曾繁華 程金亮 陳 曦

(1.中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,湖北武漢430073;2.湖北省委黨校公共管理部,湖北武漢 430022）

一、文獻回顧及問題提出

出租車是城市交通工具的重要組成部分。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市現(xiàn)代化進程加快,出租車旅客營運在我國大中城市迅速發(fā)展起來,同時,作為城市交通中最為活躍的客運方式,出租車以其方便、快捷、舒適和服務(wù)面廣的特點區(qū)別于其他公交方式,在城市客運交通中占據(jù)越來越重要的地位。但出租車的發(fā)展給我們帶來便利的同時,也給我們帶來了不少問題。自2004年以來,出租車“罷運”事件先后在全國10多個大中城市出現(xiàn),從最南邊的海南到最北邊的牡丹江都相繼出現(xiàn)過出租車罷運,而且一直被其他城市學(xué)習(xí)的溫州2009年也出現(xiàn)罷運。為什么出租車市場會矛盾不斷,罷運連連,這是一個引人深思的問題,出租車經(jīng)營權(quán)市場運營更是矛盾和問題的焦點。

關(guān)于出租車經(jīng)營權(quán)問題,早在1996年就引起了國內(nèi)外專家學(xué)者的高度重視。國外學(xué)者對出租車市場的研究主要涉及市場供求均衡和出租車行業(yè)的公共政策。如Douglas構(gòu)建了一個數(shù)量分析模型試圖解釋在現(xiàn)存管制下出租車市場的供求均衡[1]。Schaller建立了影響出租車需求的概念模型,在此基礎(chǔ)上構(gòu)造了出租車數(shù)量回歸模型[2]。Cairns和Liston-Heyes建立了一個巡游類市場消費者與司機相互搜尋的模型,據(jù)此重點考察了是否需要實施價格管制問題[3]。而國內(nèi)學(xué)者對出租車市場的研究則主要涉及出租車行業(yè)的政府管制措施、出租車經(jīng)營模式、出租車經(jīng)營權(quán)是特別許可還是普通許可以及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式等問題。如韓彪對出租車營運牌照投放形式、拍賣方式及牌照投放點的確定等進行了分析[4]。楊帆總結(jié)了我國出租車行業(yè)現(xiàn)有的三種經(jīng)營模式(北京模式、上海模式、溫州模式）,提出了我國出租車行業(yè)發(fā)展改革與政府監(jiān)管改革的方向[5]。汪亞軍從出租車市場上政府、出租車公司、出租車司機及消費者四方間利益博弈關(guān)系的角度,比較了我國出租車市場上當(dāng)前存在的四種經(jīng)營模式的利弊,從而探討了出租車市場的最優(yōu)營運模式[6]。宗剛從消費者、出租車行業(yè)整體、黑車等三類利益主體間的利益分配格局和出租車行業(yè)整體內(nèi)部合法出租車司機、出租車公司和政府等三類利益主體間的利益分配格局兩個層次構(gòu)建了出租車市場供求模型[7]。從現(xiàn)有文獻看,對出租車市場問題產(chǎn)生的原因,主要基于兩種角度:一是從政府管制角度進行分析,如王軍從法律影響角度指出了政府干預(yù)對出租車市場的影響[8];二是從企業(yè)契約形態(tài)角度進行分析,如榮朝和從企業(yè)契約安排角度討論了出租車行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[9]。

總之,關(guān)于出租車經(jīng)營權(quán),國內(nèi)外學(xué)者進行了多方面探索,既有定性研究,也有計量與案例研究,但這些研究鮮有從產(chǎn)權(quán)制度角度去探討出租車經(jīng)營權(quán)市場運營過程中存在的問題。近年來,我國大中城市出租車行業(yè)接二連三發(fā)生罷運事件,其實從深層次暴露了出租車經(jīng)營權(quán)市場產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。由于政府、出租車公司、司機和乘客四者均無法準確定位其在出租車經(jīng)營權(quán)運營和出讓過程中的地位及其明確的權(quán)利義務(wù)邊界,從而導(dǎo)致出租車市場利益關(guān)系扭曲。因此,理順出租車市場尤其是經(jīng)營權(quán)市場中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明確四者權(quán)利和義務(wù)邊界,就成為解決出租車市場矛盾的關(guān)鍵所在?；诖怂悸?本文在分析出租車經(jīng)營權(quán)市場存在的問題的基礎(chǔ)上,從產(chǎn)權(quán)制度視角深入剖析出租車經(jīng)營權(quán)市場問題產(chǎn)生的原因,進而提出相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)解決機制。

