制度安排。

辛亥革命后，政治上的弱勢(shì)與無序直接影響了北洋政府對(duì)全國金融市場(chǎng)的整頓和監(jiān)管，在持續(xù)的幣制改革及市場(chǎng)監(jiān)管方面政府表現(xiàn)得力不從心，雖然幣制在走向統(tǒng)一。與晚清階段相比，政府財(cái)政部門在制度意義上仍然直接控制著銀行的設(shè)立、注冊(cè)及相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范，由大清銀行演變而來的中國銀行與交通銀行仍然是國家銀行群的中堅(jiān)。由于困窘的財(cái)政狀況，北洋政府對(duì)國家銀行只圖利用卻難以維護(hù)，中國銀行與交通銀行開始出現(xiàn)市場(chǎng)化、商業(yè)化的轉(zhuǎn)向，全國銀行界在國家銀行群的影響下隨之出現(xiàn)了極為明顯的行業(yè)自治傾向，銀行公會(huì)的大量出現(xiàn)和中小銀行的聯(lián)合營業(yè)成為了該階段的制度特色。

南京國民政府成立后，宋子文、孔祥熙等人開始啟動(dòng)全新的壟斷金融模式建設(shè)。除了新成立的中央銀行與中國農(nóng)民銀行，北洋政府時(shí)期已逐漸脫離了政府控制的中國銀行和交通銀行在新政府的強(qiáng)權(quán)下又重新回歸國家銀行的本來定位，市場(chǎng)中稍有影響的商業(yè)銀行也多被南京政府的壟斷金融體制所兼容。在尚未成型的壟斷金融格局中，新設(shè)的中央銀行無論是規(guī)模還是影響力，與西方近現(xiàn)代意義上真正的中央銀行尚有不小的差距，因而大批“國字號(hào)”的國家銀行仍然在集體行使著本該屬于中央銀行的金融監(jiān)管職能。但一系列國家法的頻頻出臺(tái)已經(jīng)明確地表達(dá)了南京政府在推動(dòng)金融制度改革中的直接用意。自1927年起，南京政府的立法院和財(cái)政部先后公布了《中央銀行條例》(1927－10)、《中央銀行監(jiān)理委員會(huì)組織條例》(1927－10)、《中央銀行章程》 (1928－10)、《中央銀行法》(1935－9)等法規(guī)，力圖扶植一個(gè)具有領(lǐng)導(dǎo)意義的完全從屬于政府的國家中央銀行。另一新設(shè)立的國家銀行——中國農(nóng)民銀行前身為成立于1933年的“豫鄂皖贛四省農(nóng)民銀行”，當(dāng)時(shí)由《四省農(nóng)民銀行組織章程》(1933－3)和《四省農(nóng)民銀行條例》 (1934－8)負(fù)責(zé)規(guī)范初期的農(nóng)民銀行。1935年4月四省農(nóng)民銀行被改組為中國農(nóng)民銀行后，政府重新頒布了《中國農(nóng)民銀行條例》(1935－6)，以使其能與其他國家銀行并立。

由于中國銀行、交通銀行在北洋政府時(shí)期就已成長為金融市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者，因此要控制全國金融力量，就必須首先對(duì)這兩家銀行施行改組。南京國民政府于1928年和1935年先后兩次對(duì)中國銀行、交通銀行條例進(jìn)行修改，并多次將政府金融公債撥給兩行充抵資本金以增加官股比例，對(duì)兩行領(lǐng)導(dǎo)層人事也進(jìn)行了較大的變動(dòng)，中、交兩行隨后被迫與中央銀行、農(nóng)民銀行站齊。

在國家銀行的職能定位上，1928年的全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)會(huì)議作出了全面的布置，即專注于代理金庫、統(tǒng)一發(fā)行，接受各銀行存款、貼現(xiàn)票據(jù)、集中全國現(xiàn)金以調(diào)劑金融、平定利率等，而“對(duì)于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)絕對(duì)不能經(jīng)營”［3］66。然而政策與理論上的統(tǒng)一卻未能在制度上得以實(shí)現(xiàn)，最后規(guī)定分離國家銀行的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)更是成了一紙具文。

二、國家銀行群與金融監(jiān)管模式的嬗變(1927－1936)

