徐加喜 姚 魏

（華東政法大學(xué)，上海200042）

一、香港特區(qū)立法會質(zhì)詢制度概述

質(zhì)詢權(quán)作為代議機(jī)關(guān)的一項重要職權(quán)，在現(xiàn)代議會政治中發(fā)揮著不可替代的作用。香港特區(qū)立法會正式運作后，按照基本法的規(guī)定行使質(zhì)詢權(quán)，在了解有關(guān)情況、監(jiān)察政府和促使政府行動等方面都有所建樹，對香港社會政治生態(tài)和政黨制度、選舉制度都產(chǎn)生了巨大影響。

香港的質(zhì)詢制度脫胎于英國。港英時期，香港就建立了與英國相類似的質(zhì)詢制度，立法局議員對政府行使質(zhì)詢權(quán)。但是無論從質(zhì)詢議員人數(shù)、質(zhì)詢案的數(shù)量，還是從質(zhì)詢的效果來看，港英時期的質(zhì)詢制度均不能與英國本土的質(zhì)詢制度相提并論。其主要原因是港英政府實行港督領(lǐng)導(dǎo)下的行政主導(dǎo)體制，立法局僅有有限的監(jiān)督權(quán)。而且立法局內(nèi)的官守議員占了很大比例，他們作為政府成員，是不可能提出過多質(zhì)詢案的。上個世紀(jì)50年代以前，立法局每年提出的質(zhì)詢案不超過2個，60年代起增加到10多個，到70年代則迅速增加到100余個，甚至達(dá)200多個。1質(zhì)詢案數(shù)量連續(xù)大幅增長的原因可能是由于立法局議事規(guī)則的修改，每個議員在每次會議中可以提出質(zhì)詢案的數(shù)量增加了，從而使質(zhì)詢案總數(shù)呈迅速上升的態(tài)勢。根據(jù)英國學(xué)者的研究，港英時期的質(zhì)詢可以分為四類：一是詢問有關(guān)事實或政府政策的情況；二是提出建議；三是促使采取行動；四是批評政府的決策。2當(dāng)然，立法局作為港督咨詢機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了這些質(zhì)詢效力是十分有限的。

根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱“基本法”）的規(guī)定，特區(qū)政府對立法會負(fù)責(zé)，答復(fù)立法會的質(zhì)詢；立法會有權(quán)對政府的工作提出質(zhì)詢?？梢?，香港特區(qū)的質(zhì)詢制度與港英時期有著本質(zhì)區(qū)別。但是，基本法僅在第73條對質(zhì)詢作了概括性的規(guī)定，即將對政府的質(zhì)詢權(quán)列為香港立法會的職權(quán)之一，而對于質(zhì)詢的具體內(nèi)容、具體程序等則留給特區(qū)政府自行規(guī)定。這種立法模式既符合基本法作為憲制性法律的性質(zhì)，也遵循了中央不干涉香港內(nèi)部事務(wù)的原則。特區(qū)政府成立后，立法會制定的議事規(guī)則對質(zhì)詢程序作了詳細(xì)規(guī)定，并進(jìn)行了多次修改，逐步形成現(xiàn)行的質(zhì)詢制度。議事規(guī)則對質(zhì)詢性質(zhì)、質(zhì)詢時間、質(zhì)詢預(yù)告、質(zhì)詢內(nèi)容和質(zhì)詢的提出及答復(fù)等方面都作了規(guī)定。盡管具體規(guī)則與港英時期大致相同，但質(zhì)詢的效力發(fā)生了根本性的變化。依據(jù)此規(guī)則，香港的質(zhì)詢制度主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。

第一，質(zhì)詢的主體。從《基本法》第73條規(guī)定的“香港特別行政區(qū)立法會行使下列職權(quán)：……（五）對政府的工作提出質(zhì)詢”來看，質(zhì)詢權(quán)應(yīng)該屬于香港立法會，而非議員個人?！断愀厶貏e行政區(qū)立法會議事規(guī)則》E部第22條規(guī)定議員個人有權(quán)提出質(zhì)詢案，但是必須經(jīng)由立法會向政府提出，由政府安排有關(guān)人員出面回答質(zhì)詢?？梢?，即使議員個人有權(quán)提出質(zhì)詢案，也必須通過立法會才能實現(xiàn)。根據(jù)香港立法會的實踐，每當(dāng)議員提出質(zhì)詢案時，在陳述具體情況后，都以“政府可否告知本會……”來引導(dǎo)要提出的問題。這也從側(cè)面證明，質(zhì)詢是以立法會名義發(fā)出的，屬于議會行為。而且政府官員在回答質(zhì)詢時，其他議員經(jīng)立法會主席同意，可以作補充質(zhì)詢，這也說明質(zhì)詢是立法會的整體行為，而非議員的個人行為。

第二，質(zhì)詢的對象?！痘痉ā返?4條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)政府必須……答復(fù)立法會議員的質(zhì)詢?！薄蹲h事規(guī)則》E部第22條規(guī)定議員可以向政府提出質(zhì)詢案。由此可見，質(zhì)詢的對象是特別行政區(qū)政府，而非政府的具體部門或政府官員個人。根據(jù)香港質(zhì)詢的實踐，一般由立法會把議員的質(zhì)詢案轉(zhuǎn)交給政府，由政府具體確定由哪一位官員出面回復(fù)，議員不能在質(zhì)詢案中指定具體的回復(fù)人。這既遵守了上述政府必須答復(fù)質(zhì)詢的有關(guān)規(guī)定，又體現(xiàn)了基本法有關(guān)行政和立法相互尊重的要求。當(dāng)然，負(fù)責(zé)出面回答質(zhì)詢的官員一般對質(zhì)詢事項擁有管理權(quán)，或者政府認(rèn)為由其出面回答質(zhì)詢最合適。因此，如果該官員對質(zhì)詢事項不熟悉，或者答復(fù)令議員們不滿意，對其仕途升遷是極其不利的。

