黃云

（湖南大學法學院，湖南長沙410082）

公眾參與（Public par ticipation）是可持續(xù)發(fā)展的一項重要措施，它對可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護的重要意義在國際上早就得以確認。我國《環(huán)境影響評價法》首次對公眾參與作了原則規(guī)定，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》則是對環(huán)境影響評價中的公眾參與的具體實施性規(guī)定，近年來我國學界對環(huán)境領域公眾參與也極為重視。但是公眾參與的春天并未隨之到來，公眾參與陷入困境的現實仍然是殘酷而清晰的，公眾對與自身利益相關事項決策無話語權，無法參與的現象常有發(fā)生。近些年來層出不窮的公眾以較為極端的方式對相關環(huán)境決策的抗議正反映了公眾參與途徑的缺失。目前我國環(huán)境領域內的公眾參與內涵隨意擴大化認識的傾向，在理論上阻礙了公眾參與權利的實現；而相關法律規(guī)則的缺陷則直接導致環(huán)境領域內公眾參與的失落；作為社會這張巨大的網上的一結，相關配套制度的不健全也同樣影響了公眾參與權的實現。因此，公眾參與權利必須以正確的概念、內涵理解為基礎，以健全的法律規(guī)范為依托，以完備的相關制度為后盾方能得以實現。

一、環(huán)境領域公眾參與概念思辨

“概念乃是解決法律問題所必需和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。若試圖完全放棄概念，那么整個法律大廈將化為灰燼?！?概念不僅對法律大廈的構建具有決定性的意義，對現實的構建更不容忽視。

（一）我國學界對環(huán)境領域公眾參與概念的理解

公眾參與之于環(huán)境保護的重要意義自一開始便受到我國環(huán)境法學界的高度重視，學者對其研究論述頗豐。而關于環(huán)境領域內公眾參與之概念卻仍有著不一而足的闡釋。

在較早的官方論述中，對環(huán)境公眾參與概念并沒有直接的定義，卻詳細列舉了其外延，即包括積極參與環(huán)境建設，努力凈化、綠化、美化環(huán)境；做好本職工作中的環(huán)境保護；對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的監(jiān)督；對執(zhí)法部門的監(jiān)督及參與環(huán)境文化建設，普及環(huán)境科學知識等。2不可否認，這些行為都是公眾參與環(huán)境保護的行為，但是它們顯然大都不是作為公眾權利而存在的。

有研究者認為環(huán)境保護中公民參與是指在環(huán)境保護中公民有權通過一定程序或途徑參與一切與環(huán)境保護有關的活動，使之符合廣大公民的切身利益。3此概念顯然與之前的觀念一脈相承，而“參與一切與環(huán)境保護有關的活動”則是涵括了所有的環(huán)境保護行為，公眾參與的本質與內涵為何卻表達不明。

“環(huán)境保護中的公眾參與是指在環(huán)境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與環(huán)境利益相關的決策活動，使得該項決策符合公眾的切身利益”。4公眾參與被承認為是“群眾參與政府公共政策的權利”。5這是對環(huán)境保護領域公眾參與概念的一個清醒認識。

而后有學者將公眾參與作為一個體系理解，其中包括預案參與、過程參與、末端參與及行為參與。6其中預案參與是公眾在法律、法規(guī)、政策制定前和開發(fā)建設項目實施前的參與，也是事前參與；過程參與和末端參與則為監(jiān)督參與，意指在法律法規(guī)、政策制定過程中和開發(fā)建設項目實施過程中的參與；行為參與則是指個人的行為，如購買消費、節(jié)能節(jié)水等行為。從這一體系角度來理解公眾參與固然有其科學性，便于從總體上來把握公眾參與，但是容易抹殺公眾參與作為權利的存在，無視公眾參與決策的應有之意，看似面面俱到的理解卻可能會陷入舍本逐末之尷尬。

（二）環(huán)境領域公眾參與的理論基石

任何一個制度的設計和實施都有其相應的理論底蘊為基石，理論底蘊決定著此項制度的內涵，其可操作性和實踐性直接關乎此項制度的完善與落實。

有相當多的學者將環(huán)境領域公眾參與置于環(huán)境權這個基石之上，認為“環(huán)境權理論是公眾參與的最重要的理論基礎”。7“通過立法確立公民環(huán)境權的地位，這是實現公眾參與的根本保護和法律基礎?！?筆者以為這種觀點值得商榷，無論在理論上或是法律實踐中將環(huán)境權確認為環(huán)境公眾參與的理論基礎和法律基石均無益于環(huán)境公眾參與的實現。