一戰(zhàn)以來，西方各國大興中央銀行制度，并將金融監(jiān)管權(quán)授予了已經(jīng)特權(quán)化的中央銀行，集中準(zhǔn)備金、提供最后貸款、主持票據(jù)交換與清算服務(wù)等職能也主要由其行使。然而從我國銀行制度起步至南京政府時(shí)期，中央銀行的特定職能一直是由數(shù)個(gè)國家銀行代為行使，清末的度支部、北洋政府的財(cái)政部作為金融市場(chǎng)的直接監(jiān)管方也在行使著相關(guān)監(jiān)管職能。南京政府成立后盡管設(shè)立了獨(dú)立運(yùn)行的中央銀行，但由于政府在秩序控制中的艱難以及前期制度缺失造成的路徑依賴，中央銀行尚難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的回收與集中。因而，1927年5月新組建的財(cái)政部下設(shè)了金融監(jiān)管局 (后改稱錢幣司)，繼續(xù)著這一財(cái)政控制金融的管理模式?！敦?cái)政部組織法》在制度意義上對(duì)此給予了合法性證明。

南京政府的前期十年對(duì)全國銀行業(yè)的管制相對(duì)后期而言較為寬松，但較北洋政府時(shí)期已是大為不同。就當(dāng)時(shí)國內(nèi)銀行界的整體生存狀態(tài)而言，除了前述特權(quán)性國家銀行外，另有為數(shù)不少的地方銀行、普通商業(yè)銀行、農(nóng)工銀行、華僑銀行、外國銀行等存在，江浙一帶的錢莊業(yè)盡管已是勢(shì)力衰落但仍占據(jù)著一定的市場(chǎng)分額。因而整頓銀行界就必須先從確認(rèn)銀行身份、進(jìn)行資格審查并促使政府認(rèn)同的銀行主體重新注冊(cè)開始。

在金融機(jī)構(gòu)的資格監(jiān)管方面，南京政府于1929年公布了《銀行注冊(cè)章程》 (1929－1－12)及《施行細(xì)則》(1929－4－20)，對(duì)銀行業(yè)的重新注冊(cè)作了規(guī)定，隨后政府另行公布了正式的《銀行法》(1931－3－28)和《儲(chǔ)蓄銀行法》 (1934－6－22)，銀行注冊(cè)制度較北洋政府時(shí)期有了更為細(xì)致的規(guī)范?！躲y行注冊(cè)章程》規(guī)定“凡開設(shè)銀行經(jīng)營存款放款匯兌貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)者”必須先照此章程進(jìn)行注冊(cè)方可營業(yè) (第1條)，呈報(bào)注冊(cè)時(shí)須列明商號(hào)、組織、資本總額、總行所在地、營業(yè)范圍、存立年限、創(chuàng)辦人情況等 (第2條)，而曾在晚清度支部和北京政府財(cái)政部先期注冊(cè)了的銀行必須注銷舊執(zhí)照更領(lǐng)新執(zhí)照 (第11條)等［4］96－97?！躲y行法》除重列上述規(guī)則 (第1條)外，又嚴(yán)正聲明:“銀行應(yīng)為公司組織，非經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)不得設(shè)立”(第2條)，并增加規(guī)定了股份有限公司、兩合公司、無限公司等組織形式必須具備的最低資本額 (第5條)［4］37－44，在銀行業(yè)務(wù)管理上則更為詳盡。1934年的《儲(chǔ)蓄銀行法》把管理對(duì)象主要限于儲(chǔ)蓄銀行及兼營儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的銀行［4］45－48，以示對(duì)小額儲(chǔ)戶利益的特殊保護(hù)。

此外，南京政府并沒有忽略對(duì)江浙一帶舊式錢莊的管制。1935年，政府趁上海錢業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，市場(chǎng)緊急之時(shí)，于6月3日在中央銀行內(nèi)部成立了上海錢業(yè)監(jiān)理委員會(huì)，對(duì)錢業(yè)的帳目和業(yè)務(wù)加強(qiáng)約束［5］242－243，試圖把錢業(yè)納入統(tǒng)一的金融管理體系。

