王郅強(qiáng) 張 義 張 洋 (吉林大學(xué)行政學(xué)院,長(zhǎng)春100084)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應(yīng)急能力評(píng)估是一項(xiàng)有著重要作用和重要意義的工程,也是一項(xiàng)全面而復(fù)雜的工程。2009年甲型H1N1流感的爆發(fā),在讓全球公共健康受到重大沖擊的同時(shí),也讓世界各國重新審視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)峻形勢(shì)。如何更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件,全面提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力,就成為全球各國共同面臨的重大難題。一場(chǎng)危機(jī)的應(yīng)對(duì)就成為了下一場(chǎng)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力提升的最好“教材”。我們要通過危機(jī)評(píng)估,充分借鑒其他國家成功的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的研究成果,并且在實(shí)踐工作中不斷探索,不斷完善,實(shí)現(xiàn)評(píng)估工作的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性,提高我國政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力,在未來的應(yīng)急管理中更好的保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

1 2009年甲型H1N1流感的基本概況

流感作為一種呼吸道傳染病,傳播能力強(qiáng)、易變異、易感染、控制難度大,極易發(fā)展為全球性流行疾病。20世紀(jì)以來,全球大范圍的三次主要流感,給全世界帶來巨大影響和損失。進(jìn)入21世紀(jì),2002年出現(xiàn)的嚴(yán)重呼吸道傳染病(SARS)以及2003年出現(xiàn)的高致病性禽流感(H5N1)又一次給全球公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)帶來挑戰(zhàn)。據(jù)亞洲開發(fā)銀行(ADB)統(tǒng)計(jì),因受SARS影響,全球在此期間經(jīng)濟(jì)總損失額達(dá)到590億美元,其中中國內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的總損失額為 179億,禽流感約造成全球經(jīng)濟(jì)損失30億美元[1,2]。SARS的應(yīng)對(duì)暴露出很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),涉及早期異常事件預(yù)警能力的建設(shè);有效的政策制定者、醫(yī)療部門以及醫(yī)療工作人員和公眾的溝通的困難;全球信息共享的不足;一些諸如隔離等傳統(tǒng)措施與人權(quán)保護(hù)之間的爭(zhēng)議等。而對(duì)禽流感的應(yīng)對(duì),則顯示出了動(dòng)物衛(wèi)生的計(jì)劃和應(yīng)對(duì)工作的重要角色;公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與動(dòng)物醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題等。

2009年3月開始,又一種新型的流感(當(dāng)時(shí)被稱“人感染豬流感”)首先在墨西哥出現(xiàn),僅僅約1個(gè)月的時(shí)間,就在墨西哥多個(gè)區(qū)域爆發(fā)數(shù)起疫情,病死率一度達(dá)到7%。而后,疫情開始迅速在北美蔓延,到2009年 4月末,僅墨西哥報(bào)告的病例數(shù)就有882例,死亡病例62例,美國、加拿大、西班牙、新西蘭等國家都報(bào)告了流感病例。同時(shí),疫情開始向全球傳播,WHO稱全球流感大流行為“國際關(guān)注的全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件”,2009年4月27日,世界衛(wèi)生組織將流感大流行警戒級(jí)別從3級(jí)提高到4級(jí),4月29日,世界衛(wèi)生組織將流感大流行警戒級(jí)別再次提高到5級(jí)。2009年4月 30日,世界衛(wèi)生組織(WHO)、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和世界動(dòng)物衛(wèi)生組織經(jīng)過研究討論,將這一新型流感命名為“甲型H1N1流感”。

甲型H1N1流感在不到半年的時(shí)間里傳遍全球,截止到2009年6月中旬,全球 74個(gè)國家和地區(qū)都報(bào)告了流感病例,總數(shù)達(dá)到了28 744例,死亡病例144例,WHO再次將流感警戒級(jí)別提升至6級(jí),宣布全球進(jìn)入流感大流行狀態(tài)。截止到2010年8月,全球超過214個(gè)國家和地區(qū)報(bào)告了H1N1流感病例,死亡病例數(shù)達(dá)到18 449例[3]。

甲型H1N1流感疫情爆發(fā)后,各國都積極響應(yīng),迅速啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案,采取多樣的防控策略和應(yīng)對(duì)措施,對(duì)疫情控制都起到了很大的積極作用。2010年8月10日,WHO宣布甲型H1N1流感結(jié)束,全球進(jìn)入“流感大流行后期”。

