張 媛，劉選林

（西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650224）

云南省是全國(guó)四大重點(diǎn)林區(qū)之一，地處珠江、長(zhǎng)江等重要水系的上游，國(guó)土面積的94%是山區(qū)，林業(yè)用地多，森林資源豐富。全省林業(yè)用地2424.76 hm2，占總面積的63.39%，居全國(guó)第二位，集體林地1942.50萬(wàn)hm2，占全省林業(yè)用地的80.11%，涉及農(nóng)戶845萬(wàn)，占全省總農(nóng)戶的92.3%。2006年，云南省出臺(tái)了關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的決定，林改在全省范圍全面鋪開(kāi)。2007年，又出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加大集體林權(quán)制度主體改革力度與穩(wěn)步推進(jìn)配套改革的意見(jiàn)，進(jìn)一步明確了改革的重點(diǎn)和有關(guān)政策界限。目前，云南省集體林權(quán)制度改革除迪慶州因故經(jīng)批準(zhǔn)推遲外，其余15個(gè)州市基本完成了主體改革任務(wù)，取得了階段性成果。但與林權(quán)主體改革進(jìn)展順利相矛盾的是，各項(xiàng)林改配套措施的完善程度卻不盡人意，考慮到云南省的特殊省情，即多民族聚集區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困人口比例高、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題，現(xiàn)階段只有在深化林權(quán)主體改革的同時(shí)進(jìn)一步健全各項(xiàng)林改配套措施，才能從根本上鞏固林改成果，促進(jìn)林業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1 云南省集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

2006年以來(lái)，在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家林業(yè)局的幫助指導(dǎo)下，云南省學(xué)習(xí)借鑒福建、江西等省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革。截至2009年9月底，全省完成確權(quán)面積1709.55萬(wàn)hm2，占全省集體林面積的93.2%。其中，商品林975.52萬(wàn)hm2，公益林734.03萬(wàn)hm2，商品林均山到戶率71%。共排查山林糾紛164726起，涉及面積94.10萬(wàn)hm2，調(diào)處161176起，調(diào)處面積82.1萬(wàn)hm2，起數(shù)調(diào)處率和面積調(diào)處率分別為97.8%、87.2%。從2009年3月—8月，先后對(duì)全省15個(gè)州(市)的主體改革工作進(jìn)行檢查。先后抽檢了31個(gè)縣（市、區(qū)），93個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），279個(gè)村委會(huì)，837個(gè)村民小組，2502宗林地。15個(gè)州市共成立林改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)14558個(gè)，參加林改人數(shù)56.66萬(wàn)人次；發(fā)放林權(quán)證471.07萬(wàn)本，發(fā)證面積1656.01萬(wàn)hm2，占集體林面積的90.3%，占已確權(quán)面積的96.90%。15個(gè)州市共投入林改經(jīng)費(fèi)103821.49萬(wàn)元，按已確權(quán)面積計(jì)算，林改經(jīng)費(fèi)投入達(dá)61.05元/hm2。林改配套改革進(jìn)展也穩(wěn)步推進(jìn)，全省已建成林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心53個(gè)，各種林農(nóng)協(xié)會(huì)等社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展順利。出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法和工作意見(jiàn)。對(duì)財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局2009年新增的113.33萬(wàn)hm2國(guó)家重點(diǎn)公益林的補(bǔ)償，目前正在制定方案和落實(shí)管護(hù)責(zé)任制；對(duì)400萬(wàn)hm2省級(jí)公益林，已經(jīng)完成了區(qū)劃界定工作并組織實(shí)施縣落實(shí)到山頭地塊，并對(duì)縣級(jí)實(shí)施方案組織了評(píng)審，待3億元省級(jí)生態(tài)效益補(bǔ)償資金全部落實(shí)即可兌現(xiàn)。省林業(yè)廳與省農(nóng)村信用社聯(lián)合制定了林權(quán)抵押小額貸款業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2008年底已有8個(gè)州市18個(gè)縣開(kāi)辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款275筆2.1億元。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行以《林權(quán)證》為抵押的貸款額54864萬(wàn)元。省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持林業(yè)企業(yè)等33個(gè)項(xiàng)目，金額26670萬(wàn)元，截至2009年9月末，全省林權(quán)抵押貸款余額21.36億元[1]。為了全面加快林改步伐，云南省采取開(kāi)展林權(quán)抵押貸款、規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)、探索森林林木資源保險(xiǎn)等8項(xiàng)措施，強(qiáng)力推進(jìn)集體林權(quán)制度配套改革。另外，部分地區(qū)還開(kāi)發(fā)了探索森林林木資源保險(xiǎn)、發(fā)展林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織。在普洱、德宏、保山等地還進(jìn)行了中低產(chǎn)林改造試點(diǎn)工作，并在搭建林業(yè)投融資平臺(tái)、林業(yè)招商引資、林業(yè)科技服務(wù)、林業(yè)行政綜合執(zhí)法改革等方面取得了不同程度的進(jìn)展。

