宋洪遠

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，100032，北京）

一、引 言

加強小型農(nóng)田水利設施建設與管理是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的重要內容之一，它直接關系到國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，關系到農(nóng)民增收。近年，盡管政府出臺了大量的強農(nóng)惠農(nóng)政策，并在一定程度上加強了小型農(nóng)田水利設施的建設與管理，但是 “農(nóng)民管不了、集體管不好、國家管不到”的狀況并沒有發(fā)生多大改變，加之設施老化、功能退化等原因，小型農(nóng)田水利設施的灌溉能力還遠遠不能適應農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。為改善這種狀況，政府和集體除了加大資金投入力度外，還試圖通過產(chǎn)權制度改革來加強小型農(nóng)田水利設施的建設與管理。

從經(jīng)濟學視角看，進行小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革的意圖在于：依托盈利能力，通過改革讓市場主體擁有小型農(nóng)田水利設施的部分或全部產(chǎn)權，并獲取相應收益，從而引導社會資源參與小型農(nóng)田水利設施的建設與管理，相應地減輕政府或集體的責任。這一改革本質上涉及的是政府與市場的分工問題，即小型農(nóng)田水利設施除了由政府和集體來提供外，能不能由市場主體來提供，能不能由政府與市場合作提供。Kessides（2004年）指出，在基礎設施（包括小型農(nóng)田水利設施）的經(jīng)營管理中引入私人組織和競爭機制已經(jīng)成為實行基礎設施產(chǎn)權制度改革的重要措施。但是，盈利能力、社會資源介入與產(chǎn)權制度改革之間存在什么樣的關系？產(chǎn)權制度改革能達到這個目的嗎？已有少量文獻對這個問題進行過研究。例如，胡繼連等（2000年）通過分析小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革的實踐模式及效果，認為小型農(nóng)田水利設施具有較強的“私人物品”特性，完全可以由私人組織（農(nóng)戶或合作組織等）新建、經(jīng)營與管理。王金霞等（2000年）以地下水灌溉系統(tǒng)為例研究了其產(chǎn)權制度創(chuàng)新的內在動因。其研究結果表明，地下水灌溉系統(tǒng)產(chǎn)權制度創(chuàng)新受水資源短缺程度、地下水開發(fā)利用狀況、當?shù)剞r(nóng)民的生存環(huán)境、社區(qū)經(jīng)濟條件 （主要是集體經(jīng)濟狀況）、社區(qū)人力資本、水利財政與信貸政策以及水資源市場發(fā)育程度等因素的影響，并且隨著這些因素的變化而不斷變化。周曉平等（2007年）以參與主體為研究對象，分析了縣級及縣級以上政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶在小型農(nóng)田水利設施建設與管理中基于各自利益的博弈關系，結果表明，產(chǎn)權制度改革能夠吸引農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利設施建設與管理，改變其治理狀況。因此，參與主體之間的博弈推動了小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度變革。劉鐵軍（2007年）從產(chǎn)權和產(chǎn)權制度的特征與功能出發(fā)，運用產(chǎn)權理論重點分析和評價了現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利設施的私人治理模式、用水戶參與式治理模式與集權治理模式，并指出自主治理模式是中國當前小型農(nóng)田水利設施治理的合理模式。這些文獻雖然不同程度、不同側面地涉及小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革問題，但都沒有明確回答如下問題：小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革應具備什么條件？產(chǎn)權制度改革能在多大程度上引導社會資源參與小型農(nóng)田水利設施的建設與管理？本文試圖回答這兩個問題。

小型農(nóng)田水利設施主要指灌溉面積小于 1萬畝（0.067 萬 hm2）、除澇面積小于 3萬畝（0.2萬 hm2）、庫容小于10萬m3、渠道流量在1m3/s以下的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水利工程，其實物表現(xiàn)形式主要包括符合上述標準的水庫、機井、提灌站、排澇站、水塘、水渠等。這些小型農(nóng)田水利設施形式各具特色，因而其建設與管理方式不盡相同。為分析實踐中各種形式的小型農(nóng)田水利設施的建設與管理情況，本文采用案例研究法對其進行分類研究。本研究的基礎數(shù)據(jù)信息全部來源于大量的實地案例調查，一共調研了5個省10個縣、市、區(qū)（分別為吉林省東遼縣和梨樹縣，河北省棗強縣和藁城市，山東省費縣，湖北省漢川市、麻城市和武漢市新洲區(qū)，湖南省邵陽縣和茶陵縣）的70多個典型案例。為增強證據(jù)資料之間的相互印證，本文主要采取以下三種方法進行案例研究：一是運用訪談法收集數(shù)據(jù)信息，訪談對象包括與小型農(nóng)田水利設施建設與管理相關的縣、市、區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門、村委會、用水合作社或協(xié)會、農(nóng)民等利益相關者。在訪談中，調查人員主要采用開放式的問答方式，通過連續(xù)的追問進行深度的信息挖掘。二是利用檔案和文獻記錄進行文獻分析，即通過查閱檔案記錄、文件及有關文獻來獲取有關信息。三是使用直接觀察法對小型農(nóng)田水利設施進行實地考察，了解其建設、維修、經(jīng)營和管理現(xiàn)狀，通過現(xiàn)場考察對訪談資料和有關檔案資料進行驗證。

