葉建春，朱 威，周小平

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確了“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”的戰(zhàn)略地位，提出要加大水利建設(shè)投入，大力發(fā)展民生水利，到2020年基本建成水資源保護(hù)和河湖健康保障體系等四大體系的目標(biāo)任務(wù)。這為我國(guó)今后一段時(shí)期的水利工作指明了方向，更對(duì)流域機(jī)構(gòu)履行河湖代言人、維護(hù)河湖健康生命的職責(zé)提出更加明確和具體的要求。

太湖流域地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部平原河網(wǎng)地區(qū)，地勢(shì)平坦，河湖密布，河湖水體往復(fù)流動(dòng)，不僅飽受洪澇、臺(tái)風(fēng)、海潮等自然災(zāi)害影響，而且隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，河網(wǎng)水質(zhì)污染較為嚴(yán)重，造成流域水質(zhì)性缺水、太湖藍(lán)藻時(shí)有暴發(fā)，給流域供水安全帶來(lái)較大壓力，流域防洪安全、供水安全和生態(tài)安全等多方面的保障問(wèn)題相互交織、相互影響。太湖是流域水資源調(diào)蓄中心，影響太湖健康的因素包括自然和社會(huì)等多方面因子，維系太湖健康的任務(wù)十分復(fù)雜和艱巨。本文在分析太湖健康和流域治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出下階段應(yīng)進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化現(xiàn)階段國(guó)家在太湖流域?qū)嵤┑木C合治理理念，大力推進(jìn)流域性水利規(guī)劃的編制和實(shí)施，構(gòu)建和完善流域水資源調(diào)控體系，貫徹實(shí)施太湖流域水功能區(qū)劃，加強(qiáng)流域立法、協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，提升流域綜合管理能力，有效推動(dòng)太湖健康狀況的日益好轉(zhuǎn)。

一、太湖流域概況和太湖健康狀況評(píng)價(jià)

1.太湖流域概況

太湖流域地處長(zhǎng)江三角洲核心區(qū)域，北濱長(zhǎng)江，南瀕錢(qián)塘江，東臨東海，西以天目山、茅山等山區(qū)為界，行政區(qū)劃分屬江蘇、浙江、上海和安徽三省一市。流域面積3.69萬(wàn)km2，其中80%為平原，流域河道總長(zhǎng)約12萬(wàn) km，密度達(dá) 3.3 km/km2，是典型的平原河網(wǎng)地區(qū)。流域多年平均水資源量176億m3，人均本地水資源量456m3/a，僅為全國(guó)平均水平的1/5。2009年流域以占全國(guó)不到0.4%的土地面積、3.9%的人口，創(chuàng)造了占全國(guó)11%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。

流域內(nèi)河流水系以太湖為中心，分上游和下游水系。太湖位于流域中心，水面面積為2338.1 km2，是我國(guó)的第三大淡水湖，正常水位下容積44.3億m3（吳淞基面3.05 m）。太湖南北長(zhǎng)68.5 km，東西平均寬34 km，平均水深1.89 m，是一個(gè)典型的平原淺水型湖泊，湖水換水周期約309天。太湖具有蓄洪、供水、灌溉、航運(yùn)、旅游等多方面功能，是流域的重要供水水源地，不僅擔(dān)負(fù)著無(wú)錫、蘇州、吳江等城市的城市供水，還通過(guò)太浦河向上海市主要水源地黃浦江上游供水，其供水服務(wù)范圍超過(guò)2000萬(wàn)人。目前從太湖直接取水的自來(lái)水廠有13個(gè)，取水總量為386萬(wàn)t/d。