2 WHO和歐盟對(duì)2009年甲型 H1N1流感防控的評(píng)估過程及報(bào)告概況

甲型H1N1流感防控工作趨于結(jié)束后,為了明確在流感應(yīng)對(duì)中的所采取的防控工作的成效以及總結(jié)各種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),更好的加強(qiáng)對(duì)未來再出現(xiàn)的大流感乃至其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控工作,WHO和歐盟都積極對(duì)其在流感中的防控工作進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的評(píng)估,以發(fā)現(xiàn)可能存在的問題并加以完善。

2.1 WHO對(duì)2009年甲型H1N1流感防控的評(píng)估過程及報(bào)告概況 2010年2月,在WHO第126次會(huì)議上,WHO執(zhí)行委員會(huì)開始組建獨(dú)立的評(píng)估委員會(huì)對(duì)2009甲型H1N1流感的全球應(yīng)對(duì)工作(主要是WHO的工作)以及國際衛(wèi)生條例(簡(jiǎn)稱 IHR)的功能發(fā)揮情況進(jìn)行評(píng)估,目的是明確全球H1N1流感應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)防控策略和應(yīng)對(duì)計(jì)劃等做恰當(dāng)?shù)男薷幕蛲晟?同時(shí)考察作為全球公共衛(wèi)生法律協(xié)議的國際衛(wèi)生條例(IHR)在實(shí)踐實(shí)施中可能存在的問題。

WHO的評(píng)估委員會(huì)由來自不同國家的醫(yī)療專家及公共衛(wèi)生工作者等27個(gè)成員組成,可自行決定工作方法和日程安排。2010年4月 12日至14日,評(píng)估委員會(huì)在WHO日內(nèi)瓦總部舉行了第一次會(huì)議,自此評(píng)估委員會(huì)以在總部進(jìn)行常規(guī)會(huì)議的方式開展評(píng)估工作。通過不定期的與IHR各成員國代表、IHR國家協(xié)調(diào)中心、國際政府組織、非政府組織、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、工業(yè)和衛(wèi)生醫(yī)療專家、媒體代表、相關(guān)委員會(huì)負(fù)責(zé)人和WHO秘書處進(jìn)行溝通進(jìn)而獲取資料和信息,2010年5月,評(píng)估委員會(huì)提交了相關(guān)的評(píng)估報(bào)告。

該評(píng)估報(bào)告大體上由四個(gè)部分組成:第一部分是對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全球準(zhǔn)備情況的評(píng)估,主要是針對(duì)WHO流感前流感應(yīng)對(duì)計(jì)劃、指導(dǎo)等方面以及IHR的基本功能影響等的考察,系統(tǒng)調(diào)查全球健康潛在威脅的管理,可以說這是全球應(yīng)對(duì)流感或類似的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的總體應(yīng)對(duì)能力的一種評(píng)估。第二部分是對(duì)2009甲型H1N1流感全球發(fā)展歷程的回顧和全球防控工作(強(qiáng)調(diào)與WHO有關(guān)的)的評(píng)估,主要針對(duì)2009甲型H1N1流感的出現(xiàn)、各階段傳播、控制情況等方面,以及在這其中WHO所采取的防控工作的評(píng)估。第三部分是具體描述和評(píng)估IHR的功能和WHO在全球流感應(yīng)對(duì)管理中的角色和發(fā)揮的作用,涉及監(jiān)測(cè)預(yù)警、溝通協(xié)作、指導(dǎo)措施、疫苗藥物等方面。第四部分是對(duì)WHO防控工作和IHR實(shí)施情況的一個(gè)總結(jié),基于評(píng)估結(jié)果提出了15條有針對(duì)性的建議。

總結(jié)起來可以說WHO對(duì)于甲流感的評(píng)估是基于獨(dú)立的專家評(píng)估委員會(huì)主要針對(duì)WHO全球流感應(yīng)對(duì)管理以及IHR的實(shí)施情況進(jìn)行的評(píng)估。