至于特別行政區(qū)行政長官是否有義務(wù)回答書面質(zhì)詢或親自出席立法會回答口頭質(zhì)詢，基本法沒有做明確規(guī)定。既然質(zhì)詢案由特區(qū)政府確定官員回答，那么作為政府首長的行政長官回答書面質(zhì)詢或者親自出席立法會回答口頭質(zhì)詢也是可以的。《議事規(guī)則》A部第8條規(guī)定，行政長官可以酌情決定出席立法會或立法會轄下任何委員會或小組委員會的會議，就政府的工作，答復(fù)立法會議員向其提出的質(zhì)詢。此項規(guī)定既可以看成是議事規(guī)則對基本法關(guān)于行政長官是否出席立法會會議的補充規(guī)定，也可以認(rèn)為是賦予行政長官出席立法會會議回答質(zhì)詢的權(quán)利。由于《議事規(guī)則》是立法會的內(nèi)部規(guī)定，對政府沒有約束力，3因此，不能把此項規(guī)定理解為行政長官有出席立法會回答質(zhì)詢的義務(wù)。

第三，質(zhì)詢的內(nèi)容。由于政府職權(quán)廣泛，其工作又都是經(jīng)常性的，因此規(guī)定哪些事項可以被質(zhì)詢是一件很困難的事。很少有國家或地區(qū)的法律能列舉窮盡可受質(zhì)詢的事項，故一般只能通過禁止性規(guī)定，排除不能質(zhì)詢的事項，香港特別行政區(qū)也不例外。香港特區(qū)立法會僅僅含糊地規(guī)定，質(zhì)詢是“要求政府提供有關(guān)該事的資料，或要求政府就該事采取行動”。至于不能質(zhì)詢的事項，《議事規(guī)則》E部25條有較為詳細(xì)的規(guī)定。這些禁止質(zhì)詢的事項主要包括以下十二個方面：（1）不得包括人名或任何并非為令質(zhì)詢清晰而絕對必需的陳述；（2）不得包含提出質(zhì)詢的議員所不擬提供根據(jù)的陳述；（3）不得包含議論、推論、意見、指摘或綽號，亦不得使用偏頗、諷刺或冒犯性的措辭；（4）不得包含多項獨立質(zhì)詢，或是過于復(fù)雜，以致不能夠合理地作為單獨一項質(zhì)詢來回答；（5）不得尋求本身屬機(jī)密性質(zhì)事宜的資料；（6）不得論及法庭的判決，所用措辭亦不得有相當(dāng)可能會妨害在法庭待決的案件；（7）不得為求取見解、解決抽象法律問題或解答假設(shè)論題而提出質(zhì)詢；（8）不得詢問報章所刊載，或私營機(jī)構(gòu)或私人所作的聲明是否正確；（9）不得問及該議事規(guī)則第41（7）條（發(fā)言內(nèi)容）所述人士的品格或行為，亦不得問及其他人士在其公職或所參與的公共事務(wù)范圍以外的品格或行為；（10）不得要求提供可取覽的文件或普通參考材料所載的資料；（11）在同一會期內(nèi)，不得再次提出已獲全面答復(fù)的質(zhì)詢；（12）對于已經(jīng)在同一次會議上提出的同樣質(zhì)詢，或已在議案中提出的事項，以及立法會正在審議的事項，不得提出質(zhì)詢。

第四，質(zhì)詢的程序。《議事規(guī)則》對質(zhì)詢的具體程序也作了詳細(xì)的規(guī)定。其一，從時間上看，任何一次會議均可提出質(zhì)詢，但每屆任期的首次會議、選立法會主席的會議以及行政長官就政府政策向立法會發(fā)言的會議除外。其二，從數(shù)量上看，每次會議可提出不多于20項已作預(yù)告的質(zhì)詢，但急切質(zhì)詢案不包括在內(nèi)。對于議員個人的質(zhì)詢案數(shù)量，立法會規(guī)定一次不多于2項，其中口頭質(zhì)詢不多于1項。其三，從種類上看，沒有立法效力議案辯論的會議，口頭質(zhì)詢案不多于10件，否則最多提6件口頭回復(fù)的質(zhì)詢案。同時，如果內(nèi)務(wù)委員會建議不舉行口頭質(zhì)詢而被立法會主席采納，那么該次會議也不得有口頭質(zhì)詢。其四，預(yù)告登記也是質(zhì)詢不可或缺的程序。議員提出預(yù)告的時間，不能遲于政府需要答復(fù)該質(zhì)詢的會議日期前7整天送交立法會秘書辦事處。其五，質(zhì)詢獲得答復(fù)后，議員可在立法會主席叫喚其名字時提出補充質(zhì)詢，以求澄清該答復(fù)。但補充質(zhì)詢提出與原有質(zhì)詢或原有答復(fù)無關(guān)的事宜，或抵觸該議事規(guī)則禁止性規(guī)定的，立法會主席可以拒絕該補充質(zhì)詢。此外，質(zhì)詢也不能作為議會辯論的借口。上述程序性規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了立法會的自我約束，對于保障質(zhì)詢的順利進(jìn)行、發(fā)展立法會和政府的良好關(guān)系都是必不可少的。

二、與相關(guān)國家和地區(qū)質(zhì)詢制度的比較

與香港特別行政區(qū)質(zhì)詢制度有關(guān)的國家和地區(qū)主要包括英國、中國內(nèi)地和澳門。香港長期遭受英國的殖民統(tǒng)治，其質(zhì)詢制度脫胎于英國，深深打上了英國政治的烙?。槐M管香港特別行政區(qū)的質(zhì)詢制度由中國全國人大通過制定基本法的方式確立，但是它與中國內(nèi)地人大的質(zhì)詢制度迥然不同，幾乎沒有受到其直接影響；而澳門盡管與香港分屬大陸法系和英美法系，但同是特別行政區(qū)的地位又使它們的質(zhì)詢制度十分相似，當(dāng)然兩者在實際運作中還是有較大差別的。

