張緊跟

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，公共服務(wù)型政府建設(shè)逐漸成為政府、輿論以及學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。改革以來(lái)所形成的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，不僅是公共服務(wù)型政府建設(shè)興起的重要?jiǎng)右?，也在相?dāng)程度上決定了公共服務(wù)型政府建設(shè)的走向。所謂地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府間為提供公共產(chǎn)品，吸引資本、技術(shù)等流動(dòng)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)。1956年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂布特(Tiebout)提出了著名的“以腳投票”理論，被認(rèn)為是開(kāi)創(chuàng)了地方政府間競(jìng)爭(zhēng)研究的先河。其理論認(rèn)為，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)有助于增強(qiáng)地方政府提供地方性公共品的積極性①C.M.Tiebout.A pure theory of total expenditures.Journal of Political Economy，1956，64:416—424.。斯蒂格利茨(Stiglitz)也認(rèn)為:競(jìng)爭(zhēng)“不僅確保了公共物品得以有效的供應(yīng)，而且在公共物品的數(shù)量和種類(lèi)上更符合公眾的需求”②［美］斯蒂格利茨著、鄭秉文譯:《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì):政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，北京:中國(guó)物質(zhì)出版社，1998年，第100頁(yè)。。毋庸置疑，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)促使地方政府在減少行政審批、簡(jiǎn)化工作程序、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、推行政務(wù)公開(kāi)等方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展③吳玉宗:《服務(wù)型政府建設(shè)研究》，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2007年，第122—148頁(yè)。，地方政府也增加了公共產(chǎn)品的供給數(shù)量、初步建立了完善的公共服務(wù)體系④李軍鵬:《公共服務(wù)型政府》，北京:北京大學(xué)出版社，2004年，第63—67頁(yè)。。但是，與廣大民眾對(duì)改善公共服務(wù)的希冀相比，公共服務(wù)型政府建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。由于政府財(cái)政投入的不足，廣大民眾的讀書(shū)、看病、就業(yè)與住房等難題依舊嚴(yán)峻。如2007年我國(guó)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障三項(xiàng)公共服務(wù)投入合計(jì)占政府總支出的29.2%，與人均GDP3，000美元以下國(guó)家和人均GDP3，000—6，000美元國(guó)家相比，分別低13.5和24.8個(gè)百分點(diǎn)⑤余斌、陳昌盛:《專(zhuān)家:國(guó)資收入應(yīng)轉(zhuǎn)為政府公共支出和居民可支配收入》，《東方早報(bào)》2009年12月4日。。于是，在經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)發(fā)展問(wèn)題不斷累積，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡①呂煒、王偉同:《發(fā)展失衡、公共服務(wù)與政府責(zé)任——基于政府偏好與政府效率視角的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。。因此，從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的視角來(lái)研究當(dāng)代中國(guó)的公共服務(wù)型政府建設(shè)，既具有理論意義，也具有重大實(shí)踐價(jià)值。

二、文獻(xiàn)綜述

公共服務(wù)型政府建設(shè)最基本的內(nèi)容是政府向公眾提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，把主要職能定位于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障以及研究和發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域②遲福林:《適時(shí)推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)》，《科學(xué)咨詢(xún)》2003年第19期。。由于公共服務(wù)一般是直接面向公眾的，因此公共服務(wù)的提供不可能由中央政府來(lái)解決，地方政府在公共服務(wù)的供給中便擔(dān)負(fù)起更重要的使命。事實(shí)上，在當(dāng)代中國(guó)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化和科學(xué)、社會(huì)保障與就業(yè)等方面，地方政府支出幾乎占總支出的90%以上③傅勇:《中國(guó)式分權(quán)與地方政府行為:探索轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的制度性框架》，上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2010年，第101頁(yè)。。當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵在于地方政府。

除了厘清公共服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵以及強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)型政府建設(shè)的重要意義④范逢春:《我國(guó)地方政府建設(shè)服務(wù)型政府述論》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》人文社會(huì)科學(xué)版2004年第4期。之外，研究者在總結(jié)國(guó)內(nèi)公共服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，討論了地方政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本思路與現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)，為此要重塑政府理念、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、健全政府運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式，并將強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能和完善公共服務(wù)體系、構(gòu)建公共財(cái)政體制視為基本著力點(diǎn)⑤參見(jiàn)周恩來(lái)政府管理學(xué)院課題組:《公共服務(wù)型政府建設(shè)問(wèn)題研究分析》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2005年第5期;何水:《國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究述評(píng)》，《政治學(xué)研究》2008年第5期;燕繼榮:《服務(wù)型政府的研究路向——近十年來(lái)國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究綜述》，《學(xué)?！?009年第1期;沈榮華、王擴(kuò)建:《我國(guó)服務(wù)型政府研究覽析》，《行政論壇》2010年第4期;韓磊等:《我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建研究綜述》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。。在肯定當(dāng)前公共服務(wù)型政府建設(shè)取得成績(jī)的同時(shí)，研究者也剖析了其中存在的問(wèn)題和提出了相應(yīng)的對(duì)策。有研究者注意到主要存在著政府市場(chǎng)服務(wù)職能尚待完善、政府公共服務(wù)職能較為薄弱、公共財(cái)政體制尚未最終建立、政府自身建設(shè)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題⑥參見(jiàn)李軍鵬:《公共服務(wù)型政府》，第256—259頁(yè)。。還有研究者強(qiáng)調(diào)了地方公共服務(wù)型政府建設(shè)的“財(cái)政瓶頸”⑦楊國(guó)棟:《公共財(cái)政視角下的地方服務(wù)型政府建設(shè)與制度選擇》，《福建論壇》經(jīng)濟(jì)社會(huì)版2007年第8期。。