2.2 歐盟對(duì)2009年甲型H1N1流感防控的評(píng)估及報(bào)告概況 2010年4月歐盟健康與消費(fèi)者保障司組建評(píng)估委員會(huì)對(duì)歐盟委員會(huì)及其成員國在甲型H1N1流感爆發(fā)的前4個(gè)月即2009年4月24日至8月31日期間的對(duì)流感的應(yīng)對(duì)情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估委員會(huì)通過基于網(wǎng)絡(luò)的調(diào)查問卷使歐盟27個(gè)成員國及歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟通過網(wǎng)絡(luò)完成問卷并提交進(jìn)行數(shù)據(jù)和信息的收集。評(píng)估主要設(shè)定了7個(gè)指標(biāo),同時(shí)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷也由這 7個(gè)部分組成:一是各國流感準(zhǔn)備計(jì)劃及各計(jì)劃之間的可協(xié)調(diào)性;二是業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃;三是歐盟范圍內(nèi)的信息系統(tǒng)的有效性;四是本國、歐盟和國際機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào);五是公眾衛(wèi)生和控制措施的協(xié)調(diào)性;六是公眾和媒體信息的協(xié)調(diào);七是評(píng)估疫苗和抗病毒藥物的獲取和使用。

總結(jié)起來可以說歐盟對(duì)于甲流感的評(píng)估是基于歐盟內(nèi)部主要針對(duì)流感前4個(gè)月歐盟委員會(huì)以及成員國的具體防控工作的所進(jìn)行的評(píng)估。

3 評(píng)估報(bào)告反映出WHO和歐盟對(duì)甲型H1N1流感防控的策略及應(yīng)對(duì)

3.1 WHO對(duì)甲型H1N1流感防控的策略及應(yīng)對(duì)在2009年H1N1流感全球應(yīng)對(duì)中,世界各國在吸取以上經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上,對(duì)WHO的防控策略及應(yīng)對(duì)工作給予積極響應(yīng),并在WHO領(lǐng)導(dǎo)下及時(shí)應(yīng)對(duì)H1N1流感。開展了大量流感防控工作,并及時(shí)了解全球疫情,分析變化態(tài)勢(shì),發(fā)布疫情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及應(yīng)對(duì)指導(dǎo),可圈可點(diǎn),成效顯著。

3.1.1 流感準(zhǔn)備和計(jì)劃 第一,全球流感準(zhǔn)備計(jì)劃。WHO在1999年,即1997年香港首例人體禽流感爆發(fā)兩年后,制定了《流感大流行應(yīng)對(duì)及預(yù)警指南》[4]。這一計(jì)劃在 2005年和2009年分別進(jìn)行了修改。計(jì)劃采用階段模式識(shí)別WHO及各國所應(yīng)采取的行動(dòng)。2005年和2009年的修訂重新定義各階段。WHO將流感級(jí)別定為 6個(gè)階段,其中,第 1～3階段是流感準(zhǔn)備階段,主要是動(dòng)物與人體之間的傳播;第4階段是人與人之間的持續(xù)傳播;第 5～6階段是人與人之間的大范圍傳播。

第二,快速控制戰(zhàn)略。快速控制戰(zhàn)略開始于2005年,吸取SARS應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),是一種常規(guī)應(yīng)對(duì)和疾病控制措施額外的公共衛(wèi)生行動(dòng),旨在病毒被監(jiān)測(cè)和傳播前阻止大流感的大范圍爆發(fā)[5]。為了實(shí)施快速控制戰(zhàn)略,WHO收到300萬劑達(dá)菲以用作儲(chǔ)備。WHO與其成員國和技術(shù)專家簽署快速控制戰(zhàn)略草案,引導(dǎo)和培訓(xùn)應(yīng)對(duì)工作組,并進(jìn)行一定程度的演練。

第二,2009年4月25日,WHO宣布疫情構(gòu)成“具有國際影響的公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)”[6],并于 4月27日將警戒級(jí)別從3級(jí)提升至4級(jí),4月29日提升到5級(jí),6月11日,再次提升至6級(jí),并要求各國開展嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)工作。

3.1.3 應(yīng)對(duì)工作 第一,監(jiān)測(cè)全球疫情信息。從2009年4月24開始至7月 6日,WHO定期發(fā)布各國新增實(shí)驗(yàn)室確診病例和死亡病例,同時(shí)發(fā)布累計(jì)病例數(shù),及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)H1N1疫情情況。7月 16日以后,WHO則主要關(guān)注異常事件的監(jiān)測(cè)和信息報(bào)道,并要求各國開展嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)工作。