二、理論、概念與假說

1.小型農(nóng)田水利設施的經(jīng)濟特性

就排他性而言，多數(shù)小型農(nóng)田水利設施（排澇站除外）要排除某個農(nóng)戶對它的使用相對容易，因而具有明顯的排他性。就競爭性而言，小型農(nóng)田水利設施都有一個最大供水量，其供水能力受最大供水量的約束，當用水者（消費者）對水的需求量沒有超過最大供水量時，增加用水者不會導致?lián)頂D；當用水者對水的需求量超過最大供水量時，增加用水者會產(chǎn)生擁擠成本。因此，小型農(nóng)田水利設施是一種具有排他性和一定范圍內非競爭性的準公共物品。由于“排他性”特征，小型農(nóng)田水利設施的管理主體能明確區(qū)分其受益對象并收費，因而小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革具備了技術上的前提條件。從收益看，“一定范圍內”（即最大供水量）決定了供水量的上限，限定了最大盈利空間；從成本看，“一定范圍內非競爭性”決定了在最大供水范圍內，水以遞減的平均成本實現(xiàn)供給，但當用水需求超過最大供水量時，會產(chǎn)生擁擠成本。因此，從經(jīng)濟條件看，“一定范圍內非競爭性”特征使得小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革的必要性和可能性依賴于水的供求狀況。

2.盈利能力，社會資源介入，產(chǎn)權制度

（1）盈利能力

即獲取凈利潤的能力。小型農(nóng)田水利設施的盈利能力取決于產(chǎn)權承接人經(jīng)營管理小型農(nóng)田水利設施的收益與成本情況。根據(jù)調查，本文對其成本和收益的主要內容和影響因素分析如下：

第一，產(chǎn)權收益及其主要影響因素。一是直接使用小型農(nóng)田水利設施帶來的收益，包括向使用者收取的水費（本文中“水費”主要包含水利設施的建設與管理支出，排灌產(chǎn)生的油、電成本等，但一般不包括水資源費。下同。）和滿足自己種植的農(nóng)作物用水需求而導致的機會成本兩個部分。水利設施的灌溉能力越強，可供灌溉的土地面積越大，收取的水費就越多；灌溉能力越弱，可供灌溉的土地面積越小，收取的水費就越少。二是利用小型農(nóng)田水利設施從事其他多元化經(jīng)營所取得的經(jīng)營性收益。例如水產(chǎn)養(yǎng)殖，水容量越大，收益就越多。三是附屬資源所帶來的收益。例如，在水庫周邊荒山種植果木、建休閑娛樂設施等，水庫（水面面積和庫容）越大，地理位置越優(yōu)越，附屬資源越好，交通越便利，進行多種經(jīng)營的可能性就越大，收益也就越大。