已有研究深化了人們對(duì)公共服務(wù)型政府的認(rèn)識(shí)，豐富了公共服務(wù)型政府理論研究的內(nèi)容，在一定程度上促進(jìn)了公共服務(wù)型政府建設(shè)。但是，研究者往往將注意力集中在政府理念重塑、政府職能轉(zhuǎn)變、政府結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府管理方式方法改進(jìn)等問(wèn)題上，相當(dāng)程度上忽略了公共服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐內(nèi)涵。有研究者指出:無(wú)論是地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后還是財(cái)力與事權(quán)的不匹配僅僅是造成公共服務(wù)供給不足的直接原因，地方政府是否有足夠的動(dòng)力才是根本原因⑧參見(jiàn)宋小寧、苑德宇:《基本公共服務(wù)供給失衡的政治經(jīng)濟(jì)邏輯》，《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期;呂煒、王偉同:《政府服務(wù)型支出緣何不足?——基于服務(wù)型支出體制性障礙的研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第1期。。從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的視角來(lái)思考如何為地方政府注入足夠的動(dòng)力，才是公共服務(wù)型政府建設(shè)的良治之道。雖然有研究者意識(shí)到政府競(jìng)爭(zhēng)是研究服務(wù)型政府建設(shè)的重要維度⑨參見(jiàn)汪永成:《基于政府競(jìng)爭(zhēng)視角的服務(wù)型政府建設(shè)》，《當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告V》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第408—423頁(yè);李玲玲:《政府競(jìng)爭(zhēng)視角下的新型服務(wù)型政府建設(shè)》，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2009年7月號(hào)。，但卻未意識(shí)到地方政府間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了當(dāng)代中國(guó)政治體制內(nèi)非常成功的激勵(lì)機(jī)制。從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)思考公共服務(wù)型政府建設(shè)，仍然是一個(gè)需要繼續(xù)研究的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題。

三、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了公共服務(wù)型政府建設(shè)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基本職能就是為社會(huì)提供市場(chǎng)所不能有效供給的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在資源要素自由流動(dòng)的背景下，這種公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給過(guò)程，同時(shí)也是政府間競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程?；谫Y本、技術(shù)與人才等流動(dòng)要素對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性作用，地方政府必然會(huì)想方設(shè)法通過(guò)增加公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給來(lái)吸納和留住這些稀缺性的流動(dòng)要素，從而導(dǎo)致地方政府間在供給公共產(chǎn)品與服務(wù)上展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)。如果說(shuō)20世紀(jì)八九十年代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)主要靠?jī)?yōu)惠政策，90年代中期以來(lái)主要靠基礎(chǔ)設(shè)施的話(huà)，那么今后地方政府間競(jìng)爭(zhēng)致勝的關(guān)鍵顯然是看誰(shuí)能最有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。誠(chéng)如蒂布特所言，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)公共品的有效供給。他認(rèn)為:如果居民能夠在社區(qū)之間流動(dòng)，社區(qū)間就會(huì)產(chǎn)生類(lèi)似于廠(chǎng)商間為了消費(fèi)者而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，能夠?qū)е沦Y源的有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)①C.M.Tiebout.A pure theory of total expenditures.Journal of Political Economy，1956，64:416—424.。岳書(shū)敬、曾召友也認(rèn)為:競(jìng)爭(zhēng)可以進(jìn)一步激勵(lì)地方政府更有效地提供公共品。因?yàn)榈胤秸g競(jìng)爭(zhēng)越激烈，廠(chǎng)商和居民的“用腳投票”能力越強(qiáng)，地方政府對(duì)提供地方性公共品的效率就會(huì)越敏感，就越會(huì)促使地方政府采用有效率的公共品提供方式②岳書(shū)敬、曾召友:《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與地方性公共物品的提供》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2005年第6期。?！吨袊?guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)與公共物品融資》課題組的研究表明:地方政府間競(jìng)爭(zhēng)有利于融資方式的創(chuàng)新，進(jìn)而促進(jìn)地方政府更好地提供公共品③“中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)”課題組:《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)與公共物品融資》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第10期。。因此，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)在相當(dāng)程度上推動(dòng)了公共服務(wù)型政府建設(shè)。