第二,發(fā)布流感防控指導(dǎo)。2009年 4月25日,WHO發(fā)布《用于甲流感病毒診斷的病毒基因序列指南》。到2010年 8月,WHO總計(jì)發(fā)布流感方面的指導(dǎo)文件60多件[7]。此外,還發(fā)布了有關(guān)機(jī)場(chǎng)病例管理指南、個(gè)人衛(wèi)生防護(hù)指南、甲流感病例臨床管理指南等技術(shù)指導(dǎo),并及時(shí)針對(duì)具體疫情情況,多極化指導(dǎo)做修訂。

第三,疫苗和抗病毒藥物的部署。WHO與相關(guān)制藥企業(yè)就 H1N1流感疫苗生產(chǎn)問題進(jìn)行協(xié)商,確保疫苗的供給,還與相關(guān)國家藥物監(jiān)管機(jī)構(gòu)和作,確保疫苗的安全性。同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國家獲取疫苗的問題。2009年4月29日,WHO總干事和疫苗生產(chǎn)商進(jìn)行了第一次討論。關(guān)于疫苗生產(chǎn)能力和時(shí)間性,以及提倡發(fā)展中國家的平等獲取。WHO與全球制藥廠商建立了與季節(jié)性流感藥物不沖突的新型流感藥物生產(chǎn)系統(tǒng)。2009年5月2日,WHO開始向71個(gè)低資源國家和墨西哥分配抗病毒藥物用于治療。同時(shí),WHO向117個(gè)中等收入國家提供技術(shù)和資金支持以獲取流感疫苗生產(chǎn)技術(shù)。

總體上,WHO在疫情監(jiān)測(cè)、臨床治療、疫苗研發(fā)及分配等方面對(duì)于引導(dǎo)各國應(yīng)對(duì)H1N1流感發(fā)揮了重要的作用。

3.2 歐盟對(duì)甲型H1N1流感防控的策略及應(yīng)對(duì)2009年4月下旬,H1N1流感爆發(fā)后,引起整個(gè)歐盟的高度重視,歐盟及其成員國相關(guān)政府機(jī)構(gòu)迅速響應(yīng),積極開展各項(xiàng)防控策略和應(yīng)對(duì)工作。

3.2.1 疫情初始階段 歐盟及其成員國自2005年禽流感爆發(fā)后,就不斷對(duì)流感準(zhǔn)備和計(jì)劃進(jìn)行完善,歐盟27個(gè)國家和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟都已在許多公共領(lǐng)域出臺(tái)了大流感的準(zhǔn)備和計(jì)劃。如英國2005年制定了《英國衛(wèi)生部流感大流行應(yīng)對(duì)計(jì)劃》,2007年又出臺(tái)了《流感大流行國家應(yīng)對(duì)框架》,明確流感不同階段的防控策略及應(yīng)對(duì)措施。2005年歐盟范圍內(nèi)還進(jìn)行了有關(guān)流感應(yīng)對(duì)的聯(lián)合演習(xí)。

在全球疫情出現(xiàn)后,針對(duì)可能在歐盟范圍內(nèi)流行的H1N1流感,4月23日,委員會(huì)將其警戒級(jí)別提升至“紅色”,并啟動(dòng)公共安全應(yīng)急措施[8]。

2009年4月28日,歐盟宣布了在西班牙出現(xiàn)的首例甲型H1N1流感實(shí)驗(yàn)室確診病例,于此同時(shí),歐盟各國領(lǐng)導(dǎo)開始進(jìn)行一系列應(yīng)急會(huì)議,應(yīng)對(duì)可能在世界范圍內(nèi)傳播的流感。歐洲疾病預(yù)防與控制中心及時(shí)在網(wǎng)站上發(fā)布了歐洲流感疫情的調(diào)查表,通過早期預(yù)警和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)向成員國發(fā)送流感評(píng)估報(bào)告以評(píng)估流感可能帶給歐洲的影響。4月30日,歐盟通過了議會(huì)關(guān)于甲型H1N1流感的影響的決議[9],并開始出臺(tái)一系列有關(guān)病例指導(dǎo)和治療服務(wù)的指導(dǎo)文件,歐洲藥品管理局也及時(shí)發(fā)布有關(guān)抗病毒藥物的使用指導(dǎo)。英國也定期在其網(wǎng)站上發(fā)布疫情進(jìn)展情況以及部署下一步的工作,并提供流感防治的相關(guān)技術(shù)支持,德國則要求各州必須建立滿足本州20%人口使用的藥物儲(chǔ)備。