第二，產(chǎn)權成本及其主要影響因素。一是建設或購入成本、維修成本，即因獲取全部或部分產(chǎn)權而支付的一定費用。這一成本或者表現(xiàn)為產(chǎn)權承接人向原產(chǎn)權擁有者所支付的一次性或經(jīng)常性費用，例如購買價格、承包費、租賃費等，在少數(shù)情況下，為鼓勵這一產(chǎn)權轉讓形式，政府有關部門還會為產(chǎn)權承接人提供一定的補助；或者表現(xiàn)為新建和維修小型農(nóng)田水利設施所進行的投資投勞，投資主要表現(xiàn)為購買鋼筋、水泥、砂子和炸藥的支出以及技術設計與勘測支出等。在政府的財政支持下，這一成本在一定程度上能得到降低。二是經(jīng)營管理成本，即運行和維護成本。灌溉面積越大，電、油價格越高，機電等硬件設施越陳舊，管理效率越低，經(jīng)營管理成本就會越高。三是或有成本，即由不可抗拒的自然災害帶來的損失。例如，在大旱年份，政府會要求強制供水，從而給養(yǎng)魚等造成損失；在大澇年份，水庫、水塘、渠道潰決，也會給養(yǎng)魚和其他經(jīng)營造成損失。四是交易成本，包括信息成本、組織協(xié)調成本、簽約成本、監(jiān)督執(zhí)行成本、違約成本等。交易成本的大小由以下幾個方面決定：①收費的難易程度。涉及的農(nóng)戶越多，水費收取就越困難；還由于欠交水費問題，有的農(nóng)戶交納了水費，有的農(nóng)戶欠交水費，如果不清繳欠交的水費，已交納水費的農(nóng)戶就會覺得吃了虧，不公平，以后用水時也不愿再交水費，就造成水費收取越困難；在降雨量多的年份，農(nóng)戶用水很少甚至不用水，收取水費就更加困難。收費難度越大，交易成本就越高。②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水的需求程度。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水的需求量增加的情況下，農(nóng)戶對水和水利設施的需求就會大大提高，從而使農(nóng)民有更大的積極性投資投勞建設小型農(nóng)田水利設施和進行產(chǎn)權制度改革，這有利于降低交易成本。③水的稀缺程度。水的稀缺導致水“貴”，水“貴”導致農(nóng)戶“水是商品”的意識增強，這有利于降低交易成本。④相關主體的組織與協(xié)調能力。產(chǎn)權制度改革要付出組織成本，包括倡導改革所承擔的風險、制定改革方案的成本、與利益相關各方協(xié)調所付出的成本等。一般來說，這是產(chǎn)權制度改革的利益相關者所不愿考慮的。產(chǎn)權制度改革需要特定的組織例如村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣（市、區(qū)）行政組織來實施，這些組織的組織動員能力越強，組織成本就越低。⑤土地規(guī)模經(jīng)營程度。土地規(guī)模經(jīng)營程度越高，收取水費的難度越小，組織成本也就越小。五是機會成本。經(jīng)營管理小型農(nóng)田水利設施需要付出勞動和資金，因此，外出打工收入越高，資金用于其他經(jīng)營的利潤率越高，經(jīng)營管理小型農(nóng)田水利設施的機會成本也就越高。

（2）社會資源介入

即非政府主體在小型農(nóng)田水利設施的建設與管理中投入的包括資金、勞動、物資、技術等在內的資源。小型農(nóng)田水利設施的建設與管理是一個比較籠統(tǒng)的概念，本文將“建設與管理”進一步分解為“建設”“維修”“經(jīng)營”和“管理”。 具體地講，“建設”指設施的新建、改建和擴建，需要投入資金和勞動等；“維修”指設施損壞、折舊后的恢復，同樣需要投入資金和勞動等；“經(jīng)營”指通過使用設施來取得收益；“管理”指設施的日常管理和看護，主要需要投入勞動。建設、維修和管理基本上只有成本而沒有收入，經(jīng)營是既有成本也有收益，所以，追求利潤最大化的“經(jīng)濟人”首先看中的是經(jīng)營，而對建設、維修和管理不感興趣。產(chǎn)權制度改革的目的就是在將經(jīng)營權轉讓給產(chǎn)權承接人的同時，還試圖將建設、維修和管理等責任盡可能轉移給產(chǎn)權承接人，實現(xiàn)責、權、利的統(tǒng)一。轉移的責任越多，意味著社會資源介入得越深。

（3）產(chǎn)權制度

產(chǎn)權涉及所有權、占有權、經(jīng)營權、受益權、處分權等。產(chǎn)權制度改革的目的是引導社會資源參與小型農(nóng)田水利設施的建設與管理。但是，作為固定資產(chǎn)的小型農(nóng)田水利設施，由于資產(chǎn)的專用性，很難變更用途；作為政府或集體所有的農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)資料 （公共品），政府也不允許改變其用途。當小型農(nóng)田水利設施不能自由處置時，其價值既不能按歷史成本法確定，也不能按現(xiàn)值法確定，而只能按其盈利能力即收益法確定。換言之，作為“經(jīng)濟人”的產(chǎn)權承接人所關心的不是小型農(nóng)田水利設施本身的歷史成本或現(xiàn)值，而是其收益流，其產(chǎn)權重要與否，取決于它能否帶來正的凈收益流。如果能帶來正的凈收益流，那么其產(chǎn)權是有價值的；如果帶來的是負的凈收益流，那么其產(chǎn)權是沒有價值的。因此，產(chǎn)權承接人首先看重的是小型農(nóng)田水利設施的經(jīng)營收益權，其次才是所有權、占有權和處分權。根據(jù)制度變遷原理，產(chǎn)權制度改革涉及小型農(nóng)田水利設施建設與管理的成本如何重新分攤、收益如何重新分配等問題，實際上就是利益格局的重新調整，存在獲利空間是產(chǎn)權制度變遷的內在動力。因此，能夠帶來一定的凈收益是社會資源介入產(chǎn)權制度改革的前提。如果產(chǎn)權制度改革不能使利益相關者獲得凈收益，社會資源就不會愿意介入，產(chǎn)權制度改革因而難以實施，即使勉強實施，也難以持久。社會資源介入的越深，轉移的責任越多，產(chǎn)權制度改革就越徹底。