(一)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，為公共服務(wù)型政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)主要是由政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)決定的。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是指財(cái)政分權(quán)改革硬化了地方政府的預(yù)算約束，使得地方政府從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得財(cái)政收益，激勵(lì)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)④Jin Hehui，Yingyi Qian，and Barry R.Weingast.Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style.Journal of Public Economics，2005(9—10):1719—1742.。政治激勵(lì)是指中央政府利用人事任免和提拔，激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)中央政府所期望的發(fā)展目標(biāo)⑤Li Hongbin，and Li An Zhou.Political Turnover and Economic Performance:The Disciplinary Role of Personnel Control in China.Journal of Public Economics，2005(9—10):1743 －1762.。政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為地方政府充分發(fā)揮自身的積極性和主動(dòng)性提供了充足的動(dòng)力。因?yàn)椴还苁钦渭?lì)還是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，最后都體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，最終表現(xiàn)為地方政府惟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之馬首是瞻。在中國(guó)的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(資源按照“塊塊”配置)下，上述經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和政治激勵(lì)機(jī)制驅(qū)使地方政府為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更快而進(jìn)行著激烈競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了中國(guó)30余年來(lái)經(jīng)濟(jì)超預(yù)期的高度繁榮。1978—2007年，我國(guó)GDP從3，624億元增長(zhǎng)到24.7萬(wàn)億元，年均遞增9.6%。2007年，中國(guó)財(cái)政稅收達(dá)到5.1萬(wàn)億元。經(jīng)濟(jì)實(shí)力與財(cái)政能力的增強(qiáng)，無(wú)疑為公共服務(wù)型政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)促進(jìn)了市場(chǎng)化進(jìn)程

正是競(jìng)爭(zhēng)給予地方政府充分的激勵(lì)，促使其進(jìn)行各種政策試驗(yàn)。哈耶克認(rèn)為:“地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)……在很大程度上能夠提供對(duì)各種替代方法進(jìn)行試驗(yàn)的機(jī)會(huì)，而這能確保自由發(fā)展所具有的大多數(shù)優(yōu)點(diǎn)。”⑥［英］弗里德里西·馮·哈耶克著、鄧正來(lái)譯:《自由秩序原理》下卷，北京:三聯(lián)書(shū)店，1997年，第16頁(yè)。地方政府的分散化政策試驗(yàn)推動(dòng)了中國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程，具體表現(xiàn)在:其一，弱化了國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束。錢(qián)穎一等分析了地方政府在面對(duì)吸引流動(dòng)要素和中央轉(zhuǎn)移支付情況下的競(jìng)爭(zhēng)，表明在要素自由流動(dòng)條件下的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)增加了政府挽救陷入困境中企業(yè)的機(jī)會(huì)成本，因?yàn)橥炀葧?huì)削弱分散的地方政府對(duì)流動(dòng)要素的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)①Q(mào)ian，Y.and G.Roland.Federalism and the soft budget constraint.American Economic Review，1998，77:265—284.。他們認(rèn)為:中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的分權(quán)造成地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，要素流動(dòng)性增加給投資項(xiàng)目和企業(yè)的預(yù)算軟約束施加了一個(gè)機(jī)會(huì)成本限制。同時(shí)，貨幣的中央集權(quán)和財(cái)政分權(quán)一起硬化了預(yù)算約束，并有助于降低通貨膨脹。其二，促進(jìn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在民營(yíng)化進(jìn)程中，各級(jí)地方政府是主要的推動(dòng)力量。張維迎等②參見(jiàn)張維迎、栗樹(shù)和:《地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第12期;朱恒鵬:《地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政自給率和公有制企業(yè)民營(yíng)化》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第10期。的實(shí)證分析表明:地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的確會(huì)推動(dòng)民營(yíng)化進(jìn)程;改革初期的地方分權(quán)政策引發(fā)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，而中國(guó)的民營(yíng)化過(guò)程是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