其次，國家銀行開始集中收存準(zhǔn)備金，以有效監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)運(yùn)作的安全性，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。并且由國家銀行集中準(zhǔn)備亦可以提高其資金調(diào)控能力，在市場(chǎng)遭遇危機(jī)時(shí)能夠及時(shí)有效地進(jìn)行接濟(jì)，因而集中準(zhǔn)備身具監(jiān)管與服務(wù)雙重性質(zhì)。如果說前述銀行業(yè)的注冊(cè)、業(yè)務(wù)、資本金等方面的管理權(quán)大都還屬于財(cái)政部，那么準(zhǔn)備金制度無論是從制度角度還是在實(shí)際運(yùn)作方面對(duì)國家銀行特別是中央銀行而言就變得異常重要了。當(dāng)然，由于中央銀行的創(chuàng)設(shè)具有很強(qiáng)的預(yù)期價(jià)值，即要成為未來真正意義的中央銀行，南京政府在制度設(shè)置及業(yè)務(wù)規(guī)范上對(duì)其也就格外照顧，各項(xiàng)原本是由四個(gè)國家銀行集體行使的職能也就在逐步地向中央銀行一家集中，只是直至南京政府后期這一制度傾向方得以完成。

就發(fā)行準(zhǔn)備而言，法幣制度推行之初，發(fā)行準(zhǔn)備金的收存權(quán)主要?dú)w屬于中央、中國、交通三行。隨后，財(cái)政部為配合法幣的推行特設(shè)了法幣發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)，1935年11月3日公布了《發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)章程》，宣布由委員會(huì)保管法幣準(zhǔn)備金 (第2條)。委員會(huì)委員之組成除財(cái)政部派員外，主要由中央、中國、交通三行指派代表與銀錢業(yè)所派代表充任 (第3條)，并以中央銀行總裁為主席 (第4條)，準(zhǔn)備金存入由委員會(huì)指定三行之準(zhǔn)備庫 (第6條)，但對(duì)于發(fā)行數(shù)額及準(zhǔn)備種類、數(shù)額由委員會(huì)報(bào)財(cái)政部備案 (第7條)［4］18－19。1935 年12 月23 日的 《發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)檢查規(guī)則》詳細(xì)列明了“發(fā)行數(shù)額須十足準(zhǔn)備，現(xiàn)金準(zhǔn)備六成，以金銀或外匯充之;保證準(zhǔn)備四成，以國民政府發(fā)行或保證之有價(jià)證券及經(jīng)財(cái)政部認(rèn)為確實(shí)之其他資產(chǎn)或短期確實(shí)商業(yè)票據(jù)充之”(第4條)［4］21。而中國農(nóng)民銀行由于事先被排除在法幣發(fā)行銀行之外，盡管日后也爭取到了發(fā)行權(quán)，卻未能加入該準(zhǔn)備庫。1936年3月的《中國農(nóng)民銀行發(fā)行及準(zhǔn)備金保管辦法》第2條規(guī)定農(nóng)民銀行發(fā)行準(zhǔn)備交存中央銀行［3］201，1937年又規(guī)定交發(fā)行管理委員會(huì)管理，并接受其檢查［3］201。

1934到1935年間，財(cái)政部下令中央、中國、交通三行開始接收地方銀行和其他有發(fā)行權(quán)的商業(yè)銀行短期內(nèi)仍在流通的貨幣發(fā)行準(zhǔn)備，并有《接收中南等九銀行發(fā)行鈔票及準(zhǔn)備金辦法》(1935 －11 －25)［3］204－208出臺(tái)。1935 年 3 月頒布的《設(shè)立省銀行或地方銀行及領(lǐng)用或發(fā)行兌換券暫行辦法》中也出現(xiàn)了地方銀行領(lǐng)用中央銀行兌換券及自行發(fā)行時(shí)須交存準(zhǔn)備金于中央銀行的規(guī)定，其中六成現(xiàn)金準(zhǔn)備以現(xiàn)幣及生金銀充之，四成保證準(zhǔn)備以財(cái)政部發(fā)行或保證之有價(jià)證券照市價(jià)充實(shí)之 (第 4 －10 條)［4］107－109。