太湖流域大部分地區(qū)屬平原，部分平原地勢(shì)十分低洼，歷史上太湖流域洪澇災(zāi)害頻發(fā)，1121—2000年的880年中發(fā)生洪澇災(zāi)害185次，平均4～5年一次。 1937年、1954年、1991年、1998年均發(fā)生了全流域性的特大洪水。1991年淮河、太湖特大洪水后，黨中央、國(guó)務(wù)院決定全面治理淮河和太湖，全面實(shí)施《太湖流域綜合治理總體規(guī)劃方案》，這個(gè)綜合治理總體規(guī)劃方案，是以1954年實(shí)況洪水（90天洪水50年一遇）為工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以解決太湖流域防洪除澇問(wèn)題為主要目標(biāo)，兼顧供水、灌溉、航運(yùn)、改善水環(huán)境等綜合效益。至2002年年底，太湖流域綜合治理11項(xiàng)骨干工程全面建成，流域初步形成洪水“北排長(zhǎng)江、東出黃浦江、南排杭州灣、充分利用太湖調(diào)蓄”的流域防洪骨干工程體系，可有效抵御1954年型50年一遇洪水，同時(shí)也為提高流域、區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力創(chuàng)造了條件。

20世紀(jì)80年代后，太湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，與此同時(shí)，環(huán)境治理速度相對(duì)滯后，大量廢污水未經(jīng)處理直接排入河網(wǎng)湖泊。至2010年，太湖流域點(diǎn)源污廢水排放量已達(dá)63.0億t；點(diǎn)源化學(xué)需氧量 （CODCr）排放量為116.1萬(wàn) t，氨氮（NH3-N）排放量 10.0 萬(wàn) t，污染物排放總量遠(yuǎn)超過(guò)流域水域的納污能力。因此，目前流域水污染嚴(yán)重，太湖富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出，每年夏秋季節(jié)太湖西北部湖區(qū)都會(huì)大規(guī)模暴發(fā)藍(lán)藻水華。

2.太湖健康狀況評(píng)價(jià)

水利部公益性專項(xiàng)“健康太湖綜合評(píng)價(jià)與指標(biāo)研究”項(xiàng)目研究結(jié)果表明，影響太湖健康狀況的因素主要分為自然屬性和社會(huì)屬性兩大部分，其中自然屬性因素包括自然形態(tài)、水體質(zhì)量、富營(yíng)養(yǎng)化和水生生態(tài)等四個(gè)方面，社會(huì)屬性因素包括防洪、供水及其他利用功能等三個(gè)方面。

從目前太湖的自然屬性因素來(lái)看，太湖的口門(mén)堵塞問(wèn)題主要出現(xiàn)在南太湖和東太湖部分口門(mén)，且較為輕微，太湖口門(mén)總體較為暢通；太湖圍墾主要分布在東太湖、梅梁湖和竺山湖之間馬山圩，其中馬山圩由于歷史原因造成，近年基本無(wú)新增圍墾面積，太湖自然形態(tài)方面總體為健康。但目前太湖水質(zhì)整體處于劣Ⅴ類，其主要超標(biāo)因子為總磷、總氮，太湖整體處于中度富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)，太湖水體質(zhì)量為不健康。太湖藍(lán)藻時(shí)有暴發(fā)，藍(lán)藻密度最高時(shí)達(dá)2億～3億個(gè)/L，太湖原生動(dòng)物數(shù)量和環(huán)節(jié)動(dòng)物數(shù)量基本合理，太湖水生生態(tài)為亞健康。從社會(huì)屬性因素來(lái)看，隨著一期治太工程的建設(shè)完成，太湖防洪功能的發(fā)揮得到保障；現(xiàn)有太湖內(nèi)水源地主要分布在水質(zhì)較好的東部沿岸區(qū)和貢湖，太湖出水顯著好于入湖水質(zhì)，太湖水位年內(nèi)變化不大，保障了太湖向下游和水源地的供水水量和水質(zhì)；太湖的岸線開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目主要集中在江蘇省蘇州市吳中區(qū)和吳江市段、無(wú)錫市濱湖區(qū)段、常州市武進(jìn)區(qū)段，浙江省湖州市太湖旅游度假區(qū)段，但所占岸線長(zhǎng)度符合有關(guān)規(guī)劃控制目標(biāo)；太湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖主要集中在東太湖，在東太湖綜合整治未開(kāi)展前，太湖的圍網(wǎng)養(yǎng)殖面積大大超過(guò)國(guó)家有關(guān)規(guī)定。總體來(lái)看，太湖自然屬性方面處于亞健康狀況，最為重要的是太湖水質(zhì)、水生態(tài)健康狀況較差，導(dǎo)致太湖整體處于亞健康狀況。因此，現(xiàn)階段太湖健康狀況的改變?nèi)Q于太湖水質(zhì)和水生態(tài)狀況的改善。