環(huán)境權自20世紀70年代開始作為一個法律權利概念被國內外廣大學者所研究。迄今，法學界對環(huán)境權的概念、范圍等仍有著分歧。如在我國，有學者認為環(huán)境權是一項基本人權和獨立的人權；有的認為環(huán)境權是一項社會權而非一項私權；有的學者認為應將環(huán)境權創(chuàng)制為一種新型的民事權利；而關于環(huán)境權的范圍的爭論也因此一直存在，筆者無意在本文對此作詳細深入的探討，但是筆者認同周訓芳教授所闡述的“環(huán)境知情權、決策參與權、環(huán)境訴權這類權利也不是環(huán)境權本身，而只是知情權、訴權和決策參與權等一般性權利在環(huán)境事務上的具體體現，只是維護和保障公民環(huán)境權的程序工具”。9因此，環(huán)境公眾參與權與環(huán)境權并非種屬關系，它不是以環(huán)境權為理論基礎，也不是依附于環(huán)境權而產生的權利，它只是公眾參與權在環(huán)境領域的具體體現，理解環(huán)境公眾參與不應追求另辟蹊徑而舍棄了公眾參與的真正內涵。

從法律實踐上看，雖然有越來越多的國家憲法中增設了環(huán)境權條款，但是在法律實踐上普遍缺乏可操作性卻是不爭之事實。何況目前我國在立法中并沒有關乎環(huán)境權的內容，而且理論上的爭論也預示了我國環(huán)境權立法進程緩慢甚至是遙遙無期。如果將環(huán)境權的立法作為實現環(huán)境公眾參與的根本保護和法律基石勢必會出現這樣一種狀況，即根本保護和基石中空的狀態(tài)。在此狀態(tài)下，環(huán)境公眾參與存在的問題似乎都有理有據且有借口了。

因此，筆者認為，無論是理論基礎還是法律實踐，都不應將環(huán)境權視為環(huán)境公眾參與之基礎及得以實現之根本保護和法律基石。我們不應將公眾參與權利的實現糾結于環(huán)境權的法律化與否，環(huán)境權在我國未予確立也不應成為環(huán)境公眾參與實施的障礙和不予保障的借口。

（三）憲政內涵下的環(huán)境領域公眾參與的概念

環(huán)境領域公眾參與是公眾參與在環(huán)境領域的展現，因此，首先必須探尋何謂“公眾參與”。“公眾參與是一項政治原則或實踐，也可以被認為是一種權利（公眾參與權）。公眾參與尋求及促進那些潛在的被決定影響的或有利益的公眾參與進來”10，“公眾參與是個人、團體、組織有機會參與決策的過程，此決策對他們有影響或利益關系”。11公眾參與之核心價值均“在于其決策參與，如公眾參與是建立在這樣一個信仰下，即任何一個被決策影響的人都有權利參與到決策制定中來；公眾參與包括承諾公眾的參與行為將會影響到決策等”。12從上述論述中可以看出，公眾參與首先是一項權利，是對相關決策參與的權利。

作為一項權利，公眾參與是憲政自由、憲政民主的體現?！皯椃ㄕ蔚倪^程期待人們的參與層面形成現實的政治秩序，另一方面，憲法政治的過程期待人們在參與過程中為之注入價值”。13憲政民主滲透到社會管理之中，公眾參與便是人們在發(fā)揮自主性和創(chuàng)造性基礎上對公共事務決策的參與，在參與過程中又注入其價值，從而形成表達了民眾意愿的社會秩序，并進而影響到政治決策。因此，公眾參與決策的本質內涵是憲政民主與自由，以其憲政本質為核心方能正確理解公眾參與，并進而實現公眾參與權利。環(huán)境領域公眾參與的憲政本質并不會被磨滅，公眾對事關自己切身利益之環(huán)境事項決策的參與權利是憲政自由與民主的產物，體現的也正是憲政自由與民主精神。

因此，筆者認為環(huán)境領域公眾參與是公眾參與在環(huán)境領域內的具體體現，它既是公眾在公共領域的環(huán)境行為，更是與相關環(huán)境政策有利益關系或受影響的公眾參與此決策的權利。

如前所述，在我國環(huán)境保護領域，忽視公眾參與之權利本色及憲政內涵，對公眾參與存在擴大化理解問題，甚至出現偏差。這是造成公眾參與在我國法律層面及實踐層面都面臨困境的一個主要因素。

