程 靜

（北京市水務局，100038，北京）

一、北京市水資源的基本情況和管理現(xiàn)狀

1.北京市的水資源狀況

北京市屬資源型重度缺水城市，多年平均年降水585 mm，年均形成水資源量37.4億m3。1999年以來，北京市遭遇連續(xù)12年干旱，年均降水475mm，僅為多年平均的80%；年均形成可利用水資源量21億m3，僅為多年平均的56%；上游來水大幅度減少，年均入境水量4.7億m3，僅為多年平均的23%。按北京市統(tǒng)計局公布的2009年北京市常住人口1755萬計算，人均水資源量僅為120m3左右，遠遠低于國內(nèi)外其他大城市。連續(xù)干旱造成的水資源短缺和經(jīng)濟發(fā)展、人口增加帶來的用水需求增長使北京水資源的供需矛盾不斷加劇。為保障城鄉(xiāng)用水需求，北京市付出了巨大的水資源代價，12年來累計動用水庫庫存20億m3，超采地下水60億m3。南水北調(diào)引長江水進京時間由原計劃的2010年調(diào)整到2014年，使未來幾年北京的水資源形勢更加嚴峻。

2.現(xiàn)狀水資源管理體制、制度和管理水平分析

（1）水資源管理體制

為強化水資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置，2004年5月北京市政府進行了水管理體制改革，組建了北京市水務局，統(tǒng)一管理全市防洪、排水、供水、節(jié)水、水資源保護利用、污水處理及回用等涉水事務。在此基礎(chǔ)上，全市逐步形成了市水務局、區(qū)（縣）水務局、流域水務站、村級農(nóng)民用水協(xié)會構(gòu)成的四級水務管理體系，基本實現(xiàn)了水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一管理水量和水質(zhì)的目標，解決了以往水資源管理過程中存在的條塊分割、相互制約、職責交叉、權(quán)屬不清等問題。

（2）水資源管理制度

北京市水資源管理制度經(jīng)歷著不斷完善的過程，已初步形成以《北京市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》為核心的一套制度體系，對保、蓄、取、供、用、節(jié)、排等實施全過程管理。

在保水、蓄水環(huán)節(jié)：一是制定了《北京市實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，建立了水土保持方案審查及水土保持設施“三同時”制度；二是制定了《北京市實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》等法規(guī)、規(guī)章，建立了水庫閘壩蓄水、滯洪區(qū)管理等相關(guān)制度；三是出臺了 《北京市地表水功能區(qū)劃方案》等法規(guī)，建立了水源地保護管理制度。

在配水、取水環(huán)節(jié)：一是建立了水資源規(guī)劃制度，制定了《北京市“十二五”水務發(fā)展規(guī)劃》等綜合規(guī)劃及其他專業(yè)規(guī)劃；二是建立了取水許可制度，發(fā)布了 《關(guān)于嚴格取水管理工作的通知》，從鑿井審批、取水許可、機井監(jiān)督和用水管理等方面加強取水管理，按照定額標準和水源條件核準取水指標。

在供水、用水環(huán)節(jié)：一是制定了《北京市自建設施供水管理辦法》等規(guī)定，規(guī)范了公共供水單位的供水管理活動和用水戶的用水行為；二是建立了計劃用水制度，實施動態(tài)管理，市水務局成立以來連續(xù)8年壓縮全市用水指標，實行用水總量控制；三是建立了水資源論證制度，將新、改、擴建重點項目的水資源論證作為建設項目立項的前置條件。

在節(jié)約用水環(huán)節(jié)：制定《北京市節(jié)約用水辦法》，形成了一套節(jié)水管理制度。一是建立了用水定額管理和超定額累進加價制度，行業(yè)用水實現(xiàn)按月考核；二是建立了用水分類計量收費制度；三是建立了建設項目節(jié)水“三同時”制度，新、擴、改建項目的節(jié)水設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用；四是建立了節(jié)水產(chǎn)品認證和市場準入制度；五是建立了產(chǎn)業(yè)準入制度，制定投資項目指導目錄和限制發(fā)展項目名錄。

在排水和再生水利用環(huán)節(jié)：一是建立了水污染防控制度，出臺了《北京市水污染防治條例》；二是出臺了《北京市排水許可管理辦法》，規(guī)范污水排放行為；三是出臺了《北京市排水和再生水管理辦法》和《北京市建設工程施工降水管理辦法》，規(guī)定新、改建工業(yè)企業(yè)、農(nóng)田灌溉應當優(yōu)先使用再生水；河道、湖泊、景觀補充水優(yōu)先使用再生水；再生水供水區(qū)域內(nèi)用水應優(yōu)先使用再生水。