太湖的亞健康狀況直接影響其服務(wù)功能的發(fā)揮，水質(zhì)和水生態(tài)的惡化給供水安全帶來(lái)了較大的壓力。2007年5月底，無(wú)錫市發(fā)生供水危機(jī)后，我國(guó)政府十分重視，國(guó)務(wù)院溫家寶總理、曾培炎副總理親赴現(xiàn)場(chǎng)，在無(wú)錫市兩次召開(kāi)太湖及“三湖”污染治理工作座談會(huì)，提出“要進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)、嚴(yán)格的綜合治理”，并要求“堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，一定要把太湖根治好”，提出應(yīng)急處置措施。在緩解無(wú)錫供水危機(jī)中，水利部門(mén)啟動(dòng)“引江濟(jì)太”應(yīng)急調(diào)度，最大限度地增加了“引江濟(jì)太”入湖水量，結(jié)合調(diào)水引流，促進(jìn)太湖水體流動(dòng)，有效改善了無(wú)錫市太湖水源地水質(zhì)。在各級(jí)政府共同努力下，無(wú)錫供水危機(jī)很快得以解決。但此次危機(jī)暴露出太湖流域水環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)重，綜合多年以來(lái)對(duì)太湖流域水環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，迫切需要開(kāi)展流域水環(huán)境綜合治理。

二、太湖流域水環(huán)境綜合治理及實(shí)施效果

1.太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案

為徹底解決太湖流域水環(huán)境問(wèn)題，根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，2007年7月起，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組織水利部、環(huán)保部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和江蘇、浙江、上海兩省一市人民政府開(kāi)展了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》（以下簡(jiǎn)稱總體方案）的編制工作?？傮w方案于2008年5月得到國(guó)務(wù)院批復(fù)，國(guó)務(wù)院并同意由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，會(huì)同兩省一市及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)建立太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度，組織實(shí)施總體方案。

總體方案對(duì)2007年無(wú)錫供水危機(jī)和近10年水環(huán)境治理成效、主要經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)進(jìn)行了分析；從流域水功能區(qū)納污能力著手，以流域污染物總量控制為目標(biāo)，提出了污染物削減指標(biāo)，并將控制目標(biāo)分解至各行政區(qū)域。總體方案明確提出了太湖流域水環(huán)境分階段的治理目標(biāo)。近期目標(biāo)是：到2012年，太湖湖泊富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)得到遏制，湖體水質(zhì)由劣Ⅴ類提高到Ⅴ類，東部沿岸區(qū)域水質(zhì)由Ⅴ類提高到Ⅳ類，主要飲用水水源地及其輸水骨干河道水質(zhì)基本達(dá)到Ⅲ類，河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)有所改善。遠(yuǎn)期目標(biāo)是：到2020年，太湖湖泊富營(yíng)養(yǎng)化程度有所改善，達(dá)到輕度至中度富營(yíng)養(yǎng)，湖體水質(zhì)基本達(dá)到Ⅳ類，部分水域達(dá)到Ⅲ類。

根據(jù)治理目標(biāo)，總體方案共提出了十大類項(xiàng)目和重點(diǎn)工程，即飲用水安全項(xiàng)目，工業(yè)點(diǎn)源污染治理項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水處理及垃圾處置項(xiàng)目，面源污染治理項(xiàng)目，提高水環(huán)境容量（納污能力）引排工程，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，河網(wǎng)綜合整治，節(jié)水減排建設(shè)項(xiàng)目，水環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)項(xiàng)目及科技支撐研究項(xiàng)目，并提出了完善流域管理體制的方案。

2.綜合治理工作進(jìn)展情況

自國(guó)務(wù)院批復(fù)總體方案以來(lái)，兩省一市各級(jí)人民政府以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)高度重視，建立健全了組織領(lǐng)導(dǎo)體系，各項(xiàng)工作任務(wù)和目標(biāo)責(zé)任分解落實(shí)到位，有效地推動(dòng)了總體方案的實(shí)施。截至2009年年底，總體方案中1400個(gè)項(xiàng)目的完工率達(dá)55.9%，在建率達(dá)28.4%；上述項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的總體方案總投資為1079.7億元，截至2009年年底已完成項(xiàng)目投資620.2億元。綜合治理各類項(xiàng)目工作進(jìn)展和投資完成情況較快。