3.基本假說

基于上述分析，本文提出如下基本假說：有效的小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革是經(jīng)濟利益導向的，主要是一種市場行為，是一種民間自發(fā)的、自下而上的誘制性制度變遷。具有一定的盈利能力是產(chǎn)權制度改革的必要條件，盈利能力越弱，產(chǎn)權制度改革就越難進行，社會資源就越不愿參與小型農(nóng)田水利設施的建設與管理；盈利能力越強，產(chǎn)權制度改革就越徹底，就越能引導社會資源參與小型農(nóng)田水利設施的建設與管理。

三、小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革實踐

依據(jù)權利和責任的歸屬，本文將調查所了解到的各種類型的小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革的基本情況歸納如下：

①改革的基本思路。小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革的總體思路有兩類：一是權利和責任捆綁轉移，主要適用于原歸政府或集體所有并管理的小型農(nóng)田水利設施。具體做法是，根據(jù)權利—義務對等的原則，將小型農(nóng)田水利設施的相關權利轉移給產(chǎn)權承接人，產(chǎn)權承接人同時承擔一定的責任，權利越多，責任也越多。二是“誰投資、誰所有、誰受益”，主要適合于社會力量新建的小型農(nóng)田水利設施。具體做法是，放開水利設施建設權，走“民建、民有、民管、民營”之路，鼓勵農(nóng)戶、聯(lián)戶、合作組織和其他經(jīng)濟主體從事小型農(nóng)田水利設施的建設與管理，政府酌情給予一定的無償資金或物資進行扶持和鼓勵。在表1中，本文對各種類型的小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革的基本思路及其適用范圍進行了比較。

表1 小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革思路

②改革的徹底程度。本文將小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革徹底程度分解為廣度和深度兩個方面（表2）。廣度表示從面上的情況看，實行產(chǎn)權制度改革的小型農(nóng)田水利設施占全部小型農(nóng)田水利設施的比例；深度表示從實施情況看，產(chǎn)權制度改革在多大程度上實現(xiàn)了權利和責任由政府或集體向市場（社會）主體的轉移。

③改革的主要模式和社會資源介入的情況。本文將權利分解為所有和處分權、經(jīng)營和收益權，將責任分解為建設責任、維修責任和管理責任。表3給出了不同類型小型農(nóng)田水利設施的盈利能力、社會資源介入和產(chǎn)權制度之間的關系。

表2 產(chǎn)權制度改革徹底程度及主要原因

四、盈利能力、社會資源介入與產(chǎn)權制度改革

表1、表2、表3表明，在小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革中，由于盈利能力不同，不同類型的小型農(nóng)田水利設施的社會資源介入程度、產(chǎn)權制度改革的廣度和深度有很大區(qū)別，呈現(xiàn)出多樣化的特點。由社會力量遵循“誰投資、誰所有、誰受益”原則新建的小型農(nóng)田水利設施，產(chǎn)權完全歸私人組織，社會資源介入比較充分，政府基本上不承擔什么責任；而原屬國家或集體所有的小型農(nóng)田水利設施，其產(chǎn)權制度改革多數(shù)是不徹底的、淺層次的，隨著盈利能力的增強，社會資源有限地、依次地介入這類小型農(nóng)田水利設施的經(jīng)營、管理、維修和建設中，但大多數(shù)情況都不過是將經(jīng)營和收益權置換成日常管理責任，建設和維修的責任仍然留給了政府或集體，政府或集體并沒有脫卸小型農(nóng)田水利設施的建設與管理的職責。具體情況如下：

1.每種類型小型農(nóng)田水利設施盈利能力、社會資源介入與產(chǎn)權制度改革徹底程度

（1）水 庫

作為貯水設施，水庫具有以下共同的基本特征：庫容量大，通過養(yǎng)魚等可以有一個相對可觀且穩(wěn)定的收入；水庫的建設、維修、經(jīng)營和管理成本高；或有成本高，如果遇到降雨量特別多的年份，汛情嚴重，水利設施防汛除險的責任難以界定，難以落實，安全無法保障，政府也不放心，而在天旱年份，通常會發(fā)生農(nóng)業(yè)灌溉用水與養(yǎng)魚用水的矛盾；涉及的用水戶多，收繳水費難，交易成本高。具體到某個水庫，成本和收益則各有特點，盈利能力各異，從而社會資源介入和產(chǎn)權制度改革徹底程度也不盡相同，有的水庫基本上仍維持政府或集體建設、維修、經(jīng)營和管理的公有公營模式，有的水庫則不同程度地實現(xiàn)了建設、維修、經(jīng)營和管理中相關權責向社會的轉移。