在民主化進程加快的時代，公眾參與是一項權利逐漸得到了承認，但是有意無意間，這種認識被擴大，而它作為一種權利的觀念反而被沖淡。這種擴大理解基本上表現為不加區(qū)分地將一切環(huán)境保護行為均納入公眾參與范疇之內，而未明確辨析“個人領域的環(huán)境行為”和“公共領域的環(huán)境行為”。德國學者Sohahn將環(huán)境行為具體列舉為：垃圾分類、回收；購物和消費；家庭節(jié)能；汽車和交通；節(jié)水和凈水；運動和休閑及環(huán)保公眾參與行為。其中公眾參與屬于公共領域的環(huán)境行為，其它則是個人領域的環(huán)境行為。兩者具有不同的性質特征，個人領域環(huán)境行為以個人行為為主，而公共領域環(huán)境行為具有公共管理政策意義，以公眾權利為主。將兩者不作辨析，混為一談，所以才出現擴大理解公眾參與甚至出現概念偏差的情況。與此同時，將環(huán)境權作為其理論基石也沖淡了對其權利本質的認識。

“名不正，則言不順；言不順，則事不成?！蔽覈h(huán)境領域內公眾參與正處于名不正、言不順、事不成的困境。將公眾參與理解為從公共領域延伸到個人領域，將個人的環(huán)境行為與參與公共決策行為混為一體，會出現以個人的環(huán)境保護行為諸如垃圾分類、節(jié)能節(jié)水等行為的進步發(fā)展而掩蓋了公眾參與公共決策不足的情況，實質上不利于公眾參與決策意識的提高，更不利于公眾參與決策的落實。因此明確公眾參與的概念和內涵，明確公眾參與作為權利的存在，以及將作為公共領域內的環(huán)境行為與其他諸如垃圾分類、美化綠化環(huán)境等個人環(huán)境保護行為作一涇渭分明的區(qū)分，可以突出公眾參與的憲政本色，有利于最終實現公眾對決策行為的有效參與——這正是當前環(huán)境領域內最亟待正視的問題。

二、我國環(huán)境領域公眾參與法律制度反思

法律，“意指某種通過系統(tǒng)運用政治組織社會的強力而規(guī)則人之活動和調整人際關系的制度”。14雖然不能將法律僅視為法律律令和規(guī)則，但不可否認法律制度的基本原材料是法律規(guī)則、律令，完善的法律規(guī)則可保證法律制度的完整性和運行。我國涉及環(huán)境公眾參與權的相關法律規(guī)則仍存在不少缺陷，因此本文將著重分析作為法律制度意義之一的法律規(guī)則、規(guī)范的現狀。

（一）我國環(huán)境領域公眾參與法律規(guī)范之現實

公眾權利必須為法律所確認和保障才能實現。1982年《世界自然憲章》第23項一般原則規(guī)定：人人都應當有機會按照本國法律個別地或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關的決定；遇到此種環(huán)境受損或退化時，應有辦法訴請補救。日本在《環(huán)境基本法》和《環(huán)境基本計劃》中將公眾參與定為基本原則和長期目標。在很多國家，公眾參與在環(huán)境領域的發(fā)展也不是一蹴而就的，但因其民主憲政意識的深入，以及較為成熟的法律制度，公眾參與權有較為全面的法律保障。

目前在我國，法律規(guī)則在環(huán)境領域的公眾參與的確認和保護上仍有所欠缺，主要表現在以下幾個方面。

第一，在宏觀的法律層面上，對環(huán)境公眾參與認識不清、表達不明；憲政意義上的公眾參與概念沒有得到確認。我國很多學者在論述宏觀法律層面上之公眾參與時，大都認為在諸多法律中有所明確，但具體分析卻發(fā)現這種法律上的表現只是擴大理解意義上的參與，與憲政民主之意的公眾參與權相去甚遠。

依照《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，人民有權依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理環(huán)境保護事務，并對國家機關的環(huán)境保護工作進行監(jiān)督，對其違法失職行為進行檢舉或者提出申訴、控告?！董h(huán)境保護法》中則規(guī)定一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！端廴痉乐畏ā?、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律均有類似規(guī)定。但是這些法律規(guī)定實質上基本為公眾對環(huán)境工作的監(jiān)督（申訴、控告、檢舉），無涉于公眾對事關切身利益之決策的參與。因此，實際上，環(huán)境公眾參與在我國法律上并沒有明確規(guī)定，特別是以憲政為內涵的公眾參與權利這一概念完全沒有在法律規(guī)則中得以反映，更別說得到保障。這樣，由于在法律層面缺乏將公眾參與作為公眾話語權和對決策的影響及決定權對待，以及我國憲政意識的欠缺等因素，環(huán)境領域公眾參與權利的被漠視、被忽略也就順理成章了。