（一）香港的質(zhì)詢制度脫胎于英國

質(zhì)詢（question）制度最初起源于英國，第一個正式的質(zhì)詢可能是在1721年提出的。4質(zhì)詢是議員就內(nèi)閣的施政方針、施政報告或其他重要事項，向內(nèi)閣首相（總理）或者內(nèi)閣組成人員提出質(zhì)問或詢問制度的統(tǒng)稱。5從字面含義可以看出，最初的質(zhì)詢包括了質(zhì)問和詢問兩個方面的內(nèi)容。但是在英國，實際運行中的質(zhì)詢制度對此并沒有作出嚴(yán)格的區(qū)分。港英當(dāng)局時期，香港的質(zhì)詢制度主要脫胎于英國，對質(zhì)詢的制約性規(guī)定也仿效英國。香港回歸祖國后，特別行政區(qū)依據(jù)基本法建立了質(zhì)詢制度，在性質(zhì)上與港英時期有著質(zhì)的區(qū)別，但在具體程序上，依舊延續(xù)了港英時期的有關(guān)規(guī)定。

第一，質(zhì)詢對象存在差異。作為議會內(nèi)閣制國家，英國的內(nèi)閣成員對議會負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢。英國首相每周三下午也會親自出席，用半小時的時間答復(fù)議員的口頭質(zhì)詢。而香港特別行政區(qū)的基本法并未規(guī)定特首要親自答復(fù)議員的口頭質(zhì)詢，盡管議事規(guī)則對此有所規(guī)定，但其作為立法會的內(nèi)部文件，對特首并無約束力。特區(qū)政府成立14年來，鮮有特首親自答復(fù)口頭質(zhì)詢的事例。存在這種差異的原因在于，英國為議會至上國家，內(nèi)閣由議會產(chǎn)生、對議會負(fù)責(zé)，議會的不信任案將迫使內(nèi)閣辭職，加之英國的議會十分成熟，首相親自回答議員的口頭質(zhì)詢并無不妥之處。而香港特區(qū)實行行政主導(dǎo)的體制，特首既是政府首腦，又是整個特別行政區(qū)的代表。盡管基本法規(guī)定特區(qū)政府對立法會負(fù)責(zé)，回答其質(zhì)詢，但特首沒有必要親自出席會議、答復(fù)議員口頭質(zhì)詢。而且由于香港特別行政區(qū)政治生態(tài)日趨復(fù)雜，特首直接答復(fù)可能會遭致更多非議，從而影響施政權(quán)威。

第二，質(zhì)詢的后續(xù)處理不同。根據(jù)英國的實踐，質(zhì)詢結(jié)束時，如果議員對質(zhì)詢的答復(fù)不滿意，則可以動議休會，在得到議長同意的情況下，由議員表決通過。當(dāng)天晚上將會就質(zhì)詢情況進(jìn)行辯論，議員與政府官員就質(zhì)詢的事項展開辯論，并很可能導(dǎo)致特別委員會對辯論事項進(jìn)行調(diào)查。6當(dāng)然這種情況并不多見。而香港特別行政區(qū)的質(zhì)詢僅僅是立法會監(jiān)督政府的手段之一。根據(jù)香港基本法和立法會的議事規(guī)則，質(zhì)詢并不能引起辯論，更不能導(dǎo)致對政府或者官員的不信任投票。質(zhì)詢是立法會的一項獨立職權(quán)，沒有后續(xù)性措施。盡管這樣會削弱質(zhì)詢的效力，但這是維護(hù)行政主導(dǎo)體制所必需的。

第三，質(zhì)詢的次數(shù)限制亦有不同。在英國，議員提出質(zhì)詢的次數(shù)并不受到限制，因此下議院議員每天提出的口頭和書面質(zhì)詢案的數(shù)量在70-100個之間，其中絕大多數(shù)屬于書面質(zhì)詢。7而香港特區(qū)立法會議員提出質(zhì)詢則有較多的限制。從數(shù)量上看，每次會議最多不超過20項已作預(yù)告的質(zhì)詢，且每個議員的質(zhì)詢案不能超過2項；從種類上看，口頭質(zhì)詢案不多于10件。盡管香港立法會的議員要求取消質(zhì)詢案的數(shù)量限制，但在目前香港議會政治不成熟的情況下，過多的質(zhì)詢案只會讓政府疲于奔命，疏于為市民提供更好的服務(wù)。因此在較短時期內(nèi)，香港不會如英國那樣，對議員的質(zhì)詢案數(shù)量不作任何限制。

（二）香港與中國內(nèi)地的質(zhì)詢制度迥然不同

我國的質(zhì)詢制度建立時間也比較早。1912年制定的《中華民國臨時約法》就規(guī)定參議院有權(quán)質(zhì)問國務(wù)員，并要求其出席答復(fù)。新中國成立后，1954年憲法規(guī)定了質(zhì)問制度。自1978年憲法起，我國開始把質(zhì)問改為質(zhì)詢，因此其嚴(yán)厲程度大大降低。81982年憲法延續(xù)規(guī)定了質(zhì)詢制度。但是同年制定的《全國人大組織法》則把詢問與質(zhì)詢加以區(qū)別，并在程序上作了規(guī)定。詢問是指代表在代表團(tuán)會議、主席團(tuán)會議、專門委員會會議上審議提案時，對不了解的情況或不理解的問題，提出疑問，有關(guān)機(jī)關(guān)予以解釋說明；而質(zhì)詢則是指對不適當(dāng)行為、包括違法失職行為提出質(zhì)詢案，對被質(zhì)詢者而言則是一種帶責(zé)成糾正不適當(dāng)行為的監(jiān)督方式。9由于我國的質(zhì)詢并沒有相應(yīng)后續(xù)措施，因此效果不太明顯。而詢問僅僅要求有關(guān)部門派員到場說明情況，其效力就更低了。盡管基本法是由全國人民代表大會制定的，但是中國內(nèi)地的質(zhì)詢制度幾乎沒有對香港的質(zhì)詢制度產(chǎn)生影響，二者存在根本不同。