隨著電力系統(tǒng)日益龐大，邊界條件增多，運(yùn)行方式日趨復(fù)雜，其動(dòng)態(tài)運(yùn)行的非線性遞增，出現(xiàn)大停電的可能性在上升，應(yīng)該考慮大停電事件出現(xiàn)后的應(yīng)對(duì)措施。而大力發(fā)展分布式能源及能源互聯(lián)網(wǎng)是應(yīng)對(duì)大停電事件技術(shù)防范的重要舉措。當(dāng)然，還應(yīng)考慮停電時(shí)天然氣輸送系統(tǒng)的正常運(yùn)行和天然氣分布式能源黑啟動(dòng)的技術(shù)配備，真正起到應(yīng)急作用。

3.2.2 疫情擴(kuò)散階段 在世界衛(wèi)生組織發(fā)表了大流感計(jì)劃聲明后,歐洲藥品管理局啟動(dòng)了大流行的危機(jī)管理計(jì)劃,以便更快地評(píng)估流感的抗病毒藥物和疫苗,以及安全監(jiān)測(cè)[10]。歐盟制定了應(yīng)對(duì)甲流感的重點(diǎn)措施,包括通過歐盟統(tǒng)一協(xié)調(diào)以保證所有成員國能夠按期獲得所需注射疫苗。歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)了由瑞士和英國的兩家公司生產(chǎn)的首批甲型H1N1流感疫苗在歐盟市場(chǎng)銷售,決定將慢性病患者、孕婦和衛(wèi)生保健工作者確定為優(yōu)先注射甲型H1N1流感疫苗的群體。

英國和法國等國家都成立了由相關(guān)政府部門組成的專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu),以加強(qiáng)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)工作,保證防控政策的執(zhí)行。英國政府利用政府財(cái)政建立了國家抗病毒藥物儲(chǔ)備,并在全國設(shè)立統(tǒng)一的分發(fā)點(diǎn),啟動(dòng)甲流感疫苗接種計(jì)劃。

3.2.3 疫情緩解階段 進(jìn)入2010年,全球流感活動(dòng)開始減弱,傳播也有所下降,歐盟也轉(zhuǎn)變防控策略,主要使用監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行重大異常病例監(jiān)測(cè)以及繼續(xù)加強(qiáng)疫苗的防治。英國也自2010年2月起,停止運(yùn)行國家流感大流行服務(wù)系統(tǒng),并直接由治療醫(yī)生進(jìn)行癥狀治療,并重新應(yīng)用常規(guī)藥物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[11,12]。

2010年4月,歐盟健康與消費(fèi)保障司開始組建評(píng)估委員會(huì)對(duì)2009年4月24日到8月31日流感爆發(fā)前4個(gè)月,歐盟及其成員國對(duì)流感的應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行評(píng)估,并形成評(píng)估報(bào)告。

4 評(píng)估報(bào)告反映出WHO和歐盟對(duì)2009年甲型H1N1流感防控工作評(píng)估的共同點(diǎn)

WHO與歐盟都作為流感應(yīng)對(duì)中的引導(dǎo)主體,在流感準(zhǔn)備、預(yù)警、監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)等方面發(fā)揮了重要作用。2010年,WHO與歐盟都開始對(duì)流感應(yīng)對(duì)工作做比較客觀、系統(tǒng)、全面的評(píng)估。結(jié)合WHO與歐盟所做的對(duì)2009(H1N1)流感應(yīng)對(duì)的評(píng)估報(bào)告分析,二者在評(píng)估上有一定的共同點(diǎn)。

4.1 二者都以定性評(píng)估為主 由于WHO與歐盟對(duì)于H1N1流感的應(yīng)對(duì)工作主要以指導(dǎo)、引導(dǎo)的方式進(jìn)行,包括出臺(tái)一些指導(dǎo)文件、制定相關(guān)政策,給予一定的資金、技術(shù)指導(dǎo)等,對(duì)于二者在流感應(yīng)對(duì)中評(píng)估側(cè)重于其管理活動(dòng)及行為,包括指導(dǎo)的有效性、政策效果等,就需要根據(jù)確定各種指標(biāo)內(nèi)在特性來得出基本判斷的一種方法。在定性評(píng)估方法的使用過程。比較常見的方法就是相關(guān)人員訪談、座談會(huì)、專家討論會(huì)等。