二、城市出租車經(jīng)營權(quán)市場上存在的問題剖析

出租車作為一種靈活、方便的交通工具,給居民出行帶來了極大的便利,但是由于出租車市場制度不健全,導(dǎo)致在出租車行業(yè)發(fā)展過程中諸多問題日益暴露出來。具體來說,出租車經(jīng)營權(quán)市場運營過程中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1.出租車投放總體供給不足,高峰期打車難及服務(wù)質(zhì)量差

從出租車數(shù)量來看,部分城市總體上存在供給不足問題。受20世紀90年代出租車投入增長過快和經(jīng)營權(quán)有償出讓不規(guī)范等問題影響(當(dāng)然,也有一些地方受到來自于在營公司和司機對新投放運力的強烈反對的影響）,近年來,一些地方新增運力決策受到了限制,多年來沒有新增運力,從而導(dǎo)致部分城市出租車明顯供給不足,由此產(chǎn)生消費者打車難、等車時間長、司機挑客、拒載等現(xiàn)象,導(dǎo)致了社會福利損失。此外,經(jīng)營權(quán)投放不足的另一個后果就是提高了行業(yè)的壟斷利潤和出租車經(jīng)營權(quán)的價格(出租車經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格）,行業(yè)壟斷利潤和出租車經(jīng)營權(quán)價格的提高致使現(xiàn)有出租車經(jīng)營權(quán)擁有者更加強烈地反對政府?dāng)U大市場準入,這樣,就形成市場供給不足和經(jīng)營權(quán)價格不斷提高的惡性循環(huán)。

2.出租車司機“份兒錢”過高,缺乏社會保障

所謂“份兒錢”,就是每輛車的出租車司機為了獲得出租車的經(jīng)營權(quán)(營運權(quán)）,而交給出租車公司的固定費用,也就是出租車所繳納的承包金[10]。由于出租車經(jīng)營權(quán)的稀缺性,以及我國基數(shù)龐大的就業(yè)大軍,而且出租車行業(yè)的工作又是技術(shù)含量不高的工作,因此,對于許多下崗工人和技術(shù)含量較低的人有著極大的吸引力,許多人都是傾其所有加入到出租車行業(yè),由此推動出租車“份兒錢”不斷攀升。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,2008年北京出租車司機雙班的“份兒錢”是每月7 600元左右,南京是6 000多元,重慶是7 000多元。出租車司機成分復(fù)雜,既有下崗職工,又有大量農(nóng)民工,還有各種各樣的“兼職”司機,對于其中大多數(shù)人而言,他們工作時間長又沒有勞動保險與失業(yè)及醫(yī)療保險,缺乏最基本的社會保障,也是最值得社會關(guān)注的弱勢群體之一。

3.尋租問題嚴重

經(jīng)濟學(xué)理論表明,政府過度管制必然會產(chǎn)生“經(jīng)濟租”。在出租車行業(yè)管制政策下,出租車經(jīng)營公司憑借政府市場準入管制和數(shù)量控制特別是特許經(jīng)營的權(quán)力,取得了壟斷地位,出租車經(jīng)營牌照成為了一種稀缺資源,致使出租車經(jīng)營牌照價格奇高,遠遠超過出租汽車本身的價格。在這種情況下,作為既得利益者,為了保有壟斷利益和謀求更大利益,出租車經(jīng)營公司作為利益集團會通過游說、疏通政府,以使對自己有利的管制政策通過并阻止對自己不利的管制政策通過,這就形成了所謂的尋租活動。而另一方面由于法規(guī)不健全以及政府掌握著根據(jù)實際情況進行決策的權(quán)力,這就給利益集團——出租車經(jīng)營公司——進行尋租活動提供了條件,以至于尋租現(xiàn)象愈演愈烈。