在推進(jìn)太湖綜合治理工作中，太湖局根據(jù)職責(zé)分工，按照水利部的安排全力以赴投入流域水環(huán)境綜合治理總體方案編制，通過(guò)積極有效的工作，較好地在方案中體現(xiàn)了流域管理與治理的需求?？傮w方案經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)后，太湖局會(huì)同流域各省、直轄市積極推進(jìn)水環(huán)境綜合治理各項(xiàng)水利工作，逐年組織開(kāi)展引江濟(jì)太水資源調(diào)度，2010年相機(jī)6次實(shí)施引江濟(jì)太調(diào)水，成功保障了流域重要水源地和世博會(huì)供水安全；積極開(kāi)展流域水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，藍(lán)藻高發(fā)期間逐日開(kāi)展太湖藍(lán)藻調(diào)查和水源地監(jiān)測(cè)工作，編制并報(bào)送《太湖水質(zhì)信息》；地方水利部門(mén)還組織開(kāi)展了太湖底泥疏浚、東太湖綜合整治和河網(wǎng)治理等多項(xiàng)工作；流域提高水環(huán)境容量（納污能力）引排工程前期工作進(jìn)展順利，已組織完成13項(xiàng)工程可研報(bào)告、3項(xiàng)工程初步設(shè)計(jì)，為加快防洪和水資源調(diào)控工程體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

目前，走馬塘工程、東太湖綜合整治工程、望亭水利樞紐更新改造工程已開(kāi)工建設(shè)；太浦閘除險(xiǎn)加固、太湖流域水資源監(jiān)控與保護(hù)預(yù)警系統(tǒng)、太湖污染底泥疏浚試驗(yàn)及太嘉河、新溝河、環(huán)湖溇港整治等7項(xiàng)工程可研已報(bào)國(guó)家發(fā)改委，太浦閘可研已經(jīng)中咨公司評(píng)估；望虞河西岸控制、新孟河延伸拓浚、苕溪清水入湖河道整治、擴(kuò)大杭嘉湖南排能力等4項(xiàng)工程可研經(jīng)水規(guī)總院審查。

3.綜合治理效果

流域水環(huán)境綜合治理工作成效明顯。2008—2010年，太湖流域未再發(fā)生大的供水安全事故，太湖水源地水質(zhì)逐年好轉(zhuǎn)，“兩個(gè)確?！保ù_保供水安全、確保不發(fā)生大面積水質(zhì)黑臭）目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。2005—2010年，太湖流域水質(zhì)總體好轉(zhuǎn)，主要水質(zhì)指標(biāo)濃度逐年降低，太湖富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)得到初步遏制；主要入湖河流中劣Ⅴ類入湖河流數(shù)量由10條下降至7條；流域省界水體水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類斷面比例由19%升高至31.4%；流域重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由18.6%升高至35.0%。

但2010年太湖水質(zhì)仍處于劣Ⅴ類，總氮濃度距總體方案2012年近期目標(biāo)尚有較大差距；2010年太湖總磷、總氮濃度高于 2009年，太湖水質(zhì)好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)仍不穩(wěn)定。主要入太湖河流大部分為Ⅴ—劣Ⅴ類，總氮濃度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于太湖平均值（總氮在4.0mg/L以上的入湖河道達(dá)到16條），總磷濃度超標(biāo)現(xiàn)象也較為普遍。2010年太湖全湖平均營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)為61.5，處于中度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，下半年隨著氣溫上升，太湖藍(lán)藻水華暴發(fā)嚴(yán)重，太湖藍(lán)藻水華防控形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻，太湖供水安全保障壓力仍然較大。太湖流域水環(huán)境綜合治理仍需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大。