(三)規(guī)范了地方政府行為

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠形成價(jià)格均衡，保護(hù)消費(fèi)者免受廠(chǎng)商的掠奪。政府競(jìng)爭(zhēng)也能規(guī)范地方政府的行為，使轄區(qū)內(nèi)的居民免受政治家和官僚的掠奪。諾思指出:“統(tǒng)治者總存在對(duì)手:與之競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家或本國(guó)內(nèi)部的潛在統(tǒng)治者。后者相當(dāng)于一個(gè)壟斷者的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。哪里不存在勢(shì)均力敵的替代者，哪里現(xiàn)存的統(tǒng)治者就好似一個(gè)暴君、一個(gè)獨(dú)裁者或一個(gè)專(zhuān)制君主。替代者越是勢(shì)均力敵，統(tǒng)治者所擁有的自由度就越低，選民所保留的收入增長(zhǎng)的份額也越大?！雹郏勖溃莸栏窭?C.諾思著、羅華平譯:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海:上海三聯(lián)書(shū)店，1994年，第27頁(yè)。政府間競(jìng)爭(zhēng)使得流動(dòng)要素可以在不同的供給者中進(jìn)行比較和權(quán)衡，進(jìn)而對(duì)轄區(qū)政府的行為構(gòu)成有力的約束，從而限制轄區(qū)政府對(duì)公共權(quán)力的濫用?？梢?jiàn)，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)能夠有效地約束政府權(quán)力的濫用，在競(jìng)爭(zhēng)壓力下，政府不得不約束自己的行為。在政府面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力時(shí)，轄區(qū)公眾與政府之間的交流和對(duì)話(huà)渠道也會(huì)更為通暢，決策者制定政策時(shí)會(huì)更多地考慮公眾的需要?！案?jìng)爭(zhēng)使政治家和政黨服從于投票場(chǎng)所這個(gè)過(guò)濾器，就像競(jìng)爭(zhēng)使經(jīng)理服從于市場(chǎng)這個(gè)過(guò)濾器一樣?！雹埽勖溃莅＠锟恕じヴ敳╊D、［德］魯?shù)婪颉ぼ乔刑刂?，姜建?qiáng)、羅長(zhǎng)遠(yuǎn)譯:《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——一個(gè)交易費(fèi)用分析范式》，上海:上海三聯(lián)書(shū)店，2006年，第542頁(yè)。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)迫使地方政府對(duì)轄區(qū)居民的合理意愿做出回應(yīng)，糾正自身的不規(guī)范行為。

(四)提高了地方公共服務(wù)質(zhì)量與效率

就地方公共物品看，其供給過(guò)程同時(shí)也是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。在能夠自由流動(dòng)的條件下，居民會(huì)根據(jù)不同轄區(qū)公共物品的供給狀況和稅收水平選擇定居的地點(diǎn)，而居民以及與之相關(guān)的資金、技術(shù)等流動(dòng)，又會(huì)導(dǎo)致不同轄區(qū)之間為競(jìng)爭(zhēng)更多、更好的要素而努力提高公共物品的供給水平。為了留住這些要素或吸引要素流入，地方政府必須想方設(shè)法地增加公共物品的有效供給。一方面表現(xiàn)為硬環(huán)境的改善，如交通基礎(chǔ)設(shè)施、市容環(huán)境建設(shè)等。研究表明:地方政府間競(jìng)相吸引FDI的行為，派生了地方政府為改善基礎(chǔ)設(shè)施而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)⑤張軍、高遠(yuǎn)、傅勇、張弘:《中國(guó)為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施?》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第3期。。另一方面也表現(xiàn)為地方政府服務(wù)質(zhì)量軟環(huán)境的改善，如簡(jiǎn)化辦事程序、推行政務(wù)公開(kāi)、提供穩(wěn)定的法制環(huán)境等。為此，各地方政府紛紛深化行政審批制度改革、完善綜合配套服務(wù)體系、推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)、完善決策論證制度和專(zhuān)家咨詢(xún)制度、健全和強(qiáng)化行政責(zé)任制⑥參見(jiàn)陳錦德:《廣州市推進(jìn)依法行政 建設(shè)服務(wù)型政府》，《中國(guó)行政管理》2004年第11期;陳禮海:《南京市推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)簡(jiǎn)況》，《中國(guó)行政管理》2004年第11期;秦國(guó)民、何水:《服務(wù)型政府建設(shè)中的不同模式及其啟示——基于香港、南京、成都的實(shí)證分析》，《中州學(xué)刊》2009年第2期。。

當(dāng)前中國(guó)各級(jí)地方政府興起的公共服務(wù)型政府建設(shè)浪潮，不是因?yàn)榈胤焦賳T喜歡政府改革，也不是因?yàn)樾姓母飼r(shí)髦新鮮，而是因?yàn)樵跓o(wú)形的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)壓力下，不進(jìn)行改革的地方和城市就會(huì)在地方競(jìng)爭(zhēng)中落伍和失敗。