4.2 二者都屬于事后評(píng)估 WHO對(duì)H1N1流感的應(yīng)對(duì)評(píng)估是在2010年開始,評(píng)估WHO從2009年4月下旬H1N1流感爆發(fā)開始到2010年10月期間所進(jìn)行的流感應(yīng)對(duì)工作及國際衛(wèi)生條例(IHR)實(shí)施情況。歐盟在2010年4月對(duì)2009年4月24日至8月31日即H1N1流感爆發(fā)的前四個(gè)月期間歐盟委員會(huì)及其成員國對(duì)流感的應(yīng)對(duì)情況做了評(píng)估。從這個(gè)角度看,二者還都屬于事后評(píng)估范疇。

4.3 二者都屬于效果模式評(píng)估 前面也分析過,WHO與歐盟對(duì)H1N1流感應(yīng)對(duì)評(píng)估主要運(yùn)用定性評(píng)估方法,通過流感應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備、計(jì)劃、實(shí)際防控策略和應(yīng)對(duì)措施的考量,評(píng)估WHO的工作情況以及歐盟及其成員國對(duì)流感的應(yīng)對(duì)情況,包括相關(guān)指導(dǎo)、政策的效果,并不涉及成本收益方面的分析。從這個(gè)層面,二者都屬于效果模式評(píng)估。

5 評(píng)估報(bào)告反映出WHO和歐盟對(duì)2009年甲型H1N1流感防控工作評(píng)估的不同點(diǎn)

5.1 評(píng)估主體不同 評(píng)估主體是評(píng)估工作的主要承擔(dān)者,在評(píng)估工作中處于主導(dǎo)地位。而評(píng)估主體的選擇也主要取決于其評(píng)估目標(biāo)。評(píng)估主體不同,評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所不同,也可以理解為評(píng)估的問題不同。評(píng)估問題是評(píng)估主體所關(guān)心的。

WHO評(píng)估委員會(huì)的評(píng)估主體由來自不同國家的27個(gè)成員組成,包括各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的專家、公共衛(wèi)生公共人員。評(píng)估委員會(huì)成員都是各自領(lǐng)域的代表人員,并且他們不是WHO的工作人員,也不接受WHO對(duì)于評(píng)估過程的資金支持。評(píng)估委員會(huì)屬于WHO的專家顧問委員會(huì),并遵守國際衛(wèi)生條例(IHR)對(duì)于WHO顧問委員會(huì)的條款[13]。而歐盟甲流感應(yīng)對(duì)評(píng)估,則由歐盟理事會(huì)下的健康與消費(fèi)保障司作為評(píng)估主體。

5.2 評(píng)估對(duì)象不同 評(píng)估對(duì)象是評(píng)估工作的課題,是評(píng)估主體衡量具體行為承擔(dān)者的工作情況。評(píng)估對(duì)象是與評(píng)估內(nèi)容相結(jié)合的,與評(píng)估主體共同構(gòu)成評(píng)估的主要框架。不難看出,WHO評(píng)估委員會(huì)評(píng)估的對(duì)象是WHO,特別是依據(jù)國際衛(wèi)生條例(IHR)的執(zhí)行情況,因?yàn)閃HO實(shí)施其衛(wèi)生應(yīng)對(duì)工作主要依據(jù)國際衛(wèi)生條例(IHR)。歐盟理事會(huì)的健康與消費(fèi)保障司評(píng)估的對(duì)象是歐盟委員會(huì)及其27個(gè)成員國和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟。

5.3 評(píng)估內(nèi)容不同 在這一點(diǎn)上,WHO評(píng)估委員會(huì)沒有設(shè)定具體的評(píng)估指標(biāo),只明確了評(píng)估的三個(gè)主要方面的評(píng)估內(nèi)容:一是國際衛(wèi)生條例[國際衛(wèi)生條例(IHR)(2005)是全球194個(gè)成員國的法律協(xié)議,包括所有WHO成員國。國際衛(wèi)生條例(IHR)的基本目標(biāo)是幫助國際社會(huì)預(yù)防和應(yīng)對(duì)潛在的全球傳播性及感染人類健康的嚴(yán)重公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)]的功能發(fā)揮及其實(shí)施情況,包括:監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)功能、監(jiān)測(cè)和預(yù)警運(yùn)作功能、WHO監(jiān)測(cè)和預(yù)警運(yùn)作功能、國際關(guān)注的公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)、國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件程序、避免不必要的交通和貿(mào)易中斷、國際衛(wèi)生條例(IHR)對(duì)人權(quán)保護(hù)的措施、出入境文件等8個(gè)功能。二是評(píng)估WHO(WHO是聯(lián)合國下屬的一個(gè)專門機(jī)構(gòu),只有主權(quán)國家才能參加,是國際上最大的政府間衛(wèi)生組織。它負(fù)責(zé)對(duì)全球衛(wèi)生事務(wù)提供領(lǐng)導(dǎo),擬定衛(wèi)生研究議程,制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),闡明以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策方案,向各國提供技術(shù)支持,以及監(jiān)測(cè)和評(píng)估衛(wèi)生趨勢(shì))在H1N1流感中應(yīng)對(duì)情況,包括:WHO的準(zhǔn)備計(jì)劃、總體協(xié)調(diào)和協(xié)作、流感監(jiān)測(cè)、嚴(yán)重性評(píng)估、指導(dǎo)文件、公共衛(wèi)生措施、疫苗生產(chǎn)和分配等工作。三是明確加強(qiáng)未來流感和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn),包括15條建議。