表3 盈利能力、產(chǎn)權制度與社會資源介入

①原屬政府或集體所有的水庫，在堅持“所有權”和“處分權”不變的情況下，多實行 “權利責任捆綁轉移”。主要有三種模式：一是政府或集體負責建設、維修和管理，承包者經(jīng)營。這類水庫只進行簡單的水面經(jīng)營權承包，政府或集體不愿意放棄水費收繳權。因此，承包人的收益僅來源于經(jīng)營水庫（例如養(yǎng)魚）的收入，成本則表現(xiàn)為承包人每年所交納的承包費。由于凈收益很少，相應地，承包人幾乎沒有其他責任，水庫的建設、維修、管理等責任基本上仍全部歸政府或集體，相關費用仍由國家財政或集體承擔。同時，承包人基本上都是兼業(yè)經(jīng)營，經(jīng)營水庫的收入并不是其主要的收入來源，只是其年度收入中的一項副業(yè)收入。典型案例如湖南省茶陵縣棗市鎮(zhèn)良塘水庫。二是政府或集體建設、維修，承包者經(jīng)營、管理。這類水庫除了進行水面經(jīng)營權承包外，政府或集體還放棄了水費收繳權。因此，承包人的收益除來源于養(yǎng)魚收入外，還有水費收入，成本則表現(xiàn)為承包人每年所交納的承包費。由于凈收益相對增加，相應地承包人的責任也有所增加，需負責水庫的日常管理，但水庫的建設和維修責任則仍由政府或集體承擔。盡管凈收益有所增加，但承包人基本上仍是兼業(yè)經(jīng)營，經(jīng)營水庫的收入也并不是其主要的收入來源。典型案例如山東省費縣大田莊鄉(xiāng)黃土莊村小水庫。三是政府或集體建設，承包者擴建、維修、經(jīng)營、管理。這類水庫基礎條件好、地理位置優(yōu)越、交通方便，且水庫周邊有荒山、荒地等，適合進行多種經(jīng)營，例如能建成集養(yǎng)殖、種植、垂釣、餐飲、休閑于一體的休閑娛樂設施。通過產(chǎn)權制度改革，承包人擁有水庫和水庫周邊荒山、荒坡、荒地的經(jīng)營權利，承包人的收益主要來源于水庫養(yǎng)魚、賣水以及對周邊荒山、荒坡、荒地進行多種經(jīng)營的收入，承包人每年交納一定的承包費。由于盈利能力強以及其盈利能力與水庫及周邊附屬資源的優(yōu)劣狀況密切相關等原因，承包人除負責水庫的日常管理外，也積極承擔水庫的維修和擴建責任。典型案例如吉林省東遼縣仁和水庫。

②新建水庫遵循“誰投資、誰所有、誰受益”的原則。極少數(shù)丘陵、山區(qū)地區(qū)經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主，特別是以用水量大的經(jīng)濟作物為主。一方面，農(nóng)民收入基本上來源于農(nóng)作物種植，收入來源單一，一旦農(nóng)作物歉收，農(nóng)民當年基本上就沒有收益；而且土地細碎化，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營結構相似。因此，農(nóng)戶的用水需求比較一致。另一方面，農(nóng)業(yè)灌溉用水甚至農(nóng)村飲水嚴重短缺，但單個農(nóng)戶又無力承擔高昂的水庫建設與維修成本，水庫即使建成，農(nóng)戶也難以承受其可能存在的、高昂的經(jīng)營管理成本、交易成本和或有成本。共同的困境和共同的需求降低了農(nóng)戶之間進行協(xié)調的交易成本，多數(shù)農(nóng)戶之間容易形成一致的集體行動，聯(lián)合起來共同負責建設、經(jīng)營、管理和維修水庫，實行“聯(lián)戶投資、聯(lián)戶所有、聯(lián)戶受益”，從而解決參與農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)灌溉用水和農(nóng)村飲水等問題。典型案例如山東省費縣大田莊鄉(xiāng)黃土莊村青龍崮水庫。

（2）機 井

機井使用地區(qū)一般都是降雨量少、地表水資源緊張、主要靠地下水灌溉的地區(qū)。正是由于降雨量少、地表水資源緊張，機井的使用頻率比較高。機井具有以下共同的基本特征：從收益看，收取水費是其收益的唯一來源，每眼機井灌溉面積越大，收益就越高；從成本看，地下水水位越深，機電設備基礎條件越差，機井的建設、維修、經(jīng)營和管理成本就越高。具體到某個機井，成本和收益則各有特點，盈利能力存在差異，從而社會資源介入和產(chǎn)權制度改革徹底程度不盡相同。有的地區(qū)的機井基本上維持政府或集體建設、維修、經(jīng)營和管理的公有公營模式，有的地區(qū)則不同程度地對機井進行了將其建設、維修、經(jīng)營和管理權責向社會轉移的改革。