第一，提出質(zhì)詢案的時間不同?！稇椃ā返?3條規(guī)定質(zhì)詢案只能在全國人大或全國人大常委會會議期間提出。眾所周知，全國人大每年會期只有短短10天左右；全國人大常委會每2個月召開一次會議，全年大致召開6次會議，每年的開會時間很短。以第九、第十屆人大常委會為例，每年的會期僅有30多天。而香港立法會除了特定日期外的10個月會期里，議員均可提出質(zhì)詢案。這種會期長短的差異直接導(dǎo)致內(nèi)地人大和香港立法會的質(zhì)詢案數(shù)量相差懸殊：內(nèi)地人大每年質(zhì)詢案數(shù)量屈指可數(shù)，而香港則達(dá)到1500件左右。10

第二，對質(zhì)詢主體和對象的規(guī)定不同?！度珖舜笞h事規(guī)則》規(guī)定一個代表團(tuán)或30名以上人大代表聯(lián)名、《全國人大常委會議事規(guī)則》規(guī)定10名以上常委會組成人員聯(lián)名才能提出書面質(zhì)詢案。而香港《立法會議事規(guī)則》則對質(zhì)詢案的主體沒有作出限制性規(guī)定?？梢?，內(nèi)地人大和香港立法會對于質(zhì)詢案提案主體規(guī)定的最大區(qū)別在于：內(nèi)地人大代表個人并無提出質(zhì)詢案的權(quán)力，而香港議員個人可以提出質(zhì)詢案。關(guān)于質(zhì)詢的對象，內(nèi)地人大及其常委會除了可質(zhì)詢政府及組成部門，還可以質(zhì)詢法院和檢察院等司法機(jī)關(guān)，而香港立法會只能針對政府提出質(zhì)詢案，并且不直接針對政府部門。

第三，質(zhì)詢程序也有諸多差異。內(nèi)地全國人大代表的質(zhì)詢議案由人大主席團(tuán)或委員長會議有權(quán)決定是否交給行政機(jī)關(guān)，要求其作出答復(fù)；而香港議員的質(zhì)詢案僅僅由立法會主席轉(zhuǎn)交給政府，其無權(quán)決定是否提交。內(nèi)地的質(zhì)詢案只能采用書面形式，由人大主席團(tuán)或委員長會議決定行政機(jī)關(guān)采取書面還是口頭形式作答。對于質(zhì)詢案數(shù)量，《全國人大議事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》都沒有作出限制；而香港立法會議員的質(zhì)詢案數(shù)量是有限制的。

在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，地方組織法、代表法、監(jiān)督法等法律都對質(zhì)詢問題作出規(guī)定，地方人大的質(zhì)詢規(guī)則與全國人大的做法基本一致?？梢姡骷壢舜蠹捌涑Ｎ瘯M成人員提出質(zhì)詢的門檻較高，這既反映出內(nèi)地對質(zhì)詢制度的慎重，也在客觀上制約了人大代表行使質(zhì)詢權(quán)的有效性。11

（三）香港與澳門質(zhì)詢制度形似而神異

澳門基本法第65條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)政府必須……答復(fù)立法會議員的質(zhì)詢。”第76條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)立法會議員有權(quán)依照法定程序?qū)φ墓ぷ魈岢鲑|(zhì)詢。”盡管兩部基本法對質(zhì)詢的規(guī)定大致相同，但是由于多種原因，港澳兩地在質(zhì)詢的實踐上有著天壤之別。

第一，口頭質(zhì)詢的方式不同。香港立法會議事規(guī)則規(guī)定除特定會議外，每次會議均可以提出書面或口頭質(zhì)詢。而澳門立法會議事規(guī)則規(guī)定口頭質(zhì)詢必須在專門為質(zhì)詢舉行的會議上進(jìn)行。更重要的是，只有立法會主席在規(guī)定期限內(nèi)收到3個或3個以上的口頭質(zhì)詢，才舉行專門的質(zhì)詢會議，否則口頭質(zhì)詢的程序結(jié)束，之前的質(zhì)詢申請也作廢。12這就使澳門立法會議員申請口頭質(zhì)詢的難度加大，議員對于口頭質(zhì)詢并不十分積極。

第二，對各類質(zhì)詢的重視程度不同。香港立法會議員特別青睞口頭質(zhì)詢，因此議事規(guī)則限定議員每次至多能提出1項口頭質(zhì)詢，且每次會議的口頭質(zhì)詢不能超過10項。而澳門立法會議員重視書面質(zhì)詢，以至于立法會一度規(guī)定議員一周只能提出1項書面質(zhì)詢案；對口頭質(zhì)詢則是持鼓勵態(tài)度。港澳議事規(guī)則對質(zhì)詢程序的不同規(guī)定，很大程度上是由港澳立法會的實際情況及對質(zhì)詢的不同態(tài)度導(dǎo)致的。

第三，政府對質(zhì)詢的態(tài)度不同。香港特區(qū)政府對每一個質(zhì)詢案均及時、認(rèn)真作答，否則將受到議員和社會各界的強烈批評，負(fù)責(zé)答復(fù)的政府官員更是如履薄冰、誠惶誠恐。而澳門政府對質(zhì)詢則不重視，存在著拖延推諉、避重就輕等現(xiàn)象，有時議員的質(zhì)詢得不到及時回復(fù)，有時即使回復(fù)也采取形式主義的態(tài)度。13兩地政府對質(zhì)詢的態(tài)度差異在一定程度上反映了港澳行政與立法相互關(guān)系上的差別。

三、對香港立法會質(zhì)詢情況的分析

盡管港英時期就有了質(zhì)詢制度，但無論是從數(shù)量、還是從質(zhì)詢案的影響力來看，香港立法局質(zhì)詢的作用都比較有限。進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，隨著中英關(guān)于香港回歸中國談判的開展以及中英聯(lián)合聲明的簽署，香港的政治制度出現(xiàn)了很大的變化，質(zhì)詢數(shù)量也逐漸增多。香港回歸后，質(zhì)詢案件的數(shù)量大大增加。除1997至1998年度提交1296件、1998至1999年度超過2000件外，以后每年均穩(wěn)定在1500件左右。14