除發(fā)行準(zhǔn)備的控制外，尚有存款準(zhǔn)備金集中保管權(quán)的再次清理，這是國家銀行對(duì)發(fā)行銀行以外的普通商業(yè)銀行資金運(yùn)用的監(jiān)管手段之一。但是在1935年的《中國銀行條例》和《交通銀行條例》中看不到收存存款準(zhǔn)備的條文，顯然，存款準(zhǔn)備金保管權(quán)已在逐漸收歸中央銀行。1935年的《中央銀行法》第28條關(guān)于央行業(yè)務(wù)范圍中有明確授權(quán)，可以 “收管各銀行法定準(zhǔn)備金”［4］34。1931年《銀行法》和1934年《儲(chǔ)蓄銀行法》中也可以找到類似存款準(zhǔn)備的保證金交存條文，并且必須上繳中央銀行。前者出現(xiàn)在第14條:“無限責(zé)任組織之銀行，……照實(shí)收資本繳納20%現(xiàn)金為保證金，存儲(chǔ)中央銀行?！墙?jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)，不得提取。”［4］39－40后者見第 9 條:“儲(chǔ)蓄銀行至少應(yīng)有儲(chǔ)蓄存款總額四分之一相當(dāng)于政府公債庫券及其他擔(dān)保確實(shí)之資產(chǎn)，交存中央銀行特設(shè)之保管庫，為償還儲(chǔ)蓄存款之擔(dān)?！保?］47。實(shí)際上到1934年，占全國各銀行儲(chǔ)蓄存款總額十分之七、八的上海銀行界，已向中央銀行繳存儲(chǔ)蓄存款準(zhǔn)備金 6120 多萬元［6］49。

最后，在票據(jù)交換與清算制度方面。中國近代金融市場(chǎng)向來分作外國銀行、舊式金融機(jī)構(gòu)、新式銀行三大部分，票據(jù)交換制度在1933年上海銀行業(yè)票據(jù)交換所成立前一直由錢莊業(yè)匯劃總會(huì)負(fù)責(zé)，甚至新式銀行壯大后也必須委托匯劃錢莊代做業(yè)務(wù)。中央銀行成立后，當(dāng)時(shí)的理論界已有不少學(xué)者提出應(yīng)由其集中主持票據(jù)交換和清算并創(chuàng)設(shè)新的交換所，然而制度的新設(shè)尚需時(shí)日，前期的中央銀行也難以獨(dú)力完成。盡管1935年的《中央銀行法》也出現(xiàn)了“辦理票據(jù)交換及各銀行間之劃撥結(jié)算”(第28條)的條文［4］34，但政府顯然尚未付出足夠的努力。因而這一本應(yīng)由央行主持運(yùn)作的制度在這一時(shí)期未能完成，中央銀行成為票據(jù)交換中心還有待時(shí)日。

綜上可以看出，該時(shí)期南京政府已開始著手樹立中央銀行權(quán)威，建立近現(xiàn)代意義的中央銀行制度的意圖已是十分明顯，中國、交通、中國農(nóng)民銀行也被迫開始逐步交出分理央行職能的相關(guān)權(quán)力，南京政府為其確定的專業(yè)性國家銀行角色也開始漸漸清晰。然而在中央銀行的初創(chuàng)階段，要想實(shí)現(xiàn)單一的獨(dú)立化的中央銀行制度尚力不從心，無論是對(duì)南京政府還是對(duì)中央銀行自己。馬寅初也對(duì)前期的中央銀行提出了批評(píng)，所言該“央行徒有其名，不但不能負(fù)起日常的職責(zé)”，反而“剝奪了普通銀行的業(yè)務(wù)而掌握在自己手中”，與民爭利［7］。

三、中央銀行與金融監(jiān)管制度的終局(1937－1949)

“七七事變”之后，南京政府被迫制定了一系列應(yīng)對(duì)非常時(shí)期的財(cái)政金融政策。前期的金融監(jiān)管制度中，處于中央銀行和國家銀行上位的財(cái)政部對(duì)銀行業(yè)的注冊(cè)、資本、核查、業(yè)務(wù)規(guī)范等實(shí)施監(jiān)管，中央銀行則處于輔助財(cái)政部的位置?？箲?zhàn)爆發(fā)后為適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)特殊情況，南京政府對(duì)金融監(jiān)管體制做了比較大的調(diào)整，最具影響的就是“中央、中國、交通、中國農(nóng)民銀行聯(lián)合辦事總處(簡稱四聯(lián)總處)”的成立。由于中央銀行距真正意義的職能行使尚有太大距離，且為了便利非常時(shí)期政府對(duì)金融的管理和利用，南京政府在財(cái)政部之外另行組建了一個(gè)凌駕于四行之上并對(duì)其進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)的臨時(shí)金融決策監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即“四聯(lián)總處”，辦理戰(zhàn)時(shí)與金融相關(guān)的各種業(yè)務(wù)。