①原屬政府或集體所有的機井，在堅持所有權和處分權不變的情況下，多實行“權利責任捆綁轉移”。從成本看，現(xiàn)有歸集體所有的機井設備老化，效率非常低，能耗非常高，通過一次性投資更新難度大；同時，受降雨量的影響，能否賣水、取得賣水收益還取決于“天”，即或有成本很高。由于盈利能力弱，社會資源不愿意深度介入。其產(chǎn)權制度改革的基本模式是：集體擁有所有權和處分權，并負責大型維修，承包人擁有機井的經(jīng)營權利，并承擔機井的日常管理和小型維修。機井承包人基本上都是兼業(yè)經(jīng)營，經(jīng)營機井的收入只是其年度收入中的一項副業(yè)收入。典型案例如河北省棗強縣唐林鄉(xiāng)李進伯村機井。

②新建機井遵循“誰投資、誰所有、誰受益”的原則。主要有兩種模式：一是聯(lián)戶建設、維修、經(jīng)營和管理機井，政府酌情資助。這類農(nóng)戶主要種植經(jīng)濟效益較高的經(jīng)濟作物，而且一般是種植大戶，種植業(yè)收入是承包人的主要收入來源，一旦歉收，當年收入將嚴重受損，但單個農(nóng)戶又無力承擔高昂的機井建設與維修成本，機井即使建成，也難以承受可能存在的、高昂的經(jīng)營管理成本、交易成本和或有成本。因此，共同的困境和共同的需求使得具有相似的種植結構、收入來源結構的種植大戶容易聯(lián)合起來打井。聯(lián)合起來的農(nóng)戶共同擁有機井的產(chǎn)權，共同負責機井的建設、維修、經(jīng)營和管理，實行“聯(lián)戶建設、聯(lián)戶所有、聯(lián)戶管理、聯(lián)戶受益”，在可能的情況下，還對其他農(nóng)戶進行有償供水。典型案例如河北省棗強縣馬屯鎮(zhèn)北倉口村機井。二是單個農(nóng)戶建設、維修、經(jīng)營和管理機井，政府給予資助。這類農(nóng)戶主要是種植經(jīng)濟效益較高的經(jīng)濟作物且種植面積很大的種植大戶，種植業(yè)收入幾乎是其全部的收入來源，盡管機井的建設與管理成本非常高，但即便獨家使用也能實現(xiàn)收益大于成本，在可能的情況下，還能獲得對其他農(nóng)戶有償供水的收益，因此，單個農(nóng)戶有打井的積極性。這種模式的基本特征是：農(nóng)戶打機井，產(chǎn)權歸農(nóng)戶所有，政府酌情資助，農(nóng)戶負責建設、維修、經(jīng)營和管理。調查還發(fā)現(xiàn)，在一些地下水位較淺、打井成本低的地方，盡管單個農(nóng)戶種植面積小，但由于能實現(xiàn)收益大于成本，小機井也遍地開花，機井事實上成了自建自用的完全私人品。典型案例如吉林省梨樹縣十家堡鎮(zhèn)鐵嶺窩堡村果園機井。

（3）提灌站

提灌站的特征與機井的特征具有相似性，主要表現(xiàn)為包括機電設施的購買、維修成本、經(jīng)營與管理成本在內的總成本很高，涉及的用水戶多，收取水費難等。兩者的差別在于，提灌站主要分布在使用地表水的地區(qū)，而且這些地區(qū)一般降雨量相對較多、地表水資源豐富。但正是由于降雨量相對較多、地表水資源豐富，很多時候農(nóng)戶只用天然降雨，不需要提灌站。因此，一般來說，相比于機井，提灌站的使用頻率更低，收益也相應更少，不穩(wěn)定性更明顯。由于成本高，收益低且不穩(wěn)定，私人組織不愿意投資建設新的提灌站，也不愿意深度介入歸政府或集體所有的提灌站。因此，只有少數(shù)機電設施較好、維修成本較低的提灌站進行了產(chǎn)權制度改革。主要的改革模式是政府或集體建設、維修，承包戶經(jīng)營、管理，其基本特征是：政府或集體負責提灌站的建設，承包人擁有提灌站的經(jīng)營權利，并承擔日常管理和維修。這些提灌站的產(chǎn)權承接人都是兼業(yè)戶，水費收入只是其年度收入中無足輕重的副業(yè)收入。典型案例如湖南省茶陵縣下東鄉(xiāng)光輝村東江電灌站。