（一）不同類型質(zhì)詢案的比較：書面質(zhì)詢、口頭質(zhì)詢與補充質(zhì)詢

《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》E部第22條規(guī)定了兩類質(zhì)詢：書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢。第26條規(guī)定了補充質(zhì)詢。書面質(zhì)詢是立法會議員以書面形式提出質(zhì)詢案，政府相關(guān)人員一般也以書面形式回答；15口頭質(zhì)詢則是議員的質(zhì)詢案提出后，要求政府以口頭形式回答，政府一般不會拒絕。此外，在口頭質(zhì)詢時，其他議員還可以提出補充質(zhì)詢，但不得變相地導(dǎo)致辯論。補充質(zhì)詢是議員在政府回答時即興提出的，一個口頭質(zhì)詢案的回復(fù)可能引起更多議員的關(guān)注，而且補充質(zhì)詢不需要履行報請、排隊等程序，方便快捷。根據(jù)筆者的統(tǒng)計，香港特區(qū)立法會每年的書面質(zhì)詢案大致在400至600件之間，口頭質(zhì)詢一般在150件左右，而補充質(zhì)詢的數(shù)量較大，每年均在900至1200件之間。

通過考察回歸以來立法會歷年口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢的數(shù)量，我們可以發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律：書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢案的數(shù)量比相對穩(wěn)定，兩者數(shù)量比一般都接近3：1。也就是說，回歸十多年來，書面質(zhì)詢案的數(shù)量一直是口頭質(zhì)詢案的3倍左右，即使有變化，幅度也相當(dāng)小。

口頭質(zhì)詢案遠(yuǎn)少于書面質(zhì)詢案是由二者性質(zhì)決定的。書面質(zhì)詢程序相對比較簡單，只要求政府派員把書面回答交給議員并在立法會備案便結(jié)束，時間往往拖得比較長。因此，議員對于不很緊迫的問題，一般采用書面質(zhì)詢?？陬^質(zhì)詢不但要求政府派相關(guān)官員出席立法會當(dāng)面答復(fù)，而且在答復(fù)過程中會引起補充質(zhì)詢，答復(fù)所耗費的時間往往較長，對政府和答復(fù)官員的影響也比較大，因此口頭質(zhì)詢的程序較為嚴(yán)格。

根據(jù)香港立法會議事規(guī)則，在會議不會對不具立法效力的議案辯論時，至多只能提出10項口頭質(zhì)詢；在對不具立法效力的議案辯論時，則至多只能提出6項口頭質(zhì)詢。每次會議上，一名議員至多可以提出2項質(zhì)詢，其中口頭質(zhì)詢不得多于1項?？梢?，在如此嚴(yán)格的條件下，書面質(zhì)詢大大多于口頭質(zhì)詢也是很正常的。但是香港口頭質(zhì)詢的條件可以適當(dāng)放寬，以利于議員行使自己的質(zhì)詢權(quán)。不過這個比例不能太大，否則一方面政府將為應(yīng)付口頭質(zhì)詢而疲于奔命，從而影響為市民服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，當(dāng)口頭質(zhì)詢數(shù)量太多而政府無暇顧及時，就會敷衍應(yīng)對、拖延回答甚至不回答。這樣既不利于議員行使質(zhì)詢權(quán)，也會損害政府的形象。

需要特別指出的是，香港立法會補充質(zhì)詢案的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過口頭質(zhì)詢案數(shù)量，甚至超出書面和口頭質(zhì)詢案數(shù)量的總和。由于補充質(zhì)詢總是附屬于口頭質(zhì)詢，隨意性比較大，程序也比較簡單，因此很多立法會議員喜歡以補充質(zhì)詢的方式向政府發(fā)難，表達(dá)不滿。這就使出席質(zhì)詢的政府官員壓力很大，對行政主導(dǎo)體制運作也有一定的消極作用。

（二）不同類型議員的質(zhì)詢案比較：地區(qū)直選議員和功能組別議員

質(zhì)詢是立法會監(jiān)察政府的一個重要手段，不同方式產(chǎn)生的議員對于質(zhì)詢態(tài)度差別是很大的。由于香港立法會議員的產(chǎn)生分為直接選舉和功能組別選舉兩種方式，探討不同議員對質(zhì)詢的不同態(tài)度，對于完善質(zhì)詢制度、思考議員的產(chǎn)生方式、甚至對于了解整個香港的政治生態(tài)，都很有幫助。香港立法會現(xiàn)有地區(qū)直選議員和功能組別選舉產(chǎn)生議員各30名，他們對質(zhì)詢的態(tài)度是完全不同的，本部分僅以書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢?yōu)槔归_探討。

2004至2008年度，功能組別議員的質(zhì)詢案占總數(shù)的38％，地區(qū)直選議員的質(zhì)詢案數(shù)量則占到62％；2008至2009年度，兩者的比例分別為40％和60％；2009至2010年度兩者的比例分別為43％和57％?？梢?，在2004年至今的所有年份中，地區(qū)直選議員提出質(zhì)詢案數(shù)量與功能組別議員相比占絕對優(yōu)勢，但差距有逐年縮小的趨勢。這種現(xiàn)象值得我們探討。

根據(jù)《基本法附件二》的規(guī)定，自第三屆立法會起，香港立法會由60名議員組成，其中30名通過地區(qū)直選產(chǎn)生，另外30名通過功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生。議員的質(zhì)詢一方面是行使對政府的監(jiān)督權(quán)，另一方面，通過質(zhì)詢可以證明自己是一名稱職的議員，不但維護(hù)了全香港的利益，也維護(hù)了所代表群體的利益，更能在下一屆選舉中獲得持續(xù)的支持。由不同選舉方式產(chǎn)生的議員對選民的依賴程度不一樣，他們對質(zhì)詢的態(tài)度就迥然不同。