歐盟則具體構(gòu)建了七個(gè)指標(biāo),并在這七個(gè)部分收集、分析和評(píng)估數(shù)據(jù)。歐盟的七個(gè)評(píng)估指標(biāo)是:一、各國流感準(zhǔn)備計(jì)劃及各計(jì)劃之間的可協(xié)調(diào)性;二、業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃;三、歐盟范圍內(nèi)的信息系統(tǒng)的有效性;四、本國、歐盟和國際機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào);五、公眾衛(wèi)生和控制措施的協(xié)調(diào)性;六、公眾和媒體信息的協(xié)調(diào);七、評(píng)估疫苗和抗病毒藥物的獲取和使用。

5.4 評(píng)估方法不同 從評(píng)估活動(dòng)的運(yùn)行方式與評(píng)估手段來看,可以將評(píng)估分為內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估。從這個(gè)角度看,WHO屬于外部評(píng)估方式。對(duì)于WHO及國際衛(wèi)生條例(IHR)的評(píng)估是一個(gè)有各領(lǐng)域?qū)＜壹肮残l(wèi)生實(shí)踐者組成的第三方專家評(píng)估委員會(huì)組成的評(píng)估主體。歐盟的評(píng)估由歐盟理事健康與消費(fèi)者保障司進(jìn)行,是屬于內(nèi)部評(píng)估,并且歐盟的評(píng)估報(bào)告中也指出,“它仍不能被視為正式的外部評(píng)估報(bào)告”[14]。

5.5 評(píng)估信息不同 在評(píng)估階段,評(píng)估信息是評(píng)估的重要組成要素,評(píng)估信息的獲取對(duì)于評(píng)估工作而言有重要作用。評(píng)估信息是與評(píng)估內(nèi)容有關(guān)的事實(shí)的反映,既包括一些數(shù)據(jù)也包括具體效果、資料等。一般地,從評(píng)估信息的獲取途徑上來看,一種是原始(或稱第一手資料)信息獲取,主要包括問卷調(diào)查、訪談或座談、評(píng)估者的實(shí)地考察等。另一種是間接(或稱第二手資料)信息獲取,主要包括相關(guān)資料的查閱、正式的報(bào)告或文件等。

從評(píng)估信息角度上,WHO評(píng)估信息主要由評(píng)估委員會(huì)會(huì)議座談以及文件資料組成。WHO評(píng)估委員會(huì)定期在日內(nèi)瓦舉行座談會(huì),從各國政府組織、國際機(jī)構(gòu)以及各方代表獲取資料。WHO工作人員提供對(duì)委員提出的問題的書面答復(fù)以及接受評(píng)估委員會(huì)成員的訪問。WHO向評(píng)估委員會(huì)提供公開和非公開的國際文件。

歐盟評(píng)估信息獲取主要由來自歐盟27個(gè)成員國和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟的網(wǎng)絡(luò)的調(diào)查問卷,輔之以與歐盟委員會(huì)、歐洲疾病預(yù)防與控制中心、歐洲藥品管理局、WHO等的訪談。