4.“黑車”過多干擾合法出租車營運

所謂黑車,是指那些未經(jīng)政府部門批準,沒有取得出租車運營許可證,擅自實施有償經(jīng)營出租車業(yè)務(wù)的客運車輛。黑車因其不需交納合法出租車所需交納的各項費用,如出租車經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費、營運證與出租車管理費等,所以相對于合法營運出租車來說就有很大的營運優(yōu)勢,而在營運市場空間一定的條件下,自然也就侵蝕了合法營運出租車的收入,損害了合法出租車司機的合法權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計,截至2009年我國正式登記在冊的出租車數(shù)量約為109萬輛,而未經(jīng)正式登記注冊的出租車數(shù)目(“黑車”）約相當(dāng)于正式登記出租車數(shù)目的1～1.5倍?！昂谲嚒贝罅看嬖诓粌H嚴重干擾了合法的出租車營運,導(dǎo)致國家財政收入流失,而且時常損害消費者的利益。因此,“黑車”存在本身所蘊藏的不公平因素,嚴重地扭曲了出租車經(jīng)營權(quán)市場的利益分配格局。

5.出租車經(jīng)營權(quán)市場的利益分配不均衡

由于出租車行業(yè)特殊的運營機制和政府對出租車行業(yè)的管制政策,使得出租車經(jīng)營權(quán)市場的利益分配畸形化。以重慶市出租車經(jīng)營權(quán)市場的利益分配為例,1997年重慶市政府拍賣了1 000輛出租車經(jīng)營權(quán)指標,規(guī)定運營時限為8年,價格為26萬～26.5萬元,地方政府在該次拍賣中一次性獲得收入2.6億～2.65億元。出租車公司拿到這些指標后,將其分割為兩個4年,分別配置到兩輛車上,按每輛車25萬～26.5萬元(目前已經(jīng)上漲為35萬元）的價格出售給二級承包人。出租車公司分割到每輛車上的實際運營成本為13.25萬元左右,加上車價約8.51萬元(含各種上路費用）,總成本約21.76萬元。這樣,出租車公司在分割指標及售車環(huán)節(jié)上,很輕松地就從二級承包人身上賺走約4.74萬元。然而,重慶出租車公司賺走的并不只是這些,二級承包人還得向出租車公司繳納“月供”。據(jù)測算,4年中二級承包人需要向出租車公司繳納“月供”總計至少51.32萬元。而每輛出租車司機每天需要向二級承包人繳納380～420元份兒錢,當(dāng)?shù)匾惠v出租車平均每天總收入約為600元。在這一利益鏈中,地方政府、出租車公司、二級承包人、出租車司機從一輛出租車一個月運營中獲得的利益分別為2 708.33元、3 812元、1 450元、1 376元[11]。從上述案例中我們可以看出,重慶市出租車行業(yè)四個利益集團(地方政府、出租車公司、二級承包人和出租車司機）層層盤剝,出租車司機在出租車公司和消費者雙層利益夾板中煎熬,出租車市場利益分配極不公平。在這些利益集團中,受出租車司機及社會詬病與抱怨最多的是出租車公司,它們一旦獲得出租車經(jīng)營牌照,作為既得利益者,完全可以坐收漁利,名義上作為出租車公司或作為出租車二級發(fā)包人負有管理職責(zé),實際上并沒有承擔(dān)應(yīng)有的管理責(zé)任或根本就沒有多少管理責(zé)任,其擁有的權(quán)利及承擔(dān)的責(zé)任與其實際獲得的利益嚴重失衡。這種實際得益與管理勞動付出不均衡,其結(jié)果不是政府財政收入大量流失,就是出租車司機利益受到盤剝。因此,這種利益不均衡的關(guān)鍵是出租車公司得利太多而司機得利太少。