四、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共服務(wù)型政府建設(shè)的消極影響

盡管地方政府間競(jìng)爭(zhēng)成為推動(dòng)公共服務(wù)型政府建設(shè)的動(dòng)力，但在現(xiàn)行的激勵(lì)機(jī)制下，地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)總量的快速擴(kuò)張，發(fā)展只看經(jīng)濟(jì)績(jī)效而漠視社會(huì)績(jī)效。同時(shí)，為招商引資和吸納稀缺性流動(dòng)要素，各地爭(zhēng)相進(jìn)行有利于彰顯政績(jī)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對(duì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，結(jié)果導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)扭曲和公共事業(yè)的公平缺失。在當(dāng)下中國(guó)的政治體制下，轄區(qū)居民的“以手投票”機(jī)制和“以腳投票”機(jī)制在相當(dāng)程度上對(duì)地方政府缺乏基本的約束力，公共服務(wù)供給問(wèn)題對(duì)地方政府官員政績(jī)和升遷的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，因此地方政府往往“選擇性執(zhí)行”中央政府政策，更重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、稅收、計(jì)劃生育等硬性指標(biāo)，而社會(huì)發(fā)展卻被長(zhǎng)期忽視。有研究表明，由于競(jìng)爭(zhēng)中的地方政府將過(guò)多的資金作為生產(chǎn)性投資而忽視了地方公共服務(wù)的建設(shè)①Demurger.S.Infrastructure Development and Economic Growth:An Explanation for Regional Disparities in China.Journal of Comparative Economics，2001，29:95—117.。這種重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕社會(huì)發(fā)展的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在分稅制運(yùn)行十幾年來(lái)愈演愈烈，直接導(dǎo)致了除基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快外，公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足，與廣大民眾對(duì)建設(shè)公共服務(wù)型政府的實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。于是，在經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)發(fā)展問(wèn)題不斷累積。最終，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，這不僅不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)高速增長(zhǎng)，也會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定與和諧社會(huì)建設(shè)。具體而言，這種失衡主要體現(xiàn)在:

(一)教育投入不足

改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政性教育支出在絕對(duì)數(shù)上有較大增長(zhǎng)，由1980年的114.2億元增加到2008年的9，010.21億元，占財(cái)政支出的比重也由9.29%上升到14.39%。但是，財(cái)政性教育支出始終難以達(dá)到占GDP4%的發(fā)展目標(biāo)，從1993—2005年一直徘徊在2.4—2.9%之間，在2008年也只上升為2.99%②參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009年。。這一比重與我國(guó)1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中規(guī)定的“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值即GDP的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”這一目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，也與世界5.1%的平均水平相差甚遠(yuǎn)，與發(fā)展中國(guó)家4%的平均水平相差1個(gè)多百分點(diǎn)。教育投入不足，使得我國(guó)教育設(shè)施條件落后，教師待遇偏低，教師流失嚴(yán)重。同時(shí)，許多學(xué)校為了籌集經(jīng)費(fèi)，不斷增加教育收費(fèi)，加重學(xué)生負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致近年來(lái)許多地區(qū)中小學(xué)生輟學(xué)人數(shù)增加，教育普及水平及總體教育發(fā)展水平低下，人均受教育程度依然較低。

(二)科技投入不足

20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府科研經(jīng)費(fèi)占GDP的比重一般在2.5—3.0%之間，而且其增長(zhǎng)速度高出同期GDP的增長(zhǎng)水平。我國(guó)的財(cái)政性科學(xué)事業(yè)支出(含用于科研和政府投資)雖然從1980年的64.59億元增長(zhǎng)到2008年的2，129.21億元，絕對(duì)數(shù)額的增長(zhǎng)是很快的，但從相對(duì)數(shù)來(lái)看，財(cái)政科研支出無(wú)論是占財(cái)政支出的比重，還是占GDP的比重，均有所下降。財(cái)政科研支出占GDP的比重，1978—1986年間保持在1—1.5%之間，1987年以后則從未達(dá)到過(guò)1%，1995年為0.52%，1996為0.51%，2008年也僅為0.7%③參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009年。，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定的研究與開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重不低于1.5%的要求。大量的研究和實(shí)踐表明:科技進(jìn)步能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不竭動(dòng)力。然而，科技進(jìn)步需要持續(xù)不斷的人力、物力和財(cái)力的投入，科技投入不足是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展面臨的重要問(wèn)題之一。

(三)公共衛(wèi)生投入不足

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)用較少的投入取得了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)較大的成就，但隨著社會(huì)的發(fā)展，投入與需求的矛盾越來(lái)越突出，憂(yōu)患也越來(lái)越大，已嚴(yán)重影響到國(guó)民的健康素質(zhì)。我國(guó)財(cái)政醫(yī)療和衛(wèi)生支出的絕對(duì)值和占財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅均逐年增長(zhǎng)，但占我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用的比例逐年快速下降，與衛(wèi)生需求差距更大、支出結(jié)構(gòu)更加不合理。根據(jù)衛(wèi)生部《2009年我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況簡(jiǎn)報(bào)》、財(cái)政部《中國(guó)財(cái)政基本情況(2008)》和2010年的《政府工作報(bào)告》的數(shù)據(jù)，1978—2009年，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用從110.2億元增長(zhǎng)到16，118.8億元，人均由11.44元增長(zhǎng)到1，213.76元，增量很大。2003—2009年，國(guó)家財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生投入僅從831億元增長(zhǎng)到1，277億元，即人均年1，213.76元的醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用支出中，僅98.23元由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。假如將社會(huì)支出高估至40%，居民個(gè)人支出仍然超過(guò)了50%，我國(guó)依然是全球個(gè)人負(fù)擔(dān)較重的國(guó)家。世界上最不發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在2000年居民個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生支出負(fù)擔(dān)即分別為 42.8%和 40.7%①李蓉:《加大財(cái)政投入，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化》，《團(tuán)結(jié)》2010年第3期。。

