劉學(xué)峰，呂 娟，屈艷萍

（1.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，“到2020年，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系，重點城市和防洪保護區(qū)防洪能力明顯提高，抗旱能力顯著增強”。具體包括建立健全防汛抗旱法律法規(guī)，健全應(yīng)急管理機制，加強監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)，加快防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設(shè)，推進抗旱服務(wù)組織建設(shè)，健全應(yīng)急搶險物資儲備體系，完善抗旱應(yīng)急預(yù)案，建設(shè)抗旱應(yīng)急水源工程，開展海水淡化、雨水、微咸水等其他水源利用等內(nèi)容。那么，增強抗旱能力需要構(gòu)建怎樣的抗旱減災(zāi)體系？完善抗旱減災(zāi)體系又需要哪些科技支撐呢？

一、提高抗旱減災(zāi)科技支撐能力的必要性

特殊的自然地理、水文氣象條件，決定了我國是一個干旱災(zāi)害頻發(fā)的國家。歷史上，由于抗旱減災(zāi)手段缺乏，嚴重干旱災(zāi)害常常導(dǎo)致“赤地千里，顆粒不收”，甚至“餓殍遍野，骨肉相食”，成為社會動蕩和朝代更迭的主要導(dǎo)火索。新中國成立以來，黨和政府高度重視抗旱減災(zāi)工作，大力開展以水利工程為主的抗旱減災(zāi)體系建設(shè)，抗旱能力顯著提高，為保障我國60年來經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展和人民安居樂業(yè)作出了巨大貢獻。但是，近年來我國的干旱災(zāi)害呈現(xiàn)出頻發(fā)和重發(fā)的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，1950—1990年間，我國共有11年發(fā)生了嚴重及其以上干旱災(zāi)害，發(fā)生頻次為27%，年均因旱造成糧食損失占糧食總產(chǎn)量的4%。而1991—2010年間，我國共有9年發(fā)生嚴重以上干旱災(zāi)害，發(fā)生頻次為45%，年均因旱造成的糧食損失占糧食總產(chǎn)量的7%，年均因旱飲水困難人口達2746萬人，同時干旱災(zāi)害還加重了部分河道斷流、湖泊萎縮以及土壤沙化等現(xiàn)象的發(fā)生。

值得警惕的是，在全球氣候變化的大背景下，近年，我國年平均氣溫升高，降水年際年內(nèi)變異增大，山地冰川加速退縮，極端天氣氣候事件增多，區(qū)域降水和河川徑流變化波動明顯增大。1985年以來我國已連續(xù)出現(xiàn)21個暖冬，部分流域降水和水資源的轉(zhuǎn)換規(guī)律發(fā)生了變化，特別是黃、淮、海、遼等4個流域變化最為明顯，近20年降水減少了6%，地表徑流減少了17%，其中海河流域降水減少10%，地表徑流減少41%。氣候變化直接導(dǎo)致我國干旱發(fā)生頻率升高，嚴重及特大旱災(zāi)年份增多，未來，連季性、連年性的極端性干旱事件還有可能發(fā)生。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。減緩干旱災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展趨勢，降低其造成的損失和影響，必須充分發(fā)揮科技支撐的作用。然而與防洪相比，當前的抗旱減災(zāi)科技支撐水平還遠遠不能滿足需求：一是因為干旱及旱災(zāi)成因比較復(fù)雜，影響面廣，難于把握；二是因為關(guān)于干旱及旱災(zāi)的相關(guān)研究工作起步較晚，缺少數(shù)據(jù)積累和成熟的技術(shù)手段。未來，若實現(xiàn)“抗旱能力顯著增強”這一目標，必須借鑒國內(nèi)外先進的干旱災(zāi)害管理理念與經(jīng)驗，加強學(xué)科建設(shè)，廣泛、深入地開展抗旱減災(zāi)相關(guān)研究，努力提高科技支撐能力，讓科學(xué)技術(shù)為抗旱減災(zāi)提供全方位的服務(wù)，從而實現(xiàn)科學(xué)抗旱和主動抗旱。

二、增強抗旱能力需要構(gòu)建抗旱減災(zāi)體系

2000—2001年全國性大旱、2006年川渝大旱、2009年年初和2011年年初北方冬麥區(qū)冬春連旱以及2010年西南五?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大旱等都暴露出很多問題。一是抗旱基礎(chǔ)設(shè)施落后，如工程覆蓋不足，設(shè)計標準偏低，配套率差，老化失修嚴重等；二是抗旱非工程措施薄弱，如應(yīng)急管理機制不健全，旱情監(jiān)測預(yù)警水平還較低等；三是抗旱保障措施缺失，如抗旱組織機構(gòu)不健全，抗旱法律法規(guī)不完善，抗旱投入明顯不足，抗旱服務(wù)能力下滑等，這些都充分說明了我國的抗旱減災(zāi)能力還遠遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