首先，為穩(wěn)定戰(zhàn)時(shí)金融市場(chǎng)，財(cái)政部于1940年8月7日公布了《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》，隨后有過四次修改，以使全國銀行業(yè)在非常時(shí)期能有效配合政府的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)與壟斷金融政策。其主要措施是:自該《辦法》發(fā)布之日起，除縣銀行外不得再行設(shè)立新銀行，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)須經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn) (第2條);除儲(chǔ)蓄銀行外的普通商業(yè)銀行須交20%存款準(zhǔn)備金于中中交農(nóng)中任何一行收存 (第3條);銀行業(yè)務(wù)仍然為存放款、票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌及押款各項(xiàng) (第1條)，但不得經(jīng)營商業(yè)或囤積貨物 (第7條)，未經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)不得買賣外匯 (第9條)，對(duì)每戶放款不得超過放款總額的5%(第 5 條)等［8］109－110，這對(duì)于銀行業(yè)的非法經(jīng)營及資金的投放風(fēng)險(xiǎn)起到了一定的控制效果。此外另有大量的單行法規(guī)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)管制，如《商業(yè)銀行設(shè)立分支行辦法》 (1942－5－8)，《管理銀行抵押放款、信用放款辦法》(1942－5－21)，《財(cái)政部檢查銀行規(guī)則》 (1942－4－22)，《設(shè)置銀行監(jiān)理官辦公處辦法綱要》 (1942－7)，《加強(qiáng)銀行監(jiān)理辦法》(1944－11)，《財(cái)政部授權(quán)央行檢查金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦法》(1945－4－2)，《通令健全錢業(yè)同業(yè)公會(huì)組織文》(1942－5－7)等。

其次是收存存款準(zhǔn)備金制度。1935年的《中央銀行法》盡管在制度上確立了收存準(zhǔn)備金為央行的職能之一，但中國、交通、中國農(nóng)民銀行卻不受其節(jié)制，因而很難在全國范圍內(nèi)有效推行?？箲?zhàn)爆發(fā)后，南京政府又須借助國家銀行解決財(cái)政危機(jī)，因而中、交、農(nóng)三行再次有了與中央銀行比肩的機(jī)會(huì)，制度性規(guī)范出現(xiàn)在1940年8月的《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》和1941年4月的《非常時(shí)期各銀行分區(qū)繳存存款準(zhǔn)備金辦法》中，如前者第3條規(guī)定:“銀行經(jīng)收存款，除儲(chǔ)蓄存款應(yīng)照儲(chǔ)蓄銀行法辦理外，其普通存款應(yīng)以所收存款總額20%為準(zhǔn)備金，轉(zhuǎn)存當(dāng)?shù)刂小⒅?、交、農(nóng)四行任何一行，并由收存行給以適當(dāng)存息?！保?］110原本專屬于中央銀行的收存準(zhǔn)備金業(yè)務(wù)再次被四大國家銀行分而食之。

至1942年《中中交農(nóng)四行業(yè)務(wù)劃分及考核辦法》公布后，各國家銀行分工確定，制度上重新將收存準(zhǔn)備金之權(quán)收歸中央銀行 (第12條)［8］76。同年6月4日通過的《存款準(zhǔn)備金收繳補(bǔ)充辦法》，更是進(jìn)一步明確了，凡設(shè)有中央銀行的地域，當(dāng)?shù)匦星f準(zhǔn)備金由央行獨(dú)家收存，只有在未設(shè)央行之處，由央行委托中、交、農(nóng)負(fù)責(zé)辦理，并需轉(zhuǎn)存就近之央行，以前各國家銀行已收之準(zhǔn)備金，須自1942年6月21日起轉(zhuǎn)存央行①四聯(lián)總處第128次理事會(huì)會(huì)議記錄，《四聯(lián)總處史料》(下)，重慶市檔案館、重慶市人民銀行金融研究所編，檔案出版社1993年版，第431頁。。