5.6 評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用不同 獲取評(píng)估結(jié)果,并根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出可行的政策建議,切實(shí)運(yùn)用評(píng)估結(jié)果是評(píng)估程序中最重要的一步,這也是評(píng)估的目的所在,體現(xiàn)評(píng)估價(jià)值的關(guān)鍵。只有在評(píng)估結(jié)果中發(fā)現(xiàn)問題,并針對(duì)問題改進(jìn)完善才能使評(píng)估具有實(shí)際意義。這種評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用具體要求是:一是分析是否完成預(yù)期目標(biāo);二是成功的經(jīng)驗(yàn),存在的問題;三是提出具體建議,根據(jù)評(píng)估結(jié)果,分步驟、有層次的落實(shí)對(duì)策建議,更好的推進(jìn)以后的工作。

在這一點(diǎn)上,歐盟評(píng)估對(duì)于七個(gè)指標(biāo)分別做了總結(jié)和評(píng)論,但缺乏系統(tǒng)的評(píng)估結(jié)果的闡述及相應(yīng)的對(duì)策建議。而WHO評(píng)估則針對(duì)評(píng)估結(jié)果提出有針對(duì)性的15條建議,并附之以完成建議的事件框架,這將有利于對(duì)策建議的執(zhí)行以及明確了一個(gè)未來工作完善的基本方向,也為未來評(píng)估工作提供了一個(gè)依據(jù)。

通過比較發(fā)現(xiàn),提升對(duì)甲流感這樣的全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力是新形勢(shì)下世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)。我國未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件也要進(jìn)行系統(tǒng)、全面、科學(xué)的評(píng)估,及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題。通過對(duì)WHO及歐盟對(duì)2009甲型H1N1流感防控工作的評(píng)估進(jìn)行比較,我們可以借鑒國外優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)評(píng)估工作,完善相關(guān)能力建設(shè),以更好的應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的重大事件,最大限度保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

1 孫宇挺.我國內(nèi)地因非典損失179億美元 香港120億美元[N].中國青年報(bào).2003-11-11.

2 禽流感造成 30億美元損失 全球聯(lián)手應(yīng)對(duì)[OL].(2005-10-27).http://stock.stockstar.com/SS2005102730283519.shtml.

3 劉國遠(yuǎn).全球出現(xiàn) 18449個(gè)死亡病例[OL].(2010-08-11).http://health.dahe.cn/jkyw/dzxw/201008/t20100811-36813.html.

4 Influenza pandemic plan.The role of WHO and guidelines for national and regional planning.Geneva,World Health Organization,April 1999[OL].(1999-06-05).http://www.who.int/csr/resources/publications/influenza/whocdscsredc1999.pdf.

5 World Health Organization.WHO interim protocol:rapid operations to contain the Initia lemergency of Pandemic Influenza.October 2007[OL].(2006-01-20).http://www.who.int/csr/disease/avian-influenza/guidelines/RapidContProtOct15.pdf.

6 WHO宣布進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)[N].參考消息.2009-4-27.

7 Guidance documents on pandemic(H1N1)2009[OL].(2010-08-30).http://www.who.int/csr/disease/swineflu/guidance/en/index.html.

8 Extraordinary Meeting of Employment,Social Policy,Health and Consumer Affairs Council on 30 April 2009.Influenza A/H1N1 Infection[OL].(2009-08-30).http://ec.europa.eu/health-eu/doc/council-concl.pdf.

9 Extraordinary Meeting of Employment,Social Policy,Health and Consumer Affairs Council on 30 April 2009.Influenza A/H1N1 Infection[OL].(2009-08-30),http://ec.europa.eu/health-eu/doc/council-concl.pdf.

10 Extraordinary Meeting of Employment,Social Policy,Health and Consumer Affairs Council on 30 April 2009.Influenza A/H1N1 Infection[OL].(2009-08-30).http://ec.europa.eu/health-eu/doc/councilconcl.pdf.

11 Written Ministerial Ttatement announcing National Pandemic Flu Service Tostand down[OL].(2009-08-30).http://collentions.europarchive.org/tna/20100509080731/http://dh.gov.uk/en/Publichealth/Flu/Swineflu/DH-111890.http://ec.europa.eu/health-eu/doc/councilconcl.pdf.

12 Pandemic H1N1:stand down of the antiviral distribution arrangement[OL].(2010-01-25),http://dh.gov.uk/en/Publicationsandsstatistics/Lettersandcirculars/Dearcolleagueletters/DH-114769.

13 Implementation of the International Health Regulations(2005)Report of the Review Committee on the Functioning of the International Health Regulations(2005)in relation to Pandemic(H1N1)2009[R].WHO.2011.5.

14 Assessment Report on the EU-wide Response to Pandemic(H1N1)2009[R].European Union.2010.4.