第二，在具體法律規(guī)則中對環(huán)境領域公眾參與有了規(guī)定和確認，但仍亟待完善。2002年《環(huán)境影響評價法》第一次對公眾參與作了嚴格意義上的法律規(guī)定——“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”。2006年，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》頒布實施，這是我國環(huán)境保護領域的第一部從國家層面上規(guī)定公眾參與的規(guī)范性文件。這兩個具體法律規(guī)范對環(huán)境領域公眾參與的發(fā)展有著里程碑意義，對于公眾參與權利的實現有積極作用。但是，《環(huán)境影響評價法》中的規(guī)定僅是一個原則性的規(guī)定，并不具有實際操作性；而《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》所存在的缺陷也制約著公眾參與權利的實現和保障。

首先，此暫行辦法的立法位階較低?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》是由當時國家環(huán)境保護總局制定的，作為行政規(guī)章，其法律效力的局限性不可回避，而且暫行辦法本身就具有過渡性和臨時性的意義，由此公眾參與的重要性便大打了折扣。其次，公眾參與的主體范圍沒有明確。法律確定公眾參與主體有助于保障主體權利，然而我國無論是《環(huán)境影響評價法》還是《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾的范圍都沒有任何清晰明確的界定?！董h(huán)境影響評價法》中出現“有關單位、專家和公眾”這樣一些抽象的表達，在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中也作同樣表達。特別是對于非政府組織主體地位的忽略更有損于其權利保障及作用發(fā)揮。環(huán)保組織作為公眾參與的主體，其參與決策的權利未受到法律確認和保護，這也是環(huán)保組織在我國公眾參與領域難有作為的一個重要因素。最后，公眾參與途徑的可行性亟待進一步加強。缺乏可行有效途徑的公眾參與只可能成為虛幻的權利存在。綜觀這部暫行辦法，其中公眾參與的途徑大致為調查公眾意見（問卷調查）、咨詢專家意見、召開座談會和論證會、召開聽證會等五種方式，然而在這五種由行政機關或建設、規(guī)劃單位所發(fā)起的形式之外，公眾是否有其它參與方式卻沒有被明示。更為重要的是，這些參與方式主要是征求公眾意見，但是對于公眾的意見如何處理卻沒有詳細規(guī)定，對于公眾意見不予采納的理由說明也沒有任何審查機制。而且，對于應該進行公眾參與卻實際上沒有公眾參與的行為也沒有任何制約，這些都使得公眾的參與最終可能只是流于形式而已。

第三，公眾參與僅在環(huán)境影響評價中得到法律的規(guī)范，但在很多領域公眾參與既缺乏具體的法律規(guī)定，又沒有原則性的保護，因此，公眾在這些環(huán)境領域中的參與決策權利被堂而皇之地忽略掉了。

以環(huán)境標志這一新型的環(huán)境管理模式為例，環(huán)境標志通過授予產品和服務以環(huán)境標志引導消費者購買環(huán)境友好的產品，它是實現可持續(xù)生產和消費的重要模式。環(huán)境標志涉及最為廣大的公眾主體——消費者和企業(yè)，還有消費者保護組織、環(huán)境保護組織及政府。公眾參與是環(huán)境標志目標得以實現的基礎，對于環(huán)境標志具有重要意義。ISO14024國際標準對公眾參與的意義與途徑都有詳實的規(guī)定，“生態(tài)標志機構必須建立正式的促進相關方全面參與的磋商機制。這種機制包括利用所選擇的相關代表小組，例如咨詢委員會、顧問委員會或公眾聽證會等”。而我國雖于2001年將其轉化為名為《環(huán)境管理環(huán)境標志和聲明Ⅰ型環(huán)境標志原則和程序》的國家標準（GB/T24024標準），對公眾參與的規(guī)定未作改變，但是環(huán)境標志的國家標準并不必然構成環(huán)境標志的法律淵源，環(huán)境標志的國家標準實質上不具有法律效力。其中關于公眾參與的規(guī)定既未在相關法律規(guī)范中得到體現和確認，也沒有受到應有的重視和對待。因此，在我國實際的環(huán)境標志計劃中，環(huán)境標志標準的制定及環(huán)境標志的認證都缺乏公眾的身影，而即使有一些公眾——諸如一些相關企業(yè)被允許參與，但一則公眾主體范圍并不明確，消費者及環(huán)境保護非政府組織仍被繼續(xù)忽略；二則企業(yè)的主體地位也時有時無，其參與不能被認為是一種權利的表現。在這種狀況下，公眾必然難以在標準制定中享有話語權，而環(huán)境標志的科學性和公正性也無法得到保證。

（二）我國環(huán)境領域公眾參與法律規(guī)范之完善

法律規(guī)則存在缺陷，法律制度也就難有所為，法律的實效性也會大打折扣。因此，完善法律規(guī)則是健全完善法律制度的第一步。我國環(huán)境領域公眾參與法律規(guī)則應針對其存在的主要問題逐一修訂和完善。