抗戰(zhàn)結(jié)束后，首先對(duì)存款準(zhǔn)備金制度作出規(guī)定的是1946年4月17日財(cái)政部公布的《財(cái)政部管理銀行辦法》，其第4條規(guī)定:商業(yè)銀行經(jīng)收活期存款與定期存款須分別以15－20%和7－15%的準(zhǔn)備金率繳存中央銀行或代理行［8］108，但對(duì)于壟斷金融體系中的其他國家銀行卻仍然沒能夠涵蓋，國家銀行仍然不受中央銀行節(jié)制。1947年新的《銀行法》出臺(tái)后，以前所有管理普通商業(yè)銀行的法規(guī)都為其所取代，在該法中不同的專業(yè)銀行其準(zhǔn)備金率并不相同，因而顯得較為復(fù)雜。大抵商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄銀行、錢莊的保證準(zhǔn)備金率活期存款為8－12%，定期存款為5－10%(第48、66、94條)，實(shí)業(yè)銀行活期存款為8－12%，定期存款為5－8%(第57條)，此外，也首次對(duì)外國銀行的準(zhǔn)備金率做了規(guī)定 (第 109 條)［8］20－23，存款準(zhǔn)備金制度變得更加系統(tǒng)化。而中央銀行獨(dú)收法定準(zhǔn)備金的特權(quán)在1949年的《修正中央銀行法草案》第26條中再次得到制度性確認(rèn)［8］30。

最后，對(duì)于票據(jù)交換與清算業(yè)務(wù)，后期的中央銀行在政府的幫扶下最終將其納入了自己的職能范圍。

抗戰(zhàn)前中央銀行只是業(yè)界票據(jù)交換所會(huì)員之一，而并非領(lǐng)導(dǎo)者。戰(zhàn)時(shí)，由于全國大量金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入后方，重慶成為了南京政府后期新的財(cái)政金融中心，金融業(yè)務(wù)日漸繁重，而上海的票據(jù)交換中心已難以適應(yīng)金融格局的變化。因而中央銀行受命于1940年在重慶組建票據(jù)交換所，并在1942年1月公布了《中央銀行辦理票據(jù)交換辦法》(1947年修訂)和《中央銀行附設(shè)票據(jù)交換行莊保證準(zhǔn)備估價(jià)委員會(huì)辦事規(guī)程》作為戰(zhàn)時(shí)全國票據(jù)交換和清算的指導(dǎo)規(guī)則，但實(shí)際上只能局限于重慶等地。

《中央銀行辦理票據(jù)交換辦法》主要規(guī)定了參加交換的全國會(huì)員為本行及政府特準(zhǔn)設(shè)立之行局，及經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)注冊(cè)之銀行與錢莊 (第3條);交換行莊加入時(shí)須繳存一定保證金并不得提取 (第5條);交換票據(jù)種類主要有匯票及匯款收據(jù)、本票、支票及公庫支票、經(jīng)理國債銀行之還本付息憑證、轉(zhuǎn)帳申請(qǐng)書及同業(yè)借款憑證和其他經(jīng)本行認(rèn)為可以交換之票據(jù) (第 8 條)等［8］31－34。1947年后接著頒布了《中央銀行辦理票據(jù)交換采用直接交換制度地方辦事細(xì)則》(1947－3－1)、《中央銀行辦理票據(jù)交換采用代理交換制度地方辦事細(xì)則》(1947－3－1)和《中央銀行各分行處辦理四行兩局間票據(jù)收解辦法》 (1947 －3)［8］34－39，對(duì)票據(jù)交換制度加以完善。

抗戰(zhàn)結(jié)束后，全國金融中心隨即又轉(zhuǎn)移至上海，因原上海票據(jù)交換所的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)已成規(guī)模，中央銀行又只得重新公布了《中央銀行暫行委托上海票據(jù)交換所辦理票據(jù)交換規(guī)則》(1945－10)，委托上海銀錢業(yè)兩會(huì)辦理此類業(yè)務(wù)，至解放前夕交換行莊已達(dá)238家，1951年之后由中國人民銀行上海分行接管［9］313。但由于全國經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的極不穩(wěn)定，票據(jù)交換業(yè)務(wù)量并無太大變化。因?yàn)槠睋?jù)交換與清算制度早年由上海銀行界聯(lián)合創(chuàng)設(shè)，在多年的運(yùn)作中早已形成了完整的運(yùn)轉(zhuǎn)程序與規(guī)則，直接導(dǎo)致中央銀行在后期也仍然很難重建新的全國性交換中心。