（4）排澇站

排澇站也具有建設、經(jīng)營與管理成本很高，涉及的用水戶多，收取水費難等特征。這些特征與提灌站、機井的特征是相同的。排澇站與提灌站、機井的重要差別是，使用機井和提灌站時，水是稀缺的；而使用排澇站時，水是過剩的。排澇時，水依次流經(jīng)田地、二級支渠、一級支渠、主干渠，主要依靠水的落差自流完成，這個過程基本上不需排澇站；然后利用泵站提水，從主干渠、或者一級支渠、或者二級支渠提到河湖。主干渠幾乎能使受益范圍內的全部農(nóng)戶受益，因而幾乎是一個完全的公共品；二級支渠、一級支渠的受益農(nóng)戶面也較大。因此，對于排澇站，很難準確地界定誰是真正的受益者及其受益的程度。如果由非政府、非集體性質的產(chǎn)權承接人收取排水費，計量困難使得操作成本非常高，不如采取由政府強制收費的方式。此外，并不是每年都需要排澇，當沒有出現(xiàn)澇情時，收取排水費就更加困難。總之，排澇站收費難、建設與管理成本高，不適合由私人來經(jīng)營，因而也就很難進行產(chǎn)權制度改革，仍然維持著由政府或集體建設、維修、經(jīng)營和管理的模式。例如，湖北省漢川市、吉林省梨樹縣的排澇站基本上都沒有進行產(chǎn)權制度改革。

（5）水塘、水窖

水塘的基本特征表現(xiàn)為水容量小、灌溉面積小、受益戶少，農(nóng)民使用水塘內的水在習慣上一般不用交水費，因此養(yǎng)魚收入基本上是水塘的唯一收入，而且其收入還非常有限。不過，由于這一收入比較穩(wěn)定，所以，經(jīng)營水塘即使虧損，也不會很嚴重。由于只能帶來很少的正凈收益，原歸集體所有的水塘很多只是實行水面出租，即承包人出少量租金購買水塘的水面使用權，主要用于養(yǎng)魚，并出于保障養(yǎng)魚收益的需要，附帶管理水塘，但這種管理不是由合同硬性規(guī)定的，因而也不是承包人的必然義務，水塘基本上仍維持集體建設、維修、經(jīng)營和管理的公有公營模式。水塘水面的產(chǎn)權承接人都是兼業(yè)戶，養(yǎng)魚收入只是其年度收入中無足輕重的副業(yè)收入。實行這樣產(chǎn)權制度改革的水塘非常普遍。水窖由于其受益范圍基本上限于獨家獨戶，事實上已經(jīng)演變?yōu)橥耆摹八饺似贰?，投入成本低，收益也低。但是，只要能實現(xiàn)收益大于成本，并實行“誰投資、誰所有、誰受益”，政府酌情給予資助，社會資源就會自發(fā)地介入水窖的建設、維修、經(jīng)營和管理，因此，實踐中有很多農(nóng)戶在自家田地里建造水窖。

（6）水 渠

作為儲水設施的附屬物，水渠基本上很難有獨立的收益，除個別地方將水渠作為儲水設施（水庫）的附屬物實行“捆綁打包”改革外，即產(chǎn)權承接人在承擔儲水設施相關責任的同時，還需負責渠道的部分維修和管理責任，水渠基本上沒有社會資源介入，也沒有實行產(chǎn)權制度改革。干渠和支渠仍相應地由灌區(qū)管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站、村組負責維修和管理，但事實上這些機構并沒有很好地履行這一職責，收取的水費也沒有用于渠道維修。斗渠和農(nóng)渠主要由村、村民小組負責，村、組為了克服勞動力外出的不利影響，組織未外出勞動者從事水渠的維修和管理，分攤建設和維護成本，一般在村、組范圍內實行“有勞出勞、有錢出錢、以資代勞”的方式，即愿意出勞動的出勞動，并確定每個勞動日的價格，不愿意或不能出勞動的農(nóng)戶出錢，沒有出足應出勞動日的農(nóng)戶出錢補足，多出勞動日的農(nóng)戶獲取相應的補償金，用以平衡不同農(nóng)戶的損益。

2.不同類型小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革徹底程度的比較

將水庫、機井、提灌站、排澇站、水塘水窖、水渠這些不同類型的小型農(nóng)田水利設施建設、維修、經(jīng)營和管理的成本與收益情況進行比較后，可以發(fā)現(xiàn)：從面上的一般情況來看，水庫的收益大于機井的收益，機井的收益大于提灌站的收益，提灌站的收益大于水塘水窖的收益；水庫的成本大于機井的成本，機井的成本大于提灌站的成本，提灌站的成本大于水塘水窖的成本；但從對凈收益的比較看，水庫的期望凈收益大于機井的期望凈收益，機井的期望凈收益大于提灌站和水塘水窖的期望凈收益。換言之，在一般情況下，水庫的盈利能力最強，其次是機井，再次是提灌站和水塘水窖，而排澇站和水渠難以有盈利能力。正是由于盈利能力的差異，水庫的產(chǎn)權制度改革徹底程度和社會資源介入程度最強，其次是機井，再次是提灌站和水塘水窖，排澇站和水渠則基本上沒有社會資源介入和實行產(chǎn)權制度改革。