三、城市出租車經(jīng)營權(quán)市場問題產(chǎn)生的原因透析

1.一般原因

導(dǎo)致城市出租車經(jīng)營權(quán)市場供給不足、矛盾重重、罷運事件不斷發(fā)生的原因有很多,主要有:(1）經(jīng)營權(quán)壟斷。目前,我國絕大部分城市的出租車管理模式是“政府—公司(法人）—駕駛者(自然人）”自上而下的管理模式。在此模式下,出租車公司先向政府申請經(jīng)營牌照,再將其租賃給出租車司機。司機和公司簽訂承包合同,按承包合同司機一次性向公司繳納牌照租賃費,取得出租車營運權(quán),車輛到期后歸司機所有,同時,司機每天還得向公司上繳100～200多元不等(依不同城市而定）的“份兒錢”,一年按360天計算,風(fēng)雨不誤[12]。在這種經(jīng)營權(quán)壟斷經(jīng)營模式下,地方政府通過經(jīng)營權(quán)拍賣,每輛車可獲得10～100萬元收入,出租車公司憑借從政府那里獲得的一張授權(quán)牌照,可獲得穩(wěn)定且不菲的壟斷回報,司機則為了完成“份兒錢”,每天不堪重負。此經(jīng)營權(quán)模式使得出租車經(jīng)營權(quán)市場利益分配極不均衡,出租車經(jīng)營權(quán)市場運營矛盾重重,從而導(dǎo)致罷運事件頻出。(2）政府管制不經(jīng)濟。對出租車市場而言,政府實行嚴格的總量控制和價格管制,其決策依據(jù)是市場傳遞和反饋的信息,即根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模、現(xiàn)有出租車保有量及市場需求等作出判斷。但是以上信息傳遞、獲取往往是不對稱的,相互之間關(guān)系錯綜復(fù)雜,政府無法準確預(yù)測和控制市場上這些自發(fā)生成的因素,因此政府不可避免地存在管制失靈。一旦政府錯誤地對出租車總數(shù)進行嚴格控制,不再投放新運力和不再發(fā)放新經(jīng)營牌照時,就直接導(dǎo)致了原來擁有出租車經(jīng)營權(quán)者的壟斷經(jīng)營。經(jīng)營權(quán)壟斷必然導(dǎo)致尋租,從而影響出租車司機及消費者的利益。(3）出租車行業(yè)利益訴求的非重復(fù)博弈性。我國出租車市場存在著利益訴求的非重復(fù)博弈問題,非重復(fù)博弈極易誘發(fā)道德風(fēng)險和逆向選擇,從而使得經(jīng)營權(quán)市場利益分配扭曲化。因此,只要出租車市場利益訴求的非重復(fù)博弈性不改,道德風(fēng)險和逆向選擇就會經(jīng)常發(fā)生,出租車“罷運”也在所難免。一方面,司機與乘客之間存在著非重復(fù)博弈。出租車行業(yè)由于其運營方式的特殊性——移動運營(即巡游）,因此,同一個乘客很難再坐上同一輛出租車,司機與乘客之間處于一種非重復(fù)博弈狀態(tài),缺乏后續(xù)懲罰機制,司機對于乘客來說占有信息優(yōu)勢,極易誘發(fā)司機的道德風(fēng)險,做出有利于自己利益的行為,比如出租車司機會故意繞道、在計價器上做手腳以及隱瞞車況等。另一方面,司機與公司之間也存在著非重復(fù)博弈。目前,我國的出租車管理體制使得公司對司機可以為所欲為,可以罰款、收回營運權(quán),而司機只能在不得已的情況下,采取“罷運”方式尋求政府幫助。司機缺乏自身利益訴求的表達機制,是目前各個城市“罷運”不斷的重要原因。