結(jié)語:把近代中國金融監(jiān)管制度演化史放大了看，我們可以很明顯的得出一個(gè)結(jié)論:近代中國金融制度變遷的根結(jié)之一就是金融制度須服務(wù)于財(cái)政政策，由此導(dǎo)致，政府財(cái)政對(duì)銀行利用過度，并致使中央銀行及其制度很難實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立。當(dāng)然，自西方金融史的中央銀行誕生以來，關(guān)于其獨(dú)立性即中央銀行與政府財(cái)政關(guān)系的爭論就沒有停止過，且至今也沒有一個(gè)明確的定論。而各國金融體制中中央銀行的獨(dú)立程度也各有不同，如美國、瑞典中央銀行獨(dú)立性較強(qiáng)，日本、英國、挪威、韓國等獨(dú)立性居中，意大利和法國中央銀行獨(dú)立性較弱。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初1936年發(fā)表于《申報(bào)》之《非常時(shí)期之財(cái)政問題》一文，曾強(qiáng)調(diào)了財(cái)政與金融之嚴(yán)格區(qū)分: “要知發(fā)行紙幣，系金融之事，政府用錢，乃財(cái)政之事。財(cái)政之消耗一去不返，金融之流轉(zhuǎn)循環(huán)不息?！蕿樯虡I(yè)發(fā)行之鈔票，有自生自滅之能力，此之謂金融。財(cái)政則不然，經(jīng)常經(jīng)費(fèi)往往為不生產(chǎn)的，尤其戰(zhàn)時(shí)經(jīng)費(fèi)皆消滅于槍林彈雨之中，如發(fā)行鈔票，購買軍需物品，物品不久將歸于烏有，而鈔票則流通自若，能發(fā)而不能收，結(jié)果必至幣值跌落，物價(jià)騰貴，影響殊深，故財(cái)政金融宜劃分清楚，各自獨(dú)立，不可混淆”［10］120－121。但在我國金融制度變遷的多數(shù)時(shí)間里，中央銀行及代行中央銀行職能的國家銀行群根本就喪失了獨(dú)立性。國家銀行群附屬并服務(wù)于財(cái)政部門直接導(dǎo)致了財(cái)政性發(fā)行、財(cái)政墊借款，最終引起了嚴(yán)重的通貨膨脹。

這種模式其實(shí)一直延續(xù)到現(xiàn)在，1949年以后建立的單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制更是強(qiáng)調(diào)銀行業(yè)對(duì)財(cái)政的服從，貨幣政策遷就財(cái)政政策，財(cái)政金融關(guān)系在很大程度上處于模糊以至扭曲的狀態(tài)。這種體制給現(xiàn)代銀行業(yè)改制留下了最大的障礙。顯然，在整個(gè)二十世紀(jì)中國的金融制度史中，這是個(gè)相同的論題。

［1］柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué) ［M］.韓朝華，譯.北京:商務(wù)印書館，2000.

［2］李桂花.論近代中國中央銀行的形成時(shí)間、制度類型與功能演進(jìn) ［J］.中國經(jīng)濟(jì)史研究，2001，(2).

［3］中國人民銀行總行參事室.中華民國貨幣史資料(1924－1949)(第二輯)［M］.上海:上海人民出版社，1991.

［4］中央銀行經(jīng)濟(jì)研究處.金融法規(guī)匯編 ［M］.北京:商務(wù)印書館，1937.

［5］張國輝.晚清錢莊和票號(hào)研究［M］.北京:中華書局，1989.

［6］卓遵宏.中央銀行之籌建及初期發(fā)展 (1927－1935)［A］.中華民國建國八十年學(xué)術(shù)討論集 (第四冊(cè))［C］.北京:近代中國社，1991.

［7］馬寅初.統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)問題 ［J］.時(shí)事月報(bào)，1934，(2).

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［9］中國人民政治協(xié)商會(huì)議上海市委員會(huì)文史資料工作委員會(huì).舊上海的金融界 ［M］.上海:上海人民出版社，1988.

［10］徐湯莘，朱正直.馬寅初選集［M］.天津:天津人民出版社，1988.