首先，應在憲法、環(huán)境基本法中明確公眾參與的憲政意義，明確其作為公眾決策的權利。雖然憲政自由、民主觀念是公眾參與之基石，但是此觀念在我國并未根深蒂固，且公眾參與的進程一直處于自上而下的狀態(tài)，政府處于主導地位，由其任享予取予奪之權力，因此以法律形式將環(huán)境保護中公眾參與權利確立下來刻不容緩。公眾參與不僅意味著監(jiān)督、申訴和控告，更是在環(huán)境規(guī)劃和建設時公眾對與其切身利益相關的決策享有話語權。因此，在我國憲法中應明確環(huán)境公眾參與權的性質，明確規(guī)定人人都應有機會依法單獨或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關的決定和決策，從而確定環(huán)境公眾參與權的憲政內涵。并且在憲法中也應規(guī)定當公眾的參與權被剝奪之時，有訴請補救的途徑。而在《環(huán)境保護法》等基本法中則應將公眾參與確定為環(huán)境保護的基本原則，并明確其為決策參與權利，確定其不可被任意剝奪的權利性質。

其次，完善已有的規(guī)章，如《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》要增加其可操作性，如明確公眾參與主體范圍?！秺W胡斯公約》中對公眾和所涉公眾作了明確規(guī)定，并特意指出，“為本定義的目的，倡導環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關要求的非政府組織應視為有自己的利益”。這樣就明確了非政府組織的主體地位。我國環(huán)境保護非政府組織雖然有所發(fā)展，但是卻沒有在環(huán)境事務中有大的作為，原因之一便是沒有法律為其保障。因此，應在相關法規(guī)中對公眾主體范圍及非政府組織的主體地位作清晰明確的界定。此外，公眾參與的途徑與其未得以實現的責任及行政、司法救濟在法規(guī)中也須有所體現和加強，因為這是公眾參與權利實現的路徑。

第三，在環(huán)境管理的新型模式中，公眾參與同樣不可或缺，因此有必要在此類環(huán)境管理中加強公眾參與，并在相關法律法規(guī)中詳細規(guī)定公眾參與權利的主體、途徑及救濟方式。譬如環(huán)境標志這一新型環(huán)境管理模式，雖然在國際和國家標準中對公眾參與都有規(guī)定，但終究起不到法律的保護作用。因此我們應當制定一些較高層級的法律規(guī)范，并在其中明確規(guī)定參與主體包括消費者、企業(yè)及環(huán)境非政府組織等，并規(guī)定在環(huán)境標志標準制定中各方協(xié)商機制等內容，確保在此過程中的公眾參與權利的實現，同時確保可持續(xù)生產和消費的實現。

三、我國環(huán)境公眾參與權法律有效運行制度之分析

羅斯科·龐德認為，“法律行為、法律制裁以及法律都應根據其產生的效果來進行評判”，因為法律需要有效運行。但法律規(guī)則本身并不能使法律制度有效運行，不能將名存實亡的制度與運行的制度區(qū)分開來。因為法律不是一個依靠自身的邏輯便能自我證明的孤立自足的體系，它不僅是律令和規(guī)則，也不只是潛在意識沖突的統(tǒng)一狀態(tài)，而且還是一個有序化的過程。因此考察環(huán)境公眾參與法律制度，不僅應分析其規(guī)則的健全與否，更應關注保障其有效運行的法律制度。在盤根錯節(jié)的社會網絡中，各個法律制度并非空中樓閣、獨木之橋，其有效運行受到諸多相關因素、相關制度的影響，它們之間密切聯(lián)系又互為獨立。在環(huán)境領域公眾參與法律中，一些因素本身構成了公眾參與的一部分，但不僅僅是局限于公眾參與，作為一個獨立的制度存在，又具有相對獨立發(fā)展的性質。

為實現環(huán)境公眾參與權利，“必須有資訊流通和結社自由兩項要件配合，方能真正達到參與的目的”。15資訊流通和結社自由也就是環(huán)境信息公開和社會團體的自由組建和行動。此外，環(huán)境公益訴訟對公眾參與權有著最終保障的作用，而環(huán)境教育旨在提高公眾的環(huán)境意識、環(huán)境知識，這些是公眾主觀參與決策不可或缺之條件。在我國，由于這些相關制度存在的困境以及途徑的缺失，使得環(huán)境領域公眾參與決策的實現失去了必需的依托。

（一）環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息公開是環(huán)境知情權的基礎，是環(huán)境公眾參與的重要前提。環(huán)境信息大部分由政府部門或企業(yè)所掌握，公眾獲知信息的途徑稀缺且成本高昂，歐盟《奧胡斯公約》主要內容正是強調了公眾對環(huán)境信息知情權的獲得。