2.深層原因——產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊

雖然導(dǎo)致出租車經(jīng)營權(quán)市場問題不斷、罷運連連的表面原因有很多,包括經(jīng)營權(quán)壟斷、政府管制不經(jīng)濟等,但從深層次看則似乎暴露了我國城市出租車經(jīng)營權(quán)市場上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂,從而導(dǎo)致出租車市場上的利益分配關(guān)系扭曲化。我國城市出租車經(jīng)營權(quán)市場的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊主要有:(1）出租車公司與出租車司機之間的產(chǎn)權(quán)邊界不清。出租車行業(yè)屬于特許經(jīng)營行業(yè),在現(xiàn)行出租車公司管理模式中,大多采取雇員制、承包制、掛靠制或供車經(jīng)營。司機為獲取特許經(jīng)營權(quán),都要繳納名目不等的高額保證金、承包金或掛靠金及管理費。而現(xiàn)有出租車經(jīng)營權(quán)市場既沒有從制度層面上更沒有從實際操縱層面上明確界定出租車公司和出租車司機的權(quán)利義務(wù)邊界,明確各自的權(quán)利義務(wù)范圍,這就必然使得出租車司機陷于一種獨特而尷尬的身份中:作為投資者,他們不能享受財產(chǎn)所有權(quán)和應(yīng)有的投資回報;作為雇員,不能享受當(dāng)?shù)刈畹凸べY保障待遇及最基本的社會保障;作為承包者,卻還需繳納承包費以外的費用。出租車司機在經(jīng)營權(quán)市場上的此種身份地位必然使得其在與出租車公司的利益分配關(guān)系中處于不利地位,從而導(dǎo)致出租車司機的利益得不到根本保障。而出租車公司由于手中握有應(yīng)由政府控制的經(jīng)營權(quán)資源,成為實際經(jīng)營者,憑借從政府那里獲得的一張授權(quán)牌照,就可以獲得穩(wěn)定的壟斷回報,這就隱性地剝奪了出租車司機作為事實上的投資者和經(jīng)營權(quán)有償使用者所享有的權(quán)利。由于二者間產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊,還可引發(fā)其他一系列諸如車輛所有權(quán)歸屬、經(jīng)營權(quán)續(xù)展、車輛更換及報廢等矛盾和沖突,當(dāng)某些矛盾沖突激化時,地域性出租車行業(yè)罷運也就在所難免。(2）政府與出租車公司之間的產(chǎn)權(quán)邊界模糊。我國出租車經(jīng)營權(quán)市場產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊性還表現(xiàn)在政府與出租車公司之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不明確,兩者僅僅是一種經(jīng)營權(quán)的買賣或劃撥、掛靠關(guān)系。企業(yè)一旦取得一定期限的經(jīng)營權(quán),便成為產(chǎn)權(quán)的實際擁有者,政府對其基本沒有約束、監(jiān)督和控制手段。盡管政府有關(guān)部門的相關(guān)條例從資質(zhì)管理、營運服務(wù)與管理等角度作出了一些規(guī)定,但對企業(yè)是否有健全的法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),對企業(yè)間幕后交易、違規(guī)或高價轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán),對企業(yè)任意轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險、增加司機負擔(dān)等并沒有具體的管理依據(jù)來約束、監(jiān)督和處理。同時,上述三方間的產(chǎn)權(quán)邊界界定不清還會導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生。從表面上看,政府管理部門、出租車公司和司機三方在某種程度上都擁有出租車經(jīng)營權(quán),但在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系下出租車公司和司機的出租車經(jīng)營權(quán)并沒有根本保障,要想長期維持其出租車經(jīng)營權(quán)必須通過尋租。因此,要規(guī)避尋租行為,必須明確界定三方的出租車經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)邊界,確定合理的經(jīng)營權(quán)出(轉(zhuǎn)）讓機制。(3）政府各個部門對出租車經(jīng)營權(quán)管理界限不清。統(tǒng)計資料顯示,目前在我國989 143輛出租車中,由地方交通部門主管的有800 762輛,占全國出租車總數(shù)的80.9%,由建設(shè)部門主管的有180 208輛,占全國出租車總數(shù)的18.2%,其他部門主管的有8 173輛,占0.9%。在全國344個地級市中,有288個地級市的出租車由交通部門管理,有56個地級市的出租車由建設(shè)部門管理,分別占83.7%和16.3%。全國中小城市出租車基本上均由交通部門管理。這樣,在我國出租車行業(yè)就形成了雙頭甚至多頭管理現(xiàn)象,管理體制不統(tǒng)一,管理條塊分割,各管理部門對出租車經(jīng)營權(quán)的管理界限模糊,從而嚴重影響了行業(yè)管理工作的效率,引起市場混亂和行業(yè)不穩(wěn)定因素增加。更為嚴重的是,由于在交通部和建設(shè)部行政職能中,均沒有出租車管理職能,導(dǎo)致了在國家層面上,不僅缺乏法律和行政法規(guī),而且難以制定和落實部門規(guī)章和政策性文件,使得整個行業(yè)發(fā)展缺乏宏觀指導(dǎo),從而造成地方政府在管理和執(zhí)法上無法可依、無章可循。