基于對我國旱情、旱災(zāi)和抗旱減災(zāi)現(xiàn)狀的認識，若實現(xiàn)中央一號文件提出的“抗旱能力顯著增強”這一目標，需要完善四個方面的體系建設(shè)。

1.常規(guī)抗旱工程體系

需要建設(shè)和完善包括蓄水工程、引水工程、提水工程、調(diào)水工程、節(jié)水灌溉工程等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，加強工程配套、改造、維修等，充分發(fā)揮工程效益。建設(shè)一批大中型骨干水源工程和必要的跨流域和跨區(qū)域調(diào)水工程，加強流域和區(qū)域水資源配置工程的聯(lián)合調(diào)度和水量統(tǒng)一調(diào)度，最大程度地增加抗旱供水量。充分發(fā)揮現(xiàn)有水利工程體系的抗旱功能，采取轉(zhuǎn)換用水對象和用水性質(zhì)、增加再生水供水量、平時保護好地下水等手段，最大程度地挖掘現(xiàn)有水利工程的供水潛力。

2.抗旱應(yīng)急備用水源工程體系

在充分挖掘和發(fā)揮常規(guī)水利工程體系抗御干旱的功能和作用基礎(chǔ)上，以易旱地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)以及老少邊窮等地區(qū)為重點，對農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的抗旱應(yīng)急備用水源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)布局，通過采取對現(xiàn)有水源工程改造擴建和增建應(yīng)急輸水、調(diào)蓄工程設(shè)施，以及新建地表、地下及其他水源等措施，因地制宜地建設(shè)多種形式的抗旱應(yīng)急水源工程，為常規(guī)水利工程體系提供可靠的補充，實現(xiàn)各類抗旱水源的優(yōu)化整合和科學(xué)調(diào)配，提高抗旱應(yīng)急供水能力，努力保障發(fā)生嚴重和特大干旱時城鄉(xiāng)居民基本生活用水，最大限度地減少因旱造成的糧食和經(jīng)濟損失，全面提高抗御干旱災(zāi)害的綜合能力。

3.抗旱非工程體系

建立基于水文、氣象等多種信息支撐的干旱災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，推進干旱災(zāi)害風險管理，主動做好旱災(zāi)防御工作；建立科學(xué)合理、可操作性強的旱情、旱災(zāi)、抗旱能力、減災(zāi)效益評價體系，客觀評價抗旱減災(zāi)工作，規(guī)避抗旱減災(zāi)工作中的盲目性和被動性；建立基于災(zāi)情、抗旱能力評價體系的抗旱資源調(diào)度系統(tǒng)，增強抗旱減災(zāi)工作的效率和效果。

4.抗旱保障體系

建立健全抗旱組織機構(gòu)體系，加快推進抗旱政策法規(guī)體系建設(shè)，完善抗旱預(yù)案制度，大力加強抗旱減災(zāi)基礎(chǔ)研究及新技術(shù)應(yīng)用和抗旱宣傳培訓(xùn)。結(jié)合抗旱減災(zāi)需求，以現(xiàn)有縣鄉(xiāng)兩級抗旱服務(wù)組織為重點，加大投入，更新設(shè)備，進一步提高干旱期間機動送水能力和抗旱澆地能力，確保能夠有效開展抗旱減災(zāi)服務(wù)；結(jié)合不同區(qū)域和省區(qū)情況，建設(shè)中央級和省級抗旱物資儲備倉庫，建立完善的抗旱物資儲備制度。

三、抗旱減災(zāi)亟需科技支撐

抗旱減災(zāi)基礎(chǔ)理論與應(yīng)用技術(shù)是抗旱減災(zāi)保障體系的重要內(nèi)容之一。目前我國在抗旱減災(zāi)科技支撐方面還十分薄弱，技術(shù)手段仍然落后，譬如，干旱長期和超長期預(yù)測預(yù)報尚處于探索和研究階段，旱情監(jiān)測預(yù)警、干旱災(zāi)害影響評估以及風險分析方法和定量分析技術(shù)等才剛剛起步，旱情旱災(zāi)標準體系還不夠完善等，在很大程度上制約了抗旱減災(zāi)工作的科學(xué)、高效和主動開展。因此，必須運用科學(xué)技術(shù)手段，加強抗旱相關(guān)理論、標準、技術(shù)、產(chǎn)品等的科學(xué)研究和推廣應(yīng)用，為顯著增強我國抗旱減災(zāi)能力提供強有力的科技支撐。針對中央一號文件提出的目標，我們認為未來10年需要盡快開展的研究工作包括七個方面。