作為公眾參與之基礎以及公眾參與權利實現的重要因素，環(huán)境信息公開在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中作為公眾參與的一般要求得以規(guī)定。但是作為信息公布制度的一項內容，環(huán)境信息公開僅靠這樣一個暫行辦法是無法有效運行的，它受制于整體的信息公開制度。如英國、美國《信息自由法》和日本《信息公開法》等高屋建瓴地對信息公布制度作了較為完善的建設，自然也惠及環(huán)境信息的公開。

我國沒有類似的信息公開法加以統(tǒng)領、規(guī)范，對信息公開的關注也是近幾年才開始的。環(huán)境信息公開均由行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)制，它們法律位階低、執(zhí)行力低。2007年《政府信息公開條例》開始實施，2008年由國家環(huán)境保護總局頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》正式實施，后者是以《政府信息公開條例》、《中華人民共和國清潔生產促進法》等規(guī)定為依據的。而《上市公司信息披露管理辦法》，也可看作是確保公眾獲知環(huán)境信息的另一部規(guī)章，2010年9月環(huán)保總局針對《上市公司環(huán)境信息披露指南》公開征求意見，這表明我國愈來愈重視環(huán)境信息公開。但諸多規(guī)范內容上的缺陷卻使其操作性不強，實際落實情況并不如人意。以《環(huán)境信息公開辦法（試行）》為例，辦法中對于環(huán)境信息包括的形式和實質范圍沒有規(guī)定，因此無法確定哪些形式的環(huán)境信息可以被公開，哪些環(huán)境信息是必須被公開的，又有哪些屬于保密信息。這給公眾造成困擾，也給公開部門不作為提供了借口；此外，該辦法規(guī)定了環(huán)境信息公開形式，分為政府主動公開和依申請公開，企業(yè)環(huán)境信息也規(guī)定了強制公開和自愿公開兩種方式。對于企業(yè)違反公開義務的，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中未見任何處罰規(guī)定。對于政府違反環(huán)境信息公開義務的，辦法規(guī)定了公眾可提起行政復議和行政訴訟，但實際效果并不大，特別是行政訴訟，存在著起訴受理難、勝訴難的情況，除了我國行政訴訟制度固有的缺陷，相關法律規(guī)范本身存在不少模糊地帶也是導致這種現狀的重要原因，而公益訴訟的滯后和缺失更使得訴訟途徑難以發(fā)揮其用。

因此，針對我國環(huán)境信息公開制度存在的缺陷，我們首先必須建立高位階的環(huán)境信息公開法律，唯有如此，才可能有充分條件保證環(huán)境信息的公開。其次，應著重從政府和企業(yè)兩方面進行制度建設。對政府的環(huán)境信息的公開義務，除《環(huán)境信息公開辦法（試行）》外，還有《政府信息公開條例》予以規(guī)制。但政府信息公開條例的實施情況也不盡如人意。主要因素除了我國固有的行政模式影響外，還有相關法律規(guī)范的缺陷，因此除了明確環(huán)境信息形式和實質范圍，明確公布單位的界定等實體內容外，對于監(jiān)督方式和監(jiān)督人員也應有明確規(guī)定，而詳細的救濟方式規(guī)定更是必不可少。特別是在我國行政模式下，以法律的形式賦予公眾尋求司法救濟的權利則相當重要。2009年11月《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》面向社會征求公眾意見，便是向著這一良好方向行進，這保障了公眾從政府獲取環(huán)境信息的權利。而對于企業(yè)的信息公開，除了加強其違法成本，制定強有力實施手段外，有必要提倡環(huán)境公益民事訴訟，確定社會團體和個人的原告地位，以公力救濟方式保障公眾從企業(yè)獲取環(huán)境信息的權利。

（二）非政府組織發(fā)展制度

“公眾個體的參與能力等方面存在先天不足，加上環(huán)境行政決策往往涉及高度復雜的科技知識，使得公眾個體的參與往往難以發(fā)揮有效的作用?！?6因此非政府組織在環(huán)境公眾參與中的作用和地位便愈顯重要。1992年聯(lián)合國里約環(huán)境發(fā)展大會通過的《21世紀議程》認為“公眾的廣泛參與和社會團體的真正介入是實現可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一”?！吨袊?1世紀議程》則指出，“公眾、團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標實現的進程”，要“推動民間環(huán)保組織參與可持續(xù)發(fā)展”。而《奧胡斯公約》在其關于“公眾”的定義中則特別強調了非政府組織作為公眾參與主體的地位。