三、繼續(xù)開(kāi)展流域綜合治理，維護(hù)太湖健康生命

1.全面推進(jìn)流域水利規(guī)劃實(shí)施，構(gòu)建和完善流域水資源調(diào)控工程體系

國(guó)務(wù)院已經(jīng)批復(fù)實(shí)施《太湖流域防洪規(guī)劃》《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》《太湖流域水資源綜合規(guī)劃》，要積極推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，加強(qiáng)水利規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接，使流域規(guī)劃更好地服務(wù)于太湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。要繼續(xù)組織編制太湖流域河湖水系連通規(guī)劃、流域水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃，以各項(xiàng)水利規(guī)劃為依據(jù)，進(jìn)一步加強(qiáng)流域涉水事務(wù)管理，維護(hù)流域河湖健康。

按照“蓄泄兼籌、引排結(jié)合、量質(zhì)并重、綜合治理”的流域治理原則，以已建成的治太骨干工程為基礎(chǔ)，以太湖洪水安全蓄泄、水資源優(yōu)化配置、水環(huán)境改善為重點(diǎn)，擴(kuò)大流域外排洪水和引江濟(jì)太調(diào)水能力，進(jìn)一步完善流域“利用太湖調(diào)蓄、北向長(zhǎng)江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”，防洪減災(zāi)、水資源配置、水環(huán)境改善三位一體的流域綜合治理工程體系，完成望虞河西岸控制、新孟河延伸拓浚和太嘉河、太浦河清水走廊等重點(diǎn)水利工程建設(shè)。要繼續(xù)實(shí)施流域重要水域水生態(tài)修復(fù)工程，通過(guò)水利工程科學(xué)調(diào)控，增加引長(zhǎng)江水量，促進(jìn)流域河湖水體有序流動(dòng)，改善流域水生態(tài)環(huán)境。

2.貫徹實(shí)施太湖流域水功能區(qū)劃，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度

將嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，切實(shí)抓好“三條控制紅線”落實(shí)。制定太湖水量分配方案，落實(shí)流域取水許可總量控制指標(biāo)，建立省、市、縣三級(jí)取水總量控制指標(biāo)體系，建設(shè)流域水資源管理系統(tǒng)，有效控制流域用水總量。貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的太湖流域水功能區(qū)劃，切實(shí)加強(qiáng)水功能區(qū)管理，推進(jìn)流域重點(diǎn)水域限制排污總量意見(jiàn)實(shí)施。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理，推進(jìn)節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)，不斷提高流域用水效率和效益。

3.積極推進(jìn)“太湖管理?xiàng)l例”立法，做好配套制度的制訂

要積極推進(jìn)“太湖管理?xiàng)l例”的立法進(jìn)程，做好條例批準(zhǔn)后的宣傳、貫徹和實(shí)施工作。要做好“太湖管理?xiàng)l例”配套制度建設(shè)，抓緊制定“太湖流域水功能區(qū)管理實(shí)施細(xì)則”，強(qiáng)化水行政執(zhí)法，規(guī)范涉水開(kāi)發(fā)利用行為。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，做好水資源論證、取水許可、入河排污口許可、規(guī)劃許可等行政審批工作，共同建設(shè)和維護(hù)太湖流域良好的水事秩序。

4.加強(qiáng)流域協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

依托流域防汛抗旱總指揮部和流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)一步完善流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮流域水環(huán)境綜合治理水利工作協(xié)調(diào)小組和流域水環(huán)境綜合治理一線協(xié)調(diào)機(jī)制作用，完善流域引江濟(jì)太長(zhǎng)效機(jī)制，積極推進(jìn)流域綜合管理。要積極做好流域水環(huán)境綜合治理信息共享平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)行工作，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)省市部門(mén)間信息共享。

5.全面提升流域綜合管理能力

要加強(qiáng)流域水利重大專題研究，建設(shè)太湖流域水利科技創(chuàng)新中心，不斷提高流域水利科技水平。大力加強(qiáng)太湖流域水利信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成流域水資源監(jiān)控與保護(hù)預(yù)警系統(tǒng)、防汛指揮系統(tǒng)二期等項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)太湖流域水利數(shù)據(jù)中心，大力推進(jìn)信息系統(tǒng)應(yīng)用，確保在“十二五”末期達(dá)到流域先進(jìn)水平，以水利信息化促進(jìn)流域水利現(xiàn)代化。要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，提高流域應(yīng)對(duì)突發(fā)性涉水事務(wù)的快速反應(yīng)和處置能力。