功能組別議員對質(zhì)詢不太積極的原因在于以下幾個方面。第一，功能組別議員只要得到本功能團(tuán)體的認(rèn)可就能當(dāng)選立法會議員，而且他們選舉壓力較小，競爭不太激烈，因此沒有必要也沒有動力在立法會表演去討得市民的支持。第二，功能團(tuán)體議員多為工商界的領(lǐng)袖，他們與政府官員溝通的渠道很暢通，很多問題上不需要通過在立法會公開發(fā)問了解情況。第三，與政府保持良好的關(guān)系，對于功能組別議員及其所在的團(tuán)體發(fā)展都有好處。質(zhì)詢作為比較嚴(yán)厲的監(jiān)察方式，很容易破壞這種和諧關(guān)系。

與之形成鮮明的對比，地區(qū)直選議員在上述三方面都有提出質(zhì)詢的動力。第一，地區(qū)直選議員是在直接選舉中產(chǎn)生的，他們以全香港市民利益代言人的身份出現(xiàn)，對政府的監(jiān)察力度自然要大，以表明其不辜負(fù)選民的期待；第二，地區(qū)直選議員面臨四年一屆的選舉，其激烈程度已經(jīng)達(dá)到白熱化，遠(yuǎn)非功能組別議員的選舉能比擬。只有在立法會盡力維護(hù)選民利益，才能獲得認(rèn)可與支持，在下一屆競選時成功當(dāng)選。比如，第四屆立法會選舉中，142名候選人參與競逐了5個地區(qū)選區(qū)的30個議席；12個功能界別的14名候選人在無競爭對手的情況下自動當(dāng)選，其余16個功能界別的45名候選人通過選舉產(chǎn)生了另外16個議席。由此可見，地區(qū)直選議員的競爭壓力遠(yuǎn)非功能團(tuán)體議員所及。第三，更有一些地區(qū)直選議員，以政府反對派的面目出現(xiàn)，凡是政府的政策就反對，以刁難政府為己任。提出質(zhì)詢案，是他們?yōu)殡y政府、表現(xiàn)自我的一個重要方式，因此他們提出質(zhì)詢案的積極性自然高漲。

當(dāng)然，上述情況也不絕對。功能組別議員的質(zhì)詢案數(shù)正呈逐年上升的趨勢，這與功能組別議員大多數(shù)歸屬于建制派有關(guān)。由于身份重合的原因，建制派議員的質(zhì)詢案數(shù)量增多（后文將述），必然導(dǎo)致功能組別議員的質(zhì)詢案也相應(yīng)增加。這就說明，立法會整體上對政府的監(jiān)察力度有所加大。對香港的政治發(fā)展來說，這是一個積極的信號。

（三）不同派別之間的質(zhì)詢案比較：建制派與民主派

香港媒體把主要政黨分為建制派與民主派，立法會內(nèi)的議員也相應(yīng)地成為建制派議員和民主派議員，當(dāng)然還包括部分無黨派的獨立人士。建制派是指擁護(hù)特區(qū)政府和中央的政黨及人士，主要包括民建聯(lián)、工聯(lián)會和自由黨等；民主派則是要求立即廢除功能組別、實現(xiàn)雙普選、追求人權(quán)和民主的政黨及人士的統(tǒng)稱。16這兩個派別議員在立法會內(nèi)的表現(xiàn)也與其政治立場相吻合。在立法會內(nèi)，民建聯(lián)和自由黨可以作為建制派的代表，民主黨、民協(xié)和公民黨則可以作為民主派的代表。基于此，本部分僅以上述五個政黨的質(zhì)詢情況為基礎(chǔ)，考察他們在質(zhì)詢問題上的不同做法。這對于認(rèn)識各政黨與政府的關(guān)系、改進(jìn)政府的政治處境，也有一定的現(xiàn)實意義。

2004至2008年，民建聯(lián)與自由黨議員人數(shù)之和為22人，每年平均提出的質(zhì)詢案數(shù)量為208件，占總數(shù)的33％；而民主黨、民協(xié)和公民黨議員人數(shù)之和為17人，質(zhì)詢案總數(shù)為213件，占總數(shù)的34％。由于第四屆立法會選舉，自由黨丟掉了所有席位，因此，2008至2009年度建制派力量減弱，民建聯(lián)12位議員的質(zhì)詢案數(shù)量為127件，占21％；民主黨、民協(xié)和公民黨18位議員的質(zhì)詢案數(shù)量為232件，占39％。2009至2010年度，民建聯(lián)的質(zhì)詢案為104件，占17％，民主黨、民協(xié)和公民黨的質(zhì)詢案數(shù)量為223件，占總數(shù)的36％。由此可見，在第三屆立法會任期里，作為建制派主體的民建聯(lián)和自由黨，其質(zhì)詢案數(shù)量占了總數(shù)的1/3，而作為民主派主體的三大黨，他們的質(zhì)詢案數(shù)量也僅僅占1/3略多。第四屆立法會中，由于建制派議員數(shù)量銳減，因此其質(zhì)詢案數(shù)量也隨之減少，但仍然占20％左右；而同期民主派的質(zhì)詢案數(shù)量變化幅度較小。如何認(rèn)識二者的比例關(guān)系呢？筆者對此作一簡要的分析。

按照西方議會制國家的經(jīng)驗，執(zhí)政黨質(zhì)詢案數(shù)量一般占全部質(zhì)詢總量的16％左右，有的國家甚至98％以上的質(zhì)詢案是由反對黨提出的。17根據(jù)黨派劃分的原理，建制派應(yīng)該是支持政府的，因此建制派議員質(zhì)詢案件數(shù)應(yīng)該低于反政府的民主派議員質(zhì)詢案數(shù)量。但是在第三屆立法會期內(nèi)，僅僅是建制派主體的民建聯(lián)和自由黨質(zhì)詢案比例就高達(dá)33％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出上述16％左右的比例。進(jìn)入第四屆立法會后雖有逐漸下降的趨勢，但仍高于16％。這就說明，僅僅從質(zhì)詢所肩負(fù)的監(jiān)察政府職能角度看，建制派議員起到了積極的監(jiān)督作用。但是從“執(zhí)政黨”在議會對政府的支持來看，建制派并沒有起到相應(yīng)的作用。也就是說，從質(zhì)詢角度看，政府在立法會里并沒有可資依靠的力量，其工作難度可見一斑。