2 云南省集體林權(quán)制度改革配套措施存在的問(wèn)題

2.1 采伐制度不完善，森林防火、生物防治問(wèn)題突出

①林木采伐制度不完善。集體林權(quán)制度改革后，林地上的林木和林產(chǎn)品歸農(nóng)民個(gè)人所有，成為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，理論上相當(dāng)于農(nóng)戶自己的綠色銀行，需要用錢(qián)時(shí)即可以采伐木材變現(xiàn)，也可以折價(jià)轉(zhuǎn)讓或貸款抵押透支。但是考慮到森林是一種特殊的資源，它既可以提供木材和林產(chǎn)品滿足社會(huì)對(duì)林業(yè)多樣化的需要，又具有保護(hù)國(guó)土生態(tài)安全的重要作用。云南省自實(shí)施林改以來(lái)，雖然濫砍亂伐現(xiàn)象明顯減少，但是由于沒(méi)有完善的采伐制度，林木采伐依然不規(guī)范。

②森林防火、有害生物防治問(wèn)題突出。林地、林木承包到戶后，從事經(jīng)營(yíng)的人員增多，林地內(nèi)活動(dòng)人員相對(duì)頻繁，這一實(shí)際情況必然加大森林火災(zāi)隱患，同時(shí)增加有害生物的入侵渠道，給森林防火、有害生物防治帶來(lái)不利影響。再加上目前林地經(jīng)營(yíng)的分散性，一旦發(fā)生森林火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害，僅靠一家一戶是難以撲救和防治的，森林防火和森林病蟲(chóng)害防治形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

2.2 貸款規(guī)模小且風(fēng)險(xiǎn)大，投資熱情不高

云南省農(nóng)戶林權(quán)抵押貸款已在部分市區(qū)、縣進(jìn)行，但范圍還比較小，考慮到農(nóng)戶林權(quán)抵押貸款手續(xù)復(fù)雜，信貸產(chǎn)品與林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)不相匹配，公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，森林資源流轉(zhuǎn)平臺(tái)等服務(wù)體系建設(shè)滯后等問(wèn)題，目前貸款規(guī)模仍很有限，在緩解林農(nóng)資金短缺方面起到的效果不明顯。另一方面，林業(yè)投資周期較長(zhǎng)，遭遇自然災(zāi)害的概率大，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系不健全，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體的投資熱情不高，當(dāng)前林業(yè)資金主要來(lái)源于國(guó)家投資。

2.3 科技推廣難，技術(shù)滯后

云南屬于西部省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，又是一個(gè)擁有多民族的特殊省份，全省教育資源相對(duì)短缺，林農(nóng)接受教育的時(shí)間普遍較短，多以傳統(tǒng)的思維模式進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)力水平低。再加上林業(yè)服務(wù)人員相對(duì)缺乏，林改后林地經(jīng)營(yíng)分散，點(diǎn)多面廣，林業(yè)科技推廣工作面臨更大困難，如苗木挑選、品種配置、栽植、修剪、施肥、病蟲(chóng)害防治等林木培植的各環(huán)節(jié)都需要技術(shù)人員指導(dǎo)。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站技術(shù)人員數(shù)量有限，高層次人才缺少，再加上林農(nóng)分散，林區(qū)交通不便，客觀上也給林業(yè)技術(shù)人員服務(wù)帶來(lái)諸多不便,上述原因?qū)е铝洲r(nóng)技術(shù)咨詢難，推廣良種良法滯后，營(yíng)林生產(chǎn)效率低。

2.4 林業(yè)服務(wù)體系不健全

雖然云南省現(xiàn)已建立了53個(gè)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是相關(guān)的流轉(zhuǎn)機(jī)制還不健全，其他服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作化及各種協(xié)會(huì)的建設(shè)仍處于起步階段，林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、林業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，林業(yè)管理模式難以突破“瓶頸”，林地收益，林農(nóng)利益缺乏保障。