環(huán)保非政府組織應為公眾參與的有效主體。但是在我國相關法律中，對于非政府組織的公眾參與主體地位卻是諱莫如深，對環(huán)保非政府組織的權利也沒有明確的規(guī)定，這直接影響到公眾參與的主體的確認和保護。因此，雖然近年來中國環(huán)保非政府組織發(fā)展迅速，有一些大的環(huán)保組織在環(huán)境公共事務中發(fā)揮著越來越重要的作用，如在云南怒江開發(fā)、南水北調等項目中都有環(huán)境組織的身影，并且也發(fā)揮了巨大作用，然而環(huán)保組織參與決策還未成為一種常態(tài)，參與權利更是被任意剝奪，不能充分發(fā)揮其作用。這與非政府組織發(fā)展程度息息相關。

嚴格說來，我國在非政府組織的管理體制上存在較大問題，束縛了非政府組織的發(fā)展。目前我國關于社會團體的法律有憲法和社會團體登記管理條例?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由?！渡鐣F體登記管理條例》第五條規(guī)定：“國家保護社會團體依照法律、法規(guī)及其章程開展活動，任何組織和個人不得非法干涉?！钡俏覈鴮Ψ钦墓芾聿⒉焕谄浣⒑桶l(fā)展。我國對社會團體和民辦非企業(yè)單位實行以“雙重管理”為特征的管理體制，即“登記管理機關”和“業(yè)務主管單位”雙重審核、雙重負責、雙重監(jiān)管的體制。在非政府組織的登記注冊、監(jiān)督管理、優(yōu)惠稅制等方面，不僅約束過于嚴格，而且彼此不配套、不協(xié)調、不到位，嚴重制約著它們的發(fā)展?？梢哉f政府對非政府組織的認識、法律政策環(huán)境的制約和政府改革滯后，是當前制約非政府組織發(fā)展的最為重要因素。政府對非政府組織管理思路的轉變是我國非政府組織發(fā)展的重要前提。只有相對寬松自由的社會環(huán)境，才能產生科學合宜的管理方式。當非政府組織機體能健全發(fā)展之時，它在環(huán)境事務中的主體地位才能得以確保。

（三）環(huán)境公益訴訟制度

無救濟則無權利，訴訟作為解決社會系統(tǒng)中利益沖突的一種機制與活動，它是權利得以保障的最終救濟方式。環(huán)境公眾參與權亦以此為保障。并且由于環(huán)境公眾參與權所具有的憲政內涵，其代表的是公眾的利益，因此環(huán)境公益訴訟制度的優(yōu)劣對于此權利的保障尤其重要。

我國當前法律缺乏環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，雖然環(huán)境公益訴訟在我國有一定的發(fā)展，但仍然障礙重重。首先，我國民事訴訟法和行政訴訟法對原告資格的認定都限于“與案件有直接利害關系”，這就限制了與環(huán)境公益訴訟案件無直接利害關系的公民、法人和其它組織、社會團體對環(huán)境公益提起訴訟。雖然最高人民法院在一年前提出環(huán)保部門可以提起環(huán)境公益訴訟，云南省昆明市的中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市環(huán)保局也聯(lián)合發(fā)布了意見，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關、環(huán)保部門和有關社會團體向法院提起訴訟，但實際上，鮮有這些主體提起訴訟的案例。雖然出臺了地方性的規(guī)定，但在國家層面上對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定卻仍是空白，同時又受到立法位階效力和地域限制，它們對推進環(huán)境公益訴訟作用有限。其次，除了必須解決環(huán)境公益訴訟的原告資格這一基本問題外，還要考慮確保環(huán)境公益訴訟的可行性，如舉證責任的安排、訴訟費用的分配等問題。因為沒有法律規(guī)定，所以這些問題都沒有在制度層面上得以解決，當公眾參與權受到侵犯之時，勢必喪失有效的公力救濟途徑。因此應盡快建立環(huán)境公益訴訟法律制度，明確環(huán)境公益訴訟原告資格除了檢察機關、環(huán)保行政部門外，還應包括社會團體和個人。社會團體和個人應是環(huán)境公益訴訟的主要力量，因為這與他們的利益密切相關，他們對環(huán)境公益更具積極性，并且不具有官方色彩，是政治利益與商業(yè)利益的監(jiān)督者。同時也應確認環(huán)境公益訴訟的可操作性，對舉證責任以及政府對訴訟費用的資助作出特殊的安排。一些有借鑒意義的做法，如《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》規(guī)定，訴訟原告可向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”申請補助，這可作為有益經驗在國家法律層面得到確認，并將有助于環(huán)境公益訴訟的開展。