那么，為什么建制派質(zhì)詢案會占據(jù)如此高的比例呢？筆者認(rèn)為這是基于以下三個原因。第一，建制派自身定位的改變。在第三屆立法會選舉之前，建制派，尤其是其主體力量民建聯(lián)一直被視為“執(zhí)政黨”、“保皇黨”，被貼上“親中”標(biāo)簽，在選舉中屢屢失利。而政府制定政策時，并沒有及時通知建制派，更不要說與之協(xié)商了，這使建制派的地位很尷尬。因此，2003年地區(qū)選舉慘敗后，建制派中的民建聯(lián)痛定思痛，調(diào)整策略，把自身定位為“積極監(jiān)察者的角色”，不再盲目支持政府的政策，而是以民生為出發(fā)點，以是否有利于市民福祉為自身決策的依據(jù)。第二，基于選舉策略的需要。香港的政治生態(tài)極不正常，政黨競爭日趨白熱化。越是反對中央、反對特區(qū)政府聲音響的政黨和候選人，越能受到選民青睞。建制派議員如果不適應(yīng)這種大環(huán)境，不在立法會中發(fā)出聲音，競選時就很容易被民主派擊敗，在分區(qū)直選的情況下更是如此。而質(zhì)詢作為監(jiān)察政府的一個重要手段，最能體現(xiàn)議員對選民的重視程度，因此比其他手段更容易被建制派所接受。第三，香港立法會的質(zhì)詢包含詢問、建議、催促、批評等四個方面，前兩者對政府的監(jiān)督較為和緩，而后兩者的監(jiān)督效果比較剛性。據(jù)筆者的抽樣分析，在建制派提出的質(zhì)詢案中，“柔性”質(zhì)詢多于“剛性”質(zhì)詢，而民主派的質(zhì)詢案則反之。然而，我們在做質(zhì)詢案統(tǒng)計時并未加以細(xì)分，故單純作案件數(shù)的比較不足以顯示兩派議員在對待政府態(tài)度上的差異。事實上，建制派對政府還是相對友好的。

四、對改進(jìn)香港立法會質(zhì)詢制度的思考

以上從不同種類的質(zhì)詢數(shù)量之差異、不同選舉方式產(chǎn)生的議員所提質(zhì)詢案數(shù)量差別，以及不同派別質(zhì)詢案差別等三個角度分析了香港的質(zhì)詢情況，我們發(fā)現(xiàn)香港特區(qū)立法會質(zhì)詢中存在的三個問題：一是補充質(zhì)詢的數(shù)量過多，嚴(yán)重影響政府的運作和聲譽；二是功能組別議員質(zhì)詢案數(shù)量遠(yuǎn)遜于地區(qū)直選議員，這就使功能組別的作用無法顯現(xiàn)；三是建制派議員質(zhì)詢案數(shù)量比例過大，從側(cè)面反映了政府運作的艱難程度。這三方面問題的出現(xiàn)，不僅僅是質(zhì)詢制度本身的問題，還與香港的政治架構(gòu)、政黨制度和政治形勢等多種因素有關(guān)。因此要改變上述問題，首先要完善質(zhì)詢制度本身，但最根本的是要中央和香港齊心協(xié)力，扎扎實實做好香港的工作，建立全新的政黨制度，改革和完善立法會的選舉方式，最終徹底扭轉(zhuǎn)香港日趨惡化的政治生態(tài)。

首先，在微觀層面上，要改進(jìn)與完善質(zhì)詢制度。從前文分析可以看出，質(zhì)詢存在的主要問題是口頭質(zhì)詢案數(shù)量偏少，補充質(zhì)詢案數(shù)量太多。因此，改進(jìn)與完善質(zhì)詢制度應(yīng)從改變各類質(zhì)詢案的比例入手。一方面，應(yīng)適當(dāng)增加口頭質(zhì)詢案的數(shù)量?？陬^質(zhì)詢在重要性上居于三類質(zhì)詢之首，對促進(jìn)政府工作，督促官員積極履行職責(zé)，維護(hù)市民利益均有重要意義。但目前，口頭質(zhì)詢案與書面質(zhì)詢案相比，數(shù)量僅有其三分之一。因此，有必要適當(dāng)放寬口頭質(zhì)詢的限制性規(guī)定，以便增加口頭質(zhì)詢的數(shù)量。這樣既能提高質(zhì)詢質(zhì)量，又能促進(jìn)議員積極工作，更好地監(jiān)察政府、服務(wù)市民。另一方面，應(yīng)限制補充質(zhì)詢案的數(shù)量。補充質(zhì)詢由于程序簡單、方便快捷，很容易被反對派議員鉆空子，經(jīng)常搞突然襲擊，作為打擊政府和處理質(zhì)詢案官員的一個重要手段。補充質(zhì)詢案數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢案數(shù)量之和，也從側(cè)面說明補充質(zhì)詢存在弊端。立法會既然對書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢的數(shù)量有限制，那么對于補充質(zhì)詢案的數(shù)量也應(yīng)作一定的限制。比如，可以采取每個口頭質(zhì)詢過程中的補充質(zhì)詢數(shù)量不超過五個等規(guī)定，來解決補充質(zhì)詢過多過濫的問題。

其次，在中觀層面上，要改革香港的政治架構(gòu)。如前文所分析，部分功能組別議員對質(zhì)詢不甚積極，對功能組別制度的運行產(chǎn)生了極大的消極影響；同時，作為與政府緊密聯(lián)系的建制派議員卻提出了大量質(zhì)詢案。這兩方面問題的出現(xiàn)，都與香港現(xiàn)有政治架構(gòu)有關(guān)。因此，理順香港的政治架構(gòu)，對于質(zhì)詢制度的順利發(fā)展至關(guān)重要。