3 完善云南省林改配套措施的建議

3.1 加強(qiáng)森林資源管理

加大木材采伐監(jiān)管力度，按照政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開(kāi)，監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開(kāi)的原則，合理劃分林業(yè)部門(mén)行政執(zhí)法等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，明確綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄范圍。另外，在實(shí)際采伐目標(biāo)確定方面，可以嘗試以村為單位編制和實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案，按經(jīng)營(yíng)方案有計(jì)劃地采伐。在森林火災(zāi)、有害生物防治問(wèn)題上，則可以采取以行政村為單位組建森林災(zāi)害預(yù)防應(yīng)急分隊(duì)，對(duì)林區(qū)的情況進(jìn)行監(jiān)視。其次應(yīng)加大防火、防蟲(chóng)知識(shí)的宣傳力度，認(rèn)真落實(shí)和完善森林防火行政責(zé)任制和防火責(zé)任追究制度，將森林防火納入全社會(huì)治安體系管理。另外還要積極探索建立政策性森林保險(xiǎn)制度[2]，降低農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力，消除農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的后顧之憂。最后，應(yīng)盡快出臺(tái)《云南省森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立林業(yè)擔(dān)保公司和投資公司，為林業(yè)信貸、林業(yè)投資環(huán)境的改善搞好服務(wù)。

3.2 完善投融資體制

3.2.1 拓寬林業(yè)投資渠道

針對(duì)云南省的現(xiàn)實(shí)情況，首先政府部門(mén)要采取有效措施進(jìn)行調(diào)節(jié)，出臺(tái)林業(yè)投融資的相關(guān)政策，加大金融部門(mén)對(duì)林業(yè)投入的力度，積極協(xié)調(diào)金融部門(mén)推進(jìn)林權(quán)抵押貸款，并采取不同的方式進(jìn)行，如利用林權(quán)直接抵押貸款、政府部門(mén)制定優(yōu)惠貸款政策及探索擔(dān)保公司擔(dān)保貸款等。同時(shí)，政府部門(mén)要與金融部門(mén)形成相互協(xié)調(diào)機(jī)制，加大林業(yè)信貸投放，增加信貸品種，完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，大力發(fā)展對(duì)林業(yè)的小額信貸等。其次，可以開(kāi)展聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式，建立林業(yè)合作組織[3]。這樣不僅可以解決資金問(wèn)題，還可以形成規(guī)模效應(yīng)，有效地節(jié)約人力資源，使現(xiàn)有資源的配置更加充分。如開(kāi)展農(nóng)民聯(lián)合合作經(jīng)營(yíng)模式。在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上,積極引導(dǎo)林農(nóng)以親情、友情、資金、技術(shù)為紐帶,組建家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)等新型合作經(jīng)濟(jì)組織,并鼓勵(lì)這些林業(yè)合作組織與加工企業(yè)聯(lián)合。村民以林地、林木折價(jià)入股，也可以投資、投勞入股，資金不足時(shí)還可以引資入股?？蓞⒄丈鲜泄竟芾矸椒?，成立董事會(huì)，從股東內(nèi)部推薦場(chǎng)長(zhǎng)和管理人員，有條件的地方也可外聘管理人員，收益可按股份分配。

3.2.2 建立多元化籌資體系

云南省集體林區(qū)絕大多數(shù)是貧困人口聚集的山區(qū)和半山區(qū)，資金的嚴(yán)重短缺制約了林農(nóng)投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力。唯有建立政府、企業(yè)、營(yíng)林主體等多元融資體系，才是解決林業(yè)投資資金問(wèn)題的有效途徑。林業(yè)作為弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，政府資金應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向和基礎(chǔ)作用，同時(shí)積極引導(dǎo)大量非政府資金參與林業(yè)投資，如銀行信貸資金和林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金。首先，銀行可通過(guò)提供政策性貸款和貼息或低息貸款等措施為林農(nóng)提供資金支持，還可以在降低信貸風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，積極推行林木資產(chǎn)抵押貸款或林權(quán)證抵押貸款，允許林農(nóng)以經(jīng)過(guò)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確認(rèn)的林木資產(chǎn)作為抵押物取得經(jīng)營(yíng)性貸款，或直接以林權(quán)證作為抵押貸款的憑據(jù)獲取貸款，特別是要積極開(kāi)展適應(yīng)性較強(qiáng)的小額林權(quán)抵押貸款的探索，使林農(nóng)擁有的林業(yè)資源變成隨時(shí)可以取兌的“綠色銀行”[4-5]。其次，考慮到商品林經(jīng)營(yíng)的主要目的是追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，市場(chǎng)主體就應(yīng)該成為商品林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要主體，即積極鼓勵(lì)林農(nóng)、涉林企業(yè)等相關(guān)主體投資商品林的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