四、基于產(chǎn)權(quán)視角的城市出租車經(jīng)營權(quán)問題解決機制

既然出租車行業(yè)罷運事件與出租車經(jīng)營權(quán)市場產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂密切相關(guān),那么,從產(chǎn)權(quán)角度探討出租車經(jīng)營權(quán)問題的解決機制就至關(guān)重要。

1.完善政府管理規(guī)制,明晰政府和出租車公司之間的產(chǎn)權(quán)邊界

城市出租車市場經(jīng)營權(quán)是一種公共資源,出租車市場上的經(jīng)營權(quán)應(yīng)由政府終極所有。政府通過一定的方式(有償出讓等）將出租車經(jīng)營權(quán)出讓給有能力經(jīng)營的企業(yè),政府是出租車經(jīng)營權(quán)的終極所有者,是出租車行業(yè)和市場的管理人,政府的權(quán)利和責(zé)任邊界是將有限資源進行合理配置,并監(jiān)督經(jīng)營者在為社會提供高質(zhì)量服務(wù)的同時獲取適當(dāng)?shù)慕?jīng)營利潤。而出租車公司的權(quán)利和責(zé)任則是運用從政府手上有償獲取的經(jīng)營權(quán),依法開展?fàn)I運,獲取適當(dāng)利潤并不斷加強企業(yè)管理,提高服務(wù)質(zhì)量,為社會和公眾提供優(yōu)良服務(wù)。這是出租車市場上政府和出租車公司各自的權(quán)利和義務(wù)邊界,要明晰政府和出租車公司之間的權(quán)利義務(wù)邊界,政府應(yīng):(1）理清管理思路,明確政府的權(quán)利、責(zé)任。對出租車行業(yè)進行管理,政府應(yīng)從主導(dǎo)式、全部負責(zé)式的運作方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬嵤┮龑?dǎo)和監(jiān)管、操作層面實現(xiàn)市場化的運作方式。政府部門的主要職責(zé)在于制定“游戲”規(guī)則,通過研究政策、制定法規(guī),把握行業(yè)發(fā)展方向;調(diào)節(jié)供給數(shù)量、保持供需均衡;控制、審定進入市場的經(jīng)營主體的資質(zhì);監(jiān)管市場秩序、懲處違法行為。政府職能應(yīng)從計劃經(jīng)濟的高度集權(quán)型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟服務(wù)型,對出租車總量進行指導(dǎo)性規(guī)劃。(2）改革營運證管理制度。出租車營運證實行有償轉(zhuǎn)讓,在合理規(guī)定使用年限時,必須通過公開拍賣或招標等公平競爭方式取得。出租車營運證取得可實行有償使用和服務(wù)質(zhì)量招投標相結(jié)合的方式,對于已經(jīng)取得出租車營運證的經(jīng)營者,在營運證使用期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)按照承諾的服務(wù)質(zhì)量提供服務(wù),有償使用所得主要用于改善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施。對于新增的營運證數(shù)量投放,應(yīng)根據(jù)市場需求和城市交通狀況,在實行宏觀調(diào)控、總量規(guī)劃的前提下,由地方政府交通行政主管部門提出發(fā)展規(guī)劃和新增運力投放計劃,經(jīng)相關(guān)部門商討,報請地方政府批準后組織實施。(3）實行經(jīng)營權(quán)合同使用制度,進一步明確管理者與經(jīng)營者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。出租車經(jīng)營權(quán)屬于國家所有,屬于稀缺的公共資源,管理部門既有義務(wù)承擔(dān)公共管理職能,又有責(zé)任監(jiān)督經(jīng)營權(quán)的使用情況。