五、結論與政策含義

綜上所述，本文得出以下一般性經(jīng)驗判斷：產(chǎn)權制度改革主要是一種以利益為導向的經(jīng)濟行為，能帶來一定正的凈收益是小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革得以進行的前提，盈利能力越強，社會資源就越愿意介入，產(chǎn)權制度改革就越徹底；盈利能力越弱，社會資源就越不愿意介入，產(chǎn)權制度改革就越不徹底。這一經(jīng)驗判斷證實了本文在第二部分所提出的基本假說。由于盈利能力有限，盡管很多小型農(nóng)田水利設施進行了產(chǎn)權制度改革，但產(chǎn)權承接人基本上都是兼業(yè)戶，大多數(shù)小型農(nóng)田水利設施的產(chǎn)權制度改革是不徹底的、淺層次的，實質上大多數(shù)都是以經(jīng)營 （盈利）權利置換日常簡單的管理責任，真正需要投入大量資金和勞動的建設、維修等責任仍然留給了政府或集體。

調查還發(fā)現(xiàn)，具備改革條件（存在獲利空間，能帶來正的凈收益流）的小型農(nóng)田水利設施，其產(chǎn)權制度改革事實上多數(shù)是市場（社會）自發(fā)進行的，是由基層自發(fā)推動的，本質上是一種誘制性制度變遷，具有持久的生命力。同時，由于缺乏盈利能力，并不是所有的水庫、機井、提灌站、水塘水窖都進行了產(chǎn)權制度改革，還有很多沒有進行產(chǎn)權制度改革。對于盈利能力弱、不具備改革條件的小型農(nóng)田水利設施，基層地方政府為了響應上級政府的要求而強制推動的產(chǎn)權制度改革，具有強制性制度變遷性質。在這些強制推動的產(chǎn)權制度改革中，由于沒有充分考慮產(chǎn)權承接人付出的成本和獲得的收益之間匹配的問題，所形成的產(chǎn)權制度形式具有明顯的不穩(wěn)定性，存在反彈的壓力。

小型農(nóng)田水利設施是一種具有“排他性”和“一定范圍內非競爭性”的準公共產(chǎn)品，“排他性”使其在技術上具備了產(chǎn)權制度改革的必要條件，“一定范圍內非競爭性”使其不一定具備產(chǎn)權制度改革的必要經(jīng)濟條件。產(chǎn)權制度改革是以經(jīng)濟利益為導向的，具有一定的盈利能力是小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革的必要經(jīng)濟條件，改革的廣度和深度主要取決于其盈利能力，盈利能力越強，產(chǎn)權制度改革就越徹底，就越能引導社會資源參與小型農(nóng)田水利設施的建設與管理。此外，還有許多小型農(nóng)田水利設施不具備產(chǎn)權制度改革的經(jīng)濟條件?，F(xiàn)有的產(chǎn)權制度改革大多數(shù)都屬于誘制性制度變遷，是民間自下而上的自發(fā)行為和市場行為，具備改革條件（存在獲利空間）的小型農(nóng)田水利設施事實上大多數(shù)是市場 （社會）在自發(fā)地對其進行產(chǎn)權制度改革；對于那些不具備改革條件（不存在獲利空間）、盈利能力弱的小型農(nóng)田水利設施，由政府強力推動的、具有強制性制度變遷性質的產(chǎn)權制度改革，其改革成果不具有穩(wěn)定性，存在反彈的壓力，基本上不可持續(xù)。

上述結論對有關部門有效管理小型農(nóng)田水利設施具有重要的政策意義。盡管產(chǎn)權制度改革在一定程度上加強了小型農(nóng)田水利設施的建設與管理，但政府不宜違背經(jīng)濟規(guī)律直接動手操作產(chǎn)權制度改革，而應當在因勢利導地為產(chǎn)權制度改革創(chuàng)造有利條件的基礎上將產(chǎn)權制度改革的具體方案交由市場決定。同時，政府也不應簡單地企望通過產(chǎn)權制度改革將作為準公共物品的小型農(nóng)田水利設施的建設與管理責任完全推向市場，在對不同類型的小型農(nóng)田水利設施進行區(qū)分的基礎上，對于改革后市場沒有承擔的部分，政府仍應該承擔主要的建設與維修責任。

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