(四)社會(huì)保障投入不足

《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》顯示:從1998—2008年，財(cái)政社會(huì)保障支出從599億元增加到6，804億元，增加6，205億元;財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例從5.54%提高到10.87%，上升了5.33個(gè)百分點(diǎn)。盡管我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出逐年遞增，但與世界上其他國(guó)家相比，仍存在較大差距。即使是馬來(lái)西亞、巴西等發(fā)展中國(guó)家，早在上世紀(jì)90年代的財(cái)政社會(huì)保障支出水平就已經(jīng)超過(guò)我國(guó)目前的水平，1996年馬來(lái)西亞、巴西的財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比重分別為13.4%、36.7%。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政社會(huì)保障支出水平就更高，2001年，法國(guó)、德國(guó)、瑞典的財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比重分別為38.6%、46.2%、41.1%②劉暢:《我國(guó)社會(huì)保障應(yīng)加大財(cái)政“砝碼”》，《中國(guó)社會(huì)保障》2010年第3期。。社會(huì)保障支出水平尚不能較好滿(mǎn)足構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要等，這是在下一步社會(huì)保障發(fā)展改革中需要著力研究和解決的問(wèn)題。

由于地方政府缺乏在公共服務(wù)上增加財(cái)政投入的積極性③2010年11月17日國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《19個(gè)省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示:北京等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中，少提取廉租住房保障資金146.23億元;此外，6個(gè)城市和4個(gè)縣的廉租住房保障資金被挪用1.5億元、6個(gè)城市的34個(gè)項(xiàng)目利用虛假材料套取新建廉租住房中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金6，129萬(wàn)元。參見(jiàn):《審計(jì)署公布19省市保障房審計(jì)結(jié)果2億廉租房保障金被套取挪用，22城市少提廉租房保障金146億》，《南方都市報(bào)》2010年11月18日。，因此相關(guān)公共服務(wù)的支出壓力最終被轉(zhuǎn)嫁到普通民眾身上，增加了普通民眾的消費(fèi)壓力。再加上整體性社會(huì)財(cái)富分配中的“國(guó)富民窮”格局，于是在經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)的同時(shí)，就累積了諸多社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，產(chǎn)生了諸多社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，影響了社會(huì)和諧。這種現(xiàn)狀與趨勢(shì)的存在雖然目前并沒(méi)有成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的障礙，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，它不僅將在宏觀(guān)層面反映出負(fù)面影響，而且將影響到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此必須盡快作出適應(yīng)性調(diào)整。

五、重構(gòu)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)

正是考慮到上述地方政府間競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，進(jìn)入新世紀(jì)后，中央政府多次將公共服務(wù)型政府建設(shè)寫(xiě)進(jìn)政府報(bào)告和黨的文件，黨的十七大還將公共服務(wù)型政府建設(shè)作為新時(shí)期中國(guó)政府改革的基本目標(biāo)。中央政府的這一新型政策目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)呢?

統(tǒng)計(jì)資料顯示:文教、科學(xué)、衛(wèi)生以及社會(huì)保障等公共服務(wù)性支出由1978年的131，157億元增長(zhǎng)到2006年的11，787，176億元，增長(zhǎng)了89倍;維持政府自身運(yùn)作的行政管理支卻由1978年的49，109億元猛增為2006年的5，639，105億元，增長(zhǎng)了近114倍④參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007年。。政府用于維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的支出增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)大于基本公共服務(wù)支出的增長(zhǎng)幅度，反映了政府運(yùn)行效率的持續(xù)低下，這表明訴諸轉(zhuǎn)變政府職能、改革政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府運(yùn)行方式等的公共服務(wù)型政府建設(shè)并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。另外，盡管縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府普遍存在著財(cái)政短缺，但即使在那些國(guó)家級(jí)貧困縣也可以看到豪華的政府辦公樓及各種巨大的城市廣場(chǎng)⑤《安徽一貧困縣建豪華辦公樓 規(guī)模超8個(gè)白宮》，《城市晚報(bào)》2010年9月22日。。統(tǒng)計(jì)資料顯示:2008年全國(guó)地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入達(dá)到28，649.79億元，占全國(guó)財(cái)政收入的比重為46.7%，雖然地方政府承擔(dān)了預(yù)算內(nèi)78.7%的支出，兩者之間存在著明顯的差距⑥參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009年。。除了預(yù)算內(nèi)收入以外，中央政府實(shí)際上還默許了地方政府規(guī)模龐大的預(yù)算外和制度外收入①平新喬估算:2004年地方政府留用的土地出租收入約為6，151億元，加上預(yù)算外收入4，323億元，與當(dāng)年地方政府預(yù)算內(nèi)收入11，894億元基本持平。參見(jiàn)平新喬:《中國(guó)地方預(yù)算體制的績(jī)效評(píng)估及指標(biāo)設(shè)計(jì)》，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心工作論文，2006年10月。。因此，地方政府的公共服務(wù)型政府建設(shè)，非不能也，主要是不為也。改革三十余年來(lái)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的成功實(shí)踐表明:只要充分發(fā)揮當(dāng)代中國(guó)政治體制內(nèi)在的激勵(lì)作用，地方政府就有足夠的動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)中央政府倡導(dǎo)的政策目標(biāo)。建設(shè)公共服務(wù)型政府這一新型政策目標(biāo)的基本思路在于重構(gòu)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，不僅要使地方政府間有動(dòng)力去建設(shè)公共服務(wù)型政府，而且也要使地方政府有能力去建設(shè)公共服務(wù)型政府。