3.3 激勵(lì)科技創(chuàng)新、重視新物種的引進(jìn)和培植

3.3.1 加快科技示范基地和科技服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

結(jié)合云南省科技水平現(xiàn)狀，各相關(guān)部門(mén)應(yīng)以各地區(qū)林業(yè)代表物種為示范建立相應(yīng)的科技示范基地，如在大理州核桃種植較多的地區(qū)建立核桃科研平臺(tái)，在紅河州橡膠種植較多的地區(qū)建立專(zhuān)門(mén)的科技示范基地，以便給林農(nóng)提供便捷的林木林產(chǎn)品的生產(chǎn)、種植示范。其次，從各地區(qū)的森林資源培育優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的實(shí)際出發(fā)，因地制宜，按需施教，采取集中授課、專(zhuān)題講座、現(xiàn)場(chǎng)示范指導(dǎo)等形式開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)，普及林業(yè)科學(xué)知識(shí)，提高林農(nóng)科學(xué)種植水平，努力培育一批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的林業(yè)技術(shù)能人，不斷完善科技隊(duì)伍建設(shè)、加大科技推廣力度、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化[6]。最后，政府部門(mén)還可以通過(guò)深入開(kāi)展林業(yè)科技下鄉(xiāng)活動(dòng)和熱線電話服務(wù)，充分發(fā)揮林業(yè)行業(yè)在人才和技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)。

3.3.2 扶持林業(yè)新物種的引進(jìn)和培植

云南地處低緯度高原，地理位置特殊，主要受南孟加拉高壓氣流影響形成高原季風(fēng)氣候，全省大部分地區(qū)冬暖夏涼，氣候類(lèi)型豐富多樣，有北熱帶、南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、南溫帶、中溫帶和高原氣候區(qū)共7個(gè)氣候類(lèi)型。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省有1.8萬(wàn)種高等植物，中草藥2000余種，香料植物365種，觀賞植物2100多種，脊椎動(dòng)物1638種，昆蟲(chóng)1000多種，多樣性的物種為云南省引進(jìn)或培植新物種奠定了良好基礎(chǔ)，如對(duì)煙葉、茶葉等品種開(kāi)展基因工程、細(xì)胞融合等研究；將海南省生長(zhǎng)的油楠、榴蓮、山竹、血封喉等野生植物的珍稀物種引進(jìn)到云南省西雙版納種植。

3.4 健全林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

3.4.1 建立有效的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度

①政府部門(mén)應(yīng)制定切實(shí)可行的政策措施，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的制定與執(zhí)行[7]。②界定林權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，如包山經(jīng)營(yíng)、租賃、合資、股份合作、因林地使用權(quán)抵押擔(dān)保產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓等，轉(zhuǎn)讓標(biāo)的物的劃分標(biāo)準(zhǔn)，使林農(nóng)在林地流轉(zhuǎn)方面有章可循、有法可依。明確具體轉(zhuǎn)讓方式。③加強(qiáng)林權(quán)管理與流轉(zhuǎn)體系建設(shè)，結(jié)合數(shù)字林業(yè)建設(shè)，建立包括林權(quán)登記、林權(quán)變更、林權(quán)抵押等內(nèi)容為主的全省林權(quán)管理體系，為減少林權(quán)糾紛、構(gòu)建林權(quán)交易市場(chǎng)、公平林權(quán)交易價(jià)格、保障林農(nóng)利益奠定基礎(chǔ)。

3.4.2 加強(qiáng)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

①采取“三級(jí)建站”的方式，即市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)構(gòu)建全市林業(yè)服務(wù)體系。在市區(qū)建立林業(yè)服務(wù)總站，針對(duì)本市的林業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析，從而做出合理的決策，并快速下發(fā)到縣、鄉(xiāng)林業(yè)服務(wù)站，對(duì)下屬機(jī)構(gòu)反映情況進(jìn)行綜合處理。在縣區(qū)則可以建立林業(yè)服務(wù)中心站，可以為林農(nóng)提供林業(yè)信息、中介服務(wù)、林權(quán)交易和登記服務(wù)、辦理林業(yè)行政許可業(yè)務(wù)、林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、提供林業(yè)科技與法律政策服務(wù)、指導(dǎo)組織林農(nóng)勞動(dòng)力培訓(xùn)等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則建立林業(yè)服務(wù)中心站，可以受理林木采伐許可申請(qǐng)；辦理植物檢疫證、省內(nèi)木材運(yùn)輸證；提供木材檢驗(yàn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)等中介服務(wù)[8]。②開(kāi)展林農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作化及各種協(xié)會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，引導(dǎo)培育新型的社會(huì)化服務(wù)組織，扶持農(nóng)民依法組建林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社，組建林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立各種形式的農(nóng)民合作組織，引導(dǎo)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)自我管理、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決農(nóng)民一家一戶辦不了的事。

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