（3）水資源管理發(fā)揮的作用

北京已經(jīng)初步形成了涵蓋水資源開發(fā)、利用和保護全過程的水資源管理制度體系，在實踐中發(fā)揮了重要的作用。

全市總用水量持續(xù)下降，用水效率不斷提高。與2000年相比，2010年全市總用水量由40.4億m3減少到35.2億m3，新水用量減少了12億m3。萬元GDP耗水由同期的164m3減少到29.9m3，單方水創(chuàng)造GDP由同期的78元增長到386元。北京在量水而行、以水定結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路下，向集約用水、高效用水方向發(fā)展。

在水源結(jié)構(gòu)方面，再生水應用替代了部分新水，初步做到了優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)供水。與2000年相比，2010年北京地表水利用量由13.2億m3減少到7.1 億m3（含河北水 2.6 億m3），地下水利用量由同期的27.2億m3減少到21.3億m3，再生水利用量則從無到有，增加到6.8億m3，占全市總用水量的19%。再生水已經(jīng)成為北京不可或缺的水源，減輕了利用新水的壓力。

在用水結(jié)構(gòu)方面，經(jīng)過10年的努力，北京水資源的配置更加合理，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水的結(jié)構(gòu)比例不斷優(yōu)化。在人口增加、經(jīng)濟增長、人民生活水平提高的前提下，同2000年相比，全市生活用水由13億m3增加到14.4億m3，生產(chǎn)用水由27億m3減少到16.8億m3，生態(tài)用水由4000萬m3增加到4億m3?！叭保ㄉ睢⑸a(chǎn)、生態(tài)）用水的比例由32∶67∶1調(diào)整為41∶48∶11。 用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整在緩解水資源緊缺的同時，也為城鄉(xiāng)發(fā)展和水資源利用騰出了一定的空間。

二、當前水資源管理的形勢和面臨的挑戰(zhàn)和問題

當前，北京的國際地位和競爭力快速提高，建設有中國特色的世界城市，已成為北京發(fā)展的新戰(zhàn)略。建設中國特色世界城市，需要更可靠的水資源保障、更安全的水務基礎(chǔ)設施和更高標準的服務管理水平。解決水的短板制約既是北京城市發(fā)展的重點、難點，也是人口資源環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)鍵點和提高城市建設管理水平的著力點。

北京作為實行最嚴格水資源管理制度的先行先試工作的試點省 （直轄市），要立足市情和水情，把水資源保障作為支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的首要任務，把嚴格水資源管理作為加快經(jīng)濟和社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口資源環(huán)境關(guān)系，深化水務體制機制改革，從而推動首都“人文北京、科技北京、綠色北京”和中國特色世界城市建設。

從目前情況看，北京的水資源管理實踐雖然取得了一定的成效，支撐了連續(xù)干旱條件下北京經(jīng)濟社會的平穩(wěn)較快發(fā)展。但北京的水資源管理水平和用水效率與水資源嚴格管理的需求不相適應，特別是同世界先進水平相比，還有進一步提高的空間，在技術(shù)水平、管理能力、節(jié)水意識等方面都存在較大差距。

一是現(xiàn)有的制度和管理狀態(tài)同水資源嚴格管理的需求存在差距?，F(xiàn)有北京水資源管理制度的操作性有待加強，“三條紅線”的控制體系缺乏量化指標；水資源規(guī)劃論證、取水許可證年審、節(jié)水定額動態(tài)管理等制度在實際操作中沒有落實到位；涉水行政審批管理缺乏相應的配套監(jiān)管措施和手段。必須通過進一步健全水資源管理的政策、規(guī)程和標準體系，強化執(zhí)行力和可操作性，不斷提高水資源管理水平。

二是依靠傳統(tǒng)的管理制度與管理方式可贏得的發(fā)展空間不斷縮小。通過大力節(jié)水、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化水資源配置、提高水資源效率等措施，近年來北京的水資源承載能力不斷提高，但隨著用水結(jié)構(gòu)、用水水平等彈性空間的壓縮，提高用水效率出現(xiàn)邊際成本加大、邊際效益減小的狀態(tài)。必須堅持創(chuàng)新驅(qū)動，在管理約束、科技支撐等方面取得新突破。

三是水資源稟賦先天不足，必須尋求水資源可持續(xù)利用的新路徑。北京已經(jīng)進入全面建設現(xiàn)代化國際大都市的新時期，但北京與紐約、倫敦、東京等世界城市相比，水資源稟賦先天不足。水務要為首都建設中國特色世界城市提供安全、可靠的水資源和水環(huán)境保障，必須從統(tǒng)籌人口資源環(huán)境關(guān)系入手，以水資源管理水平的提高促進經(jīng)濟和社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)北京經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，確保首都水資源可持續(xù)利用。