(一)重構(gòu)激勵(lì)機(jī)制

現(xiàn)行體制下，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵在于任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府主要官員的仕途升遷起決定性作用。不僅如此，在現(xiàn)行各級(jí)政府黨政干部考核體系中，一票否決指標(biāo)中出現(xiàn)頻率較多的是財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。雖然公共服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)和居民福利的積極意義毋庸置疑，但在現(xiàn)行地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制作用下，出于對(duì)任期內(nèi)政績(jī)的追求，地方政府必然會(huì)將其基本公共服務(wù)項(xiàng)目上的財(cái)政支出一再壓縮，更愿意努力招商引資、大興基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化投資環(huán)境等。其結(jié)果必然是基本公共服務(wù)的供給不足和過(guò)度市場(chǎng)化帶來(lái)的不公。究其原因，是教育等公共服務(wù)權(quán)重在中國(guó)地方官員升遷機(jī)制中的邊緣化所致②張光、江依妮:《為什么財(cái)政教育投入達(dá)不到占GDP百分之四的目標(biāo):一個(gè)基于跨省多年度數(shù)據(jù)分析的實(shí)證研究》，《公共行政評(píng)論》2010年第4期。。因此，適時(shí)改革現(xiàn)行的黨政干部考核體系，不僅要增加公共服務(wù)等體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的內(nèi)容，而且應(yīng)該讓公共服務(wù)的供給對(duì)地方政府主要官員的仕途升遷起決定性作用，以此來(lái)激勵(lì)地方政府間逐漸走向“為公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”。事實(shí)上，地方政府間“為公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”，不僅有利于地方居民，也有利于通過(guò)不斷提升地區(qū)軟環(huán)境來(lái)吸引稀缺資源流入，最終必然會(huì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展③周業(yè)安、趙曉男:《地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式研究——構(gòu)建地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)秩序的理論和政策分析》，《管理世界》2002年第12期。。

(二)發(fā)展約束機(jī)制

雖然重構(gòu)自上而下的政績(jī)考核機(jī)制有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府的約束，但仍然不足以約束地方政府。這是因?yàn)?一方面由于在執(zhí)行來(lái)自中央政府的各種指令政策時(shí)，基層上下級(jí)政府常常共謀策劃、暗度陳倉(cāng)④周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”:一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。，縱向政府間在相當(dāng)程度上是一個(gè)“政績(jī)共同體”;另一方面由于縱向政府間客觀(guān)存在的信息不對(duì)稱(chēng)，使得地方政府的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)很容易發(fā)生。因此，改革自上而下的行政約束只是促使地方政府間“為公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”的第一步。更為有效的約束應(yīng)該是“自下而上”的考核，因?yàn)檩爡^(qū)居民是地方政府公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，沒(méi)有人比轄區(qū)居民更關(guān)心地方政府在建設(shè)公共服務(wù)型政府中的表現(xiàn)了。其實(shí)，在著名的蒂布特模型中，要素(尤其是居民/選民)的完全自由流動(dòng)和政府對(duì)選民負(fù)責(zé)是兩個(gè)最重要的假設(shè)⑤Pranab Bardhan.Decentralization of Government and Growth.Journal of Economic Perspectives，2002，16(4):185—205.。為了完善約束機(jī)制，一方面，應(yīng)該進(jìn)一步改革戶(hù)籍制度，真正賦予轄區(qū)居民“以腳投票”的權(quán)利。隨著戶(hù)籍制度的逐步改革和人口流動(dòng)的自由化，地方政府必將越來(lái)越重視如何留住并吸引稀缺人力資本和其他資源。不僅如此，轄區(qū)居民“以腳投票”權(quán)的落實(shí)有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的“選擇與競(jìng)爭(zhēng)”模式，既促進(jìn)了地方政府對(duì)轄區(qū)居民需要和需求的積極反應(yīng)，也為地方政府提供了激勵(lì)因素⑥［英］朱利安·勒·格蘭德著、韓波譯:《另一只無(wú)形的手:通過(guò)選擇與競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù)》，北京:新華出版社，2010年，第36頁(yè)。。另一方面，還應(yīng)該適時(shí)啟動(dòng)民主建設(shè)，建立、健全地方政府對(duì)轄區(qū)居民負(fù)責(zé)的約束機(jī)制，賦予轄區(qū)居民對(duì)地方政府政績(jī)有更大的發(fā)言權(quán)或者說(shuō)“以手投票”的權(quán)利，使居民偏好不僅能更真實(shí)地表達(dá)并顯示出來(lái)，而且使得地方政府的行為能更加符合社會(huì)福利函數(shù)的指向。事實(shí)上，從對(duì)當(dāng)代中國(guó)基層治理的研究來(lái)看，自治改進(jìn)了支出透明度、提高了支出效率、增加了人均公共投資額，從而有助于改善公共服務(wù)供給①Zhang xiaobo and Shenggen Fan，Liuxiu zhang and Jikun huang.Local governance and public goods provisions in rural China.Journal of Public Economics，2004，88:2857—2871.。更重要的是，由于中央政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的政策訴求與普通民眾的民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的契合，從而形成聯(lián)盟之勢(shì)，這無(wú)疑有助于當(dāng)代中國(guó)的政治文明建設(shè)②崔之元:《“混合憲法”與對(duì)中國(guó)政治的三層分析》，胡鞍鋼、王紹光編:《政府與市場(chǎng)》，北京:中國(guó)計(jì)劃出版社，2000年，第170—185頁(yè)。。