一方面，要改革功能組別制度。盡管功能組別制度對香港經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展有著不可替代的重要作用，但由于只要獲得本團(tuán)體選民的認(rèn)可就能當(dāng)選，因此功能組別議員對于立法會活動興趣不濃，提出質(zhì)詢案的數(shù)量自然就很少。比如，霍震霆作為體育文化界功能組別議員，在第三屆立法會的四年任期里，僅僅提過4個質(zhì)詢，年均只有1個；在2008至2009年度、2009至2010年度各有1個質(zhì)詢案，數(shù)量少得驚人。這充分顯示出部分功能組別議員對質(zhì)詢、乃至整個立法會活動的不重視。因此，要逐步改革功能組別制度，使功能組別議員也能積極投身到議會政治活動中來，通過質(zhì)詢案等形式為香港市民服務(wù)。

另一方面，要完善特首的產(chǎn)生方式，使特首能在議會有堅定的支持力量。根據(jù)憲法學(xué)界的觀點，質(zhì)詢制一般存在于責(zé)任內(nèi)閣制國家，非責(zé)任內(nèi)閣制國家議會無此權(quán)力。18香港作為我國的一個特別行政區(qū)，其行政主導(dǎo)體制與英國責(zé)任內(nèi)閣制相去甚遠(yuǎn)，而與美國的總統(tǒng)制相類似。特首與立法會皆為民選產(chǎn)生，代表了選民的意愿，二者的權(quán)力來源是一致的，理應(yīng)無高低之分，但基本法又規(guī)定特首領(lǐng)導(dǎo)下的政府對立法會負(fù)責(zé)、接受立法會質(zhì)詢，這二者是有內(nèi)在矛盾的。香港的法律規(guī)定特首必須由無黨派人士擔(dān)任，這就使得特首在任期內(nèi)很難得到立法會多數(shù)黨的堅定支持，政府提出的法案在立法會獲得通過的難度增大，影響了政府作用的發(fā)揮。因此，需要對現(xiàn)有的特首選舉制度進(jìn)行改造，以適應(yīng)香港議會政治的客觀需要。至于具體的方案，有待理論界和中央、香港政府共同探索。

最后，在宏觀層面上，要重建香港社會的政治互信。香港的種種亂象，包括立法會質(zhì)詢實踐所存在的問題，歸根結(jié)底是由很多香港市民對國家缺少認(rèn)同感、整個社會缺乏互信所致。因此，要從大環(huán)境上改變香港“仇中”、“反中”的政治生態(tài)，建立中央與香港之間良好的互信關(guān)系。由于港英當(dāng)局的挑撥離間，以及撤退前的一系列布局，香港市民對港英當(dāng)局的認(rèn)同度遠(yuǎn)高于對中央的認(rèn)同度，對民主的渴求也遠(yuǎn)較港英時期強烈。這就使得香港議會活動中，“逢中必反”、與政府處處作對成為吸引眼球、吸引選票的一個捷徑。所以中央和特區(qū)政府要扎扎實實做好宣傳工作，樹立港人對中央和香港特區(qū)政府的信心。只有這樣，才能從根本上改變香港的政治生態(tài)，使各種政治力量不至于為了選票而互相攻訐，補充質(zhì)詢案數(shù)量和建制派議員質(zhì)詢案比例才能大幅度減少。

香港特區(qū)立法會質(zhì)詢制度的良好運作需要各種政治力量的密切合作。僅靠立法會、特首或政黨中的任何一支力量是很難實現(xiàn)這個目的的。在香港立法會和特首直選實現(xiàn)后，質(zhì)詢制度的運行有可能順暢，也有可能符合議會政治活動的一般規(guī)律。但是必須輔以相應(yīng)的措施，才能使質(zhì)詢制度從根本上得到完善。

注：

1、2此數(shù)據(jù)來源于[英]諾曼·J·邁因納斯：《香港的政府與政治》，伍秀珊、羅紹熙譯，上海翻譯出版公司1986版，第202頁，第203頁。

3鄒平學(xué)：《抵觸基本法還是符合基本法——評香港特區(qū)立法會《議事規(guī)則》第57（6）條之定位》，《法學(xué)》2007年第5期。

4、6[英]埃弗爾·詹寧斯：《英國議會》，蓬勃譯，商務(wù)印書館1959年版，第118頁，第125頁。

5程汝竹：《外國議會質(zhì)詢制度》，《上海人大》2010年第10期。

7楊曙光：《英國議會的監(jiān)督制度》，《人大研究》，2005年第7期。

8陳寒楓：《充分發(fā)揮質(zhì)詢在人大及其常委會監(jiān)督工作中的作用》，《人大研究》2007年第12期。

9蔡定劍：《一個人大研究者的探索》，武漢大學(xué)出版社2007年版，第349-350頁。

10當(dāng)然，會期過短僅是全國人大及其常委會每年幾乎沒有質(zhì)詢案的原因之一。

11王永杰、楊海坤：《中外質(zhì)詢制度比較研究》，《政治與法律》2010年第3期。

12澳門特區(qū)立法會已經(jīng)認(rèn)識到此規(guī)定的弊端。在實踐中，已改為只要有議員提出申請，就可召開口頭質(zhì)詢會議。參見曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結(jié)報告》，第26頁。

13曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結(jié)報告》，第17頁。

14此處的質(zhì)詢案件數(shù)包括了書面質(zhì)詢、口頭質(zhì)詢和補充質(zhì)詢。各種資料對香港立法會質(zhì)詢案數(shù)量統(tǒng)計相差較大，多是由于統(tǒng)計口徑的不同。本文出于研究需要，把補充質(zhì)詢也納入統(tǒng)計范圍。

15嚴(yán)格來說，補充質(zhì)詢也是口頭質(zhì)詢的一部分。

16需要指出的是，這種提法只是香港的通俗說法，并不表示建制派不追求民主，只是他們在實現(xiàn)民主的時間、途徑和方法上有差別而已，有人稱其為“漸進(jìn)民主派”，而將“民主派”稱之為“激進(jìn)民主派”。

17唐曉：《議會監(jiān)督》，世界知識出版社2009年版，第320頁。

18王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第228頁。