三、實行最嚴格的水資源管理制度的主要內(nèi)容

實行最嚴格的水資源管理制度，要著眼于建設中國特色世界城市的戰(zhàn)略目標，積極應對水資源緊缺形勢，加快經(jīng)濟和社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口資源環(huán)境關(guān)系，以《取水許可制度實施辦法》《北京市節(jié)約用水辦法》《北京市排水和再生水使用辦法》等規(guī)章為依據(jù)，通過確立“三條紅線”，實現(xiàn)行業(yè)用水定額管理、區(qū)域用水總量控制；培育節(jié)水的生產(chǎn)生活方式，全面推進節(jié)水型社會建設；實行排水許可管理，各類水功能區(qū)水質(zhì)達標，從而不斷提高水資源的優(yōu)化配置和高效利用水平，不斷增強水資源承載能力和服務保障經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

一是要確立水資源開發(fā)利用控制紅線。嚴格實行行業(yè)用水定額管理、區(qū)域用水總量控制。根據(jù)區(qū)域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展布局及合理需求，制定水資源配置方案，確定各區(qū)域、各行業(yè)用水總量指標，并逐級分解，建立覆蓋全市的區(qū)域用水總量控制指標體系。生活用水適度增長、環(huán)境用水控制增長、工業(yè)用新水零增長及農(nóng)業(yè)用新水負增長。用水總量嚴格控制在國家規(guī)定的年度用水指標以內(nèi)，年度用水計劃根據(jù)當年水資源狀況進行動態(tài)調(diào)整。嚴格推行規(guī)劃水資源論證。編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、新城和重點發(fā)展區(qū)規(guī)劃時，必須進行水資源論證。嚴格取水許可管理。直接取用地表、地下水的建設項目，必須辦理取水許可，出具水資源論證報告。取用公共管網(wǎng)水或再生水的建設項目，必須到水行政主管部門辦理行政審批。完善水資源調(diào)度方案和應急調(diào)度預案。加強涵蓋地表水和地下水的水文水資源監(jiān)測網(wǎng)絡建設，完善水務運行調(diào)度和監(jiān)測評價體系。在供水緊急狀態(tài)下，分區(qū)分類采取限制用水措施。

二是要確立用水效率控制紅線。全面推進節(jié)水型社會建設，努力培育節(jié)水的生產(chǎn)生活方式，把節(jié)約用水工作貫穿于國民經(jīng)濟發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的全過程。到2015年，全市萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量下降到25m3以下，萬元工業(yè)增加值用水量下降到11m3以下，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)提高到0.7以上。建立水資源經(jīng)濟社會評價體系，進一步細化區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的定額指標，實施動態(tài)管理，定期發(fā)布限制發(fā)展的高耗水產(chǎn)業(yè)名錄，嚴格實施產(chǎn)業(yè)用水效率準入制度。加強水平衡測試，對用水超定額的生產(chǎn)企業(yè)限期進行節(jié)水技術(shù)改造，改造后仍達不到行業(yè)標準的一律關(guān)停。制定用水器具強制標準，實施節(jié)水產(chǎn)品和器具市場準入制度，淘汰不符合節(jié)水標準的用水工藝、設備。加強用水計劃管理，嚴格用水計量，超計劃用水累進加價。嚴格落實建設項目節(jié)水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)制度。建設節(jié)水示范工程，發(fā)展新區(qū)要率先成為科學用水、高效用水的示范區(qū)。創(chuàng)新節(jié)水管理思路和方式，完善節(jié)水責任體系，進一步拓展節(jié)水空間，提高節(jié)水管理水平。

三是要確立水功能區(qū)限制納污紅線。嚴禁向河湖排放污水，各類水功能區(qū)水質(zhì)達標。根據(jù)國家考核要求，從嚴核定區(qū)域化學需氧量、氨氮等排放指標和河道考核斷面的控制指標。加強點面污染源治理，大力推廣清潔生產(chǎn)。嚴格排水許可管理，嚴禁向河湖排放污水。建立排水和水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測預警系統(tǒng)，完善評價體系，制定監(jiān)督考核制度。

四是要建立水資源管理責任和考核制度。加強水量水質(zhì)監(jiān)測，嚴格實施水資源管理考核制度，將水資源管理納入各級政府績效考核內(nèi)容。區(qū)（縣）人民政府對行政區(qū)域內(nèi)水資源管理與保護工作負總責。市水行政主管部門會同市有關(guān)部門，對區(qū)（縣）水資源保護、節(jié)約用水、污水治理和出境斷面水質(zhì)等主要指標的落實情況進行考核，考核結(jié)果作為區(qū)（縣）人民政府主要領(lǐng)導干部綜合考核評價的依據(jù)。