(三)完善保障機(jī)制

在地方政府“為公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”提供強(qiáng)大動(dòng)力的同時(shí)，也必須為之配備相應(yīng)的財(cái)政能力。由于在現(xiàn)有財(cái)政格局下基本公共服務(wù)的支出責(zé)任主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)，如果不能讓縣、鄉(xiāng)政府支配更多的財(cái)政資源，即使有再?gòu)?qiáng)的動(dòng)力也很難保證公共服務(wù)履行到位。因此，應(yīng)該重新調(diào)整縱向政府間的公共支出責(zé)任與財(cái)政資源配置。在現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，研究發(fā)現(xiàn):“在地方公共物品和地方公共服務(wù)之間存在著一條重要的區(qū)別，這就是，前者往往屬于資本密集型，而后者往往屬于勞動(dòng)密集型。資本密集型的產(chǎn)品如供水和排水系統(tǒng)更體現(xiàn)了規(guī)模收益的特征，即隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)的平均單位成本呈下降的趨勢(shì)。勞動(dòng)密集型的服務(wù)如治安保衛(wèi)則與此不同，其潛在的規(guī)模效益更可能很快地失去，這部分是因?yàn)檫@些服務(wù)更依賴(lài)具體的時(shí)空下的信息?！雹郏勖溃萘_納德.J.奧克森著、萬(wàn)鵬飛譯:《治理地方公共經(jīng)濟(jì)》，北京:北京大學(xué)出版社，2004年，第20頁(yè)?；诖耍瑧?yīng)該將那些勞動(dòng)密集型的基本公共服務(wù)支出責(zé)任適當(dāng)下放給縣、鄉(xiāng)政府，并配備相應(yīng)的財(cái)政資源保障;而將那些資本密集型的公共物品支出責(zé)任適當(dāng)上收，以體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公平和減少地區(qū)間的外溢性。此外，還應(yīng)該改革目前低效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府提供基本公共服務(wù)能力，加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)能力④王雍君:《中國(guó)的財(cái)政均等化與轉(zhuǎn)移支付體制改革》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第9期。。

黨的十七屆五中全會(huì)提出:要把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，要把保障和改善民生作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。最近，一些地方政府間競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始向公共服務(wù)領(lǐng)域拓展，如陜西省吳起、廣東省東莞石排鎮(zhèn)相繼提出免費(fèi)教育，陜西省神木等縣試行全民免費(fèi)醫(yī)療。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，無(wú)疑有利于加快公共服務(wù)型政府建設(shè)。但是，如果對(duì)公共服務(wù)型政府建設(shè)的重視，只是個(gè)別地方政府的熱情，或者只是某一省份幾個(gè)縣市的“小氣候”，這仍然不能從根本上改變公共服務(wù)型政府建設(shè)整體不足的現(xiàn)狀。所以，更重要的問(wèn)題是，如何將吳起和神木等地方政府的自發(fā)，變成地方政府的自覺(jué)目標(biāo)選擇，并形成“地方政府間為公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”的局面。這就意味著要重構(gòu)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，引入激勵(lì)約束機(jī)制、完善保障機(jī)制?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著中央政府對(duì)公共服務(wù)型政府建設(shè)的重視和地方民主的發(fā)展完善，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)將由過(guò)去以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)并重的格局，這種地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)型將加速公共服務(wù)型政府建設(shè)。