1.相關(guān)政策、法規(guī)、標準的研究

由于沒有建立完整的抗旱法律法規(guī)體系，長期以來，各級政府主要依靠行政手段開展抗旱工作，管理不規(guī)范，手段不完備，措施不全面，存在很多體制、機制上的問題。因此，需要研究制定“抗旱法”、抗旱條例實施細則等法律法規(guī)；研究制定抗旱預(yù)案實施管理辦法、抗旱應(yīng)急備用水源項目建設(shè)及運行管理辦法、抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理辦法、抗旱物資儲備管理辦法、抗旱用油用電補貼政策等規(guī)章制度和管理辦法；研究制定“干旱災(zāi)害等級標準”“干旱災(zāi)害風險評估規(guī)范”“干旱風險圖編制導(dǎo)則”等技術(shù)標準。

2.旱情監(jiān)測預(yù)警技術(shù)研究

旱情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)是主動防旱抗旱的重要手段，為抗旱減災(zāi)決策提供重要的基礎(chǔ)信息支撐。但目前，全國只有極少數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）建成或正在建設(shè)旱情監(jiān)測系統(tǒng)，并普遍存在技術(shù)手段落后、時效性和可靠性較差等問題，不能對旱情發(fā)展趨勢進行科學(xué)的評價和分析，也不能為決策部門及時有效地指導(dǎo)和部署抗旱工作做好服務(wù)。因此，要繼續(xù)推進國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程的建設(shè)，進一步完善旱情信息監(jiān)測站網(wǎng)，加快構(gòu)建旱情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)旱情實時監(jiān)測、旱情信息服務(wù)和旱情分析預(yù)測評估，及時有效地進行旱情預(yù)警。建立完善的抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)平臺，運用旱情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)成果，實現(xiàn)抗旱決策和指揮調(diào)度。

3.干旱災(zāi)害影響、損失及抗旱效益評估研究

我國干旱災(zāi)害方面的基礎(chǔ)研究起步較晚，加之干旱災(zāi)害本身具有緩慢發(fā)展、影響范圍廣等特點，其影響、損失及抗旱效益等方面評估還基本上停留在定性上，難以為抗旱減災(zāi)措施的制定、抗旱工作效果評價等提供堅實依據(jù)。鑒于此，應(yīng)分別以農(nóng)業(yè)、城市、生態(tài)為對象，重點開展干旱災(zāi)害影響鏈研究、干旱災(zāi)害脆弱性分析、干旱災(zāi)害損失定量評估模型研究、干旱災(zāi)害等級劃分標準研究以及抗旱效益評估模型研究等。

4.干旱災(zāi)害風險區(qū)劃及評估研究

干旱災(zāi)害風險區(qū)劃及評估是制定科學(xué)抗旱減災(zāi)決策最基礎(chǔ)和最重要的依據(jù)之一，但目前我國在這方面研究還比較落后，沒有公認的、指導(dǎo)性的方法可以推廣應(yīng)用，無法為部署防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)工作提供理論依據(jù)和技術(shù)支撐。因此，亟須開展干旱災(zāi)害風險基礎(chǔ)理論研究、干旱災(zāi)害風險分析方法研究、干旱災(zāi)害風險評估流程研究、干旱災(zāi)害風險區(qū)劃方法研究、干旱災(zāi)害風險圖編制規(guī)范研究以及風險圖繪制平臺建設(shè)等。

5.氣候變化背景下干旱災(zāi)害規(guī)律研究

目前我國水資源供需矛盾已嚴重制約經(jīng)濟社會的發(fā)展，氣候變化將進一步加劇水文循環(huán)過程的變化，驅(qū)動降水量、蒸發(fā)量等要素的變化，增加洪水、干旱極端事件的發(fā)生概率。為此，需要盡快開展氣候變化背景下干旱災(zāi)害成災(zāi)機理研究、時空分布規(guī)律變化研究、人類適應(yīng)對策研究等。

6.非常規(guī)水利用技術(shù)研究

目前我國很多地區(qū)的常規(guī)水資源開發(fā)利用的程度原本已經(jīng)很高，當遭遇較大干旱時，水源短缺情況尤為突出，此時包括污水、海水、微咸水、雨洪水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用為我們提供了一種新的途徑。但目前其利用程度還比較低，這與社會對非常規(guī)水的認識不足、利用成本較高等有關(guān)。鑒于此，需要加強對各類非常規(guī)水資源適用范圍研究、開發(fā)利用技術(shù)研究、與常規(guī)水源的聯(lián)合利用研究等。

7.干旱災(zāi)害保險制度研究

推進干旱災(zāi)害保險是實現(xiàn)抗旱保障社會化的重要內(nèi)容，一些發(fā)達國家已經(jīng)開展多年。我國現(xiàn)行的旱災(zāi)補償、救助制度的要求是由各級政府對受災(zāi)群眾進行救濟，一方面政府限于財力不可能對災(zāi)害損失給予充分補償，另一方面容易造成群眾對政府的過度依賴。為此，需要開展包括保險性質(zhì)、組織方式、投保方式、保險內(nèi)容、核災(zāi)技術(shù)等在內(nèi)的旱災(zāi)保險制度研究。

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