2.規(guī)范出租車公司治理結(jié)構(gòu),明晰公司和司機之間的產(chǎn)權(quán)邊界

(1）積極實行股份制改造,建立產(chǎn)權(quán)清晰的股份制公司,確保司機作為實際投資者的權(quán)益地位。按照市場經(jīng)濟規(guī)律,堅持“誰投資、誰受益、誰所有”的原則,承認司機的股東身份,確認其作為投資人的股東權(quán)益。對掛靠車輛、承包車輛,按照“誰出資、誰所有”的原則,明晰車輛產(chǎn)權(quán),并按照集體所有制企業(yè)或股份合作制企業(yè)的相關(guān)法律、法規(guī),通過勞動仲裁或民法訴訟等法律手段實現(xiàn)其出資者權(quán)益。(2）建立合理的出租車行業(yè)治理結(jié)構(gòu)。政府對出租車行業(yè)管制的最終目的是建立出租車行業(yè)合理的治理結(jié)構(gòu),提高出租車行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。為此,政府要明確自身權(quán)利義務(wù)邊界,實施合理適度的行業(yè)管制。政府可以通過重點控制司機的素質(zhì)(身體和知識）要求或者資格認證,即司機通過學(xué)習(xí)、考試、面試等方式獲取從事出租車行業(yè)的經(jīng)營資格,對出租車經(jīng)營權(quán)市場進行數(shù)量管制和準入管制。這樣,一方面限制了過多人涌入這一行業(yè),實現(xiàn)數(shù)量和準入管制;另一方面又有利于形成一個有效的競爭局面,通過市場競爭有效地提高出租車行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。政府對出租車行業(yè)的宏觀管理和監(jiān)督,應(yīng)做到公開化、透明化、法治化、市場化,放棄壟斷和許可權(quán)限制,杜絕尋租腐敗機會的產(chǎn)生,從而促進出租車行業(yè)穩(wěn)定、高效、健康發(fā)展。(3）推廣經(jīng)營合同示范文本,明確出租車公司和司機的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。出租車經(jīng)營合同是出租車公司和出租車司機的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的直接體現(xiàn),因此,要明確出租車公司和出租車司機之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系必須規(guī)范經(jīng)營合同。應(yīng)制定統(tǒng)一的出租車客運經(jīng)營合同文本,明確經(jīng)營權(quán)、車輛產(chǎn)權(quán)歸屬,明確雙方權(quán)利義務(wù),明確營運管理和收入分配關(guān)系,并把是否嚴格按合同文本執(zhí)行作為對公司進行質(zhì)量信譽考核的重要內(nèi)容。(4）建立健全出租車企業(yè)工會組織和出租車行業(yè)協(xié)會。我們一直不重視出租車企業(yè)的工會組織建設(shè),要么根本不予批準,要么控制在官方之下,出租車司機猶如一盤散沙。在出租車公司與出租車司機之間的非重復(fù)博弈中,出租車公司處于優(yōu)勢地位,作為弱勢群體、處于劣勢地位的出租車司機很難爭取自身的合法權(quán)益。因此,要維護出租車司機的合法權(quán)益,必須建立健全出租車企業(yè)工會組織,解決出租車行業(yè)一次性博弈問題。對個體出租車從業(yè)者,以區(qū)縣為單位成立“個體出租車工會”,受區(qū)縣總工會領(lǐng)導(dǎo),接受上級產(chǎn)業(yè)工會工作指導(dǎo)。同時,還應(yīng)完善出租車行業(yè)協(xié)會,這樣既可增強司機群體與出租車公司進行談判的能力以及尋求政府支持的能力,又可約束出租車司機內(nèi)部的過度競爭行為,從而軟化“囚徒困境”問題。

3.強化監(jiān)管機制,提高政府的管制能力和效果

政府管制的初衷是為了矯正市場失靈,但管制者的有限理性與有限能力以及管制實施過程中有限信息的制約,決定了政府管制也存在失靈現(xiàn)象。因此,一是要建立出租車管制機構(gòu)重大決策的公開聽證制度(包括價格聽證制度）,保證決策過程及信息的公開和透明,確保消費者的合法權(quán)益;二是要完善各種法律規(guī)范,使管制者的一切行為皆有法可依;三是要建立多元化的社會監(jiān)督機制,包括專家監(jiān)督、利益集團監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人大和政協(xié)監(jiān)督等,利用各種資源監(jiān)督政府重大決策的制定與執(zhí)行情況,并對政府管制的績效進行評價。

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