（四）環(huán)境教育制度

公眾的環(huán)境素養(yǎng)和環(huán)境知識影響著他們參與環(huán)境決策的態(tài)度和方式以及參與的有效性。托馬斯·杰斐遜對此曾有過精彩論述：“除了由人民自己掌握社會的根本權力以外，我不知道還有任何其他安全的辦法；如果我們認為他們的文化程度太低，不能以英明的決斷來行使這些權利，那么補救的辦法不是從他們手里拿走這種權利，而是通過教育來告訴他們應當如何對事情進行判斷?！倍谖覈h(huán)境公眾參與問題上，“公眾素質較低、能力缺乏”的理由一度被過分強調，似乎這是影響環(huán)境公眾參與的癥結所在，而這其實正是對環(huán)境教育的迫切呼喚。

國際上對于環(huán)境教育的重要性早已肯定，《貝爾格萊德憲章》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀議程》等文件充分肯定了環(huán)境教育對于推進可持續(xù)發(fā)展的重要作用。有的國家通過環(huán)境教育立法來規(guī)定各類教育主體的環(huán)境教育義務。如美國、日本均通過了環(huán)境教育立法，以法律的形式確認國家、國民、民間團體等對環(huán)境教育的義務和責任，并確立了相關保障機制，如行政管理、監(jiān)督協(xié)調及經費保障機制等。我國在2003年由教育部頒布了《中小學環(huán)境教育實施指南》，重點放在中小學環(huán)境教育與構建綠色學校。然而，我國對環(huán)境教育沒有一個明確、系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和目標，政府的環(huán)境教育之責也沒有被法律所明確。在現實生活中，除了一些環(huán)保非政府組織的環(huán)?；顒有麄鳝h(huán)保意識和知識外，公眾鮮有獲取環(huán)境保護知識的途徑，特別是有政府參與的官方途徑。政府部門對環(huán)境教育缺乏前瞻性考量，因此環(huán)境教育經費得不到保證也在意料之中。

我國以政策為主導的環(huán)境教育規(guī)范雖可指導我國環(huán)境教育的發(fā)展方向，但難以應對我國環(huán)境教育落后的現狀，更難提高我國公眾的環(huán)境意識水平。因此應將環(huán)境教育立法提上議事日程，須明確相關主體的權利、義務和責任，完善行政管理制度，增強其可操作性。同時立法中應確認環(huán)境教育為全民教育、終身教育的特性，突破學校教育和階段教育的局限；確立以政府為主導的行政管理方式，加強大眾傳媒、環(huán)境非政府組織、企業(yè)及社區(qū)的環(huán)境教育宣傳的協(xié)調配合；更重要的是在國家級和地方立法中應對環(huán)境教育開展資金保障作出明確詳細的規(guī)定，以確保環(huán)境教育的可持續(xù)性。

實現環(huán)境領域公眾參與權利是一個系統(tǒng)的工程，無論是環(huán)境信息公開制度，抑或是非政府組織的建立發(fā)展制度，還是環(huán)境教育制度都是公眾參與權利得以實現的基礎，因此除了完善環(huán)境領域內公眾參與的規(guī)則制度外，還必須健全發(fā)展相配套的制度措施，以形成一個良好的權利運行系統(tǒng)。

注：

1[美]E·博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第486頁。

2《中國環(huán)境行政保護二十年》編委會：《中國環(huán)境行政保護二十年》，中國環(huán)境科學出版社1994年版，第308頁。

3賴曦、成書玲：《公眾參與環(huán)境保護活動的現狀研究》，《法制與社會》2008年第1期。

4方洪慶：《公眾參與環(huán)境管理的意義和途徑》，《環(huán)境保護》2000年第12期。

5潘岳：《環(huán)境保護與公眾參與》，《理論前沿》2004年第13期。

6呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法出版社2000年版，第257頁。

7闞宏悅：《論環(huán)境法中的公眾參與原則》，《知識經濟》2009年第3期。

8舒冰：《論我國環(huán)境保護中的公眾參與制度》，《內蒙古環(huán)境保護》2004年（第16卷）第2期。

9周訓芳：《環(huán)境權論》，法律出版社2003年版，第126頁。

10參見http://en.wikipedia.org/wiki/Public_par ticipation#cite_note-test-0。

11參見Public Pol icy and Public Par ticipation Engaging Citizens and Community in the Eevelopment of Publ ic Pol icy.Bruce L.Smith.9，2003.http://www.phac-aspc.gc.ca/canada/regions/at lantic/pdf/ pub_pol icy_par tic_e.pdf。

12參見Principles of Public Participation.http://www.co-intel l igence.org/CIPol_publ ic par ticipation.html。

13徐珣：《憲政自由的價值維度》，《中南大學學報（社會科學版）》2009年（第15卷）第1期。

14羅斯科·龐德：《法理學·第一卷》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第16頁。

15葉俊榮：《環(huán)境法律與政策》，中國政法大學出版社2003年版，第313頁。

16朱謙：《環(huán)境公共決策中個體參與之缺陷及其克服》，《法學》2009年第2期。