吳新星

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100871)

行政體制改革動力的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

吳新星

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100871)

多年以來,我國的行政體制改革未能從內(nèi)在機(jī)理上挖掘改革的動力,以此保證改革的效率和效用。內(nèi)在動力的不足、改革本身制度的缺失、改革成本分?jǐn)偛痪?、行政倫理失范等問題是長期困擾我國行政體制改革的障礙。憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)采用個人理性選擇的視角,對規(guī)則的選擇和規(guī)則下選擇的分析給予了行政體制改革諸多啟示。對行政體制改革困境的突破關(guān)鍵在于對改革進(jìn)行立憲選擇的約束,尊重利益主體的改革需求,加強(qiáng)倫理道德動力挖掘,以此構(gòu)建行政體制改革的動力機(jī)制,推動行政體制改革的順利和有效開展。

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué);行政體制;改革;動力

行政體制改革是政府應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會的社會治理新局勢,加強(qiáng)自我建設(shè)的核心內(nèi)容,也是探索社會管理機(jī)制創(chuàng)新重要前提。以往學(xué)術(shù)界對行政體制改革的研究大多側(cè)重于從政府與市場、政府與社會出發(fā),考察不同的改革方案如何影響個人的成本收益計算。但是行政體制改革在取得暫時性的突破之后,改革的成果往往難以維系甚至出現(xiàn)循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為,其中的關(guān)鍵在于以往的研究和改革實(shí)踐缺乏對改革動力的關(guān)注,而目前的研究應(yīng)當(dāng)更深層次地關(guān)注約束行政體制改革本身的規(guī)則,選擇改革規(guī)則的原則利益主體對制度變革的動力等方面。憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法,分析現(xiàn)實(shí)生活中政治個體的行為特征,為解釋政治或行政制度與行為提供了很好的分析視角。本文試圖充分利用憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式,對行政體制變革中的動力機(jī)制進(jìn)行研究,以求從源頭上探索法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府建設(shè)的路徑。

一、憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的行政體制改革

按照憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),所謂的行政體制不過是“個人之間的一種復(fù)雜的交換結(jié)構(gòu),通過這個結(jié)構(gòu),人們希望集體地獲得個人自己私下確定的目標(biāo),而這些目標(biāo)是不能通過簡單的市場交換來有效獲得的”[1]序言。

(一)行政體制改革中的利益?zhèn)€體

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本立場是可以概括為方法論的個人主義,也就是把所有的問題都?xì)w結(jié)到個人面對著各種備選方案及他在這些備選方案中的選擇。憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的個人主義立場既吸收了古典個人主義的立場,同時又包含了契約論的政治哲學(xué)傳統(tǒng)。一方面,憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)個體的偏好、預(yù)期與選擇,制度的形成是個體根據(jù)成本-收益的計算進(jìn)行的私人選擇和公共選擇。另一方面,強(qiáng)調(diào)個人是惟一的意識單位,所有的制度規(guī)則是互動關(guān)系中的個人選擇和同意的基礎(chǔ)上形成的,而非來源于設(shè)計或演進(jìn)。

傳統(tǒng)的政治學(xué)或行政學(xué)往往將制度或規(guī)則視作是外在給定的,但實(shí)際上行政體制的變革不過是利益主體在一定的規(guī)則框架下對各種改革方案理性選擇的結(jié)果。它并非是外在的,而是內(nèi)化于改革過程中個人或集體行動中。行政制度是個體選擇的結(jié)果,它的合法性在于促進(jìn)公共權(quán)力的代理人和公民的利益。改革的過程就像市場的交換一樣,每個個體都是道德地位平等的個人,進(jìn)行互惠性的交換,實(shí)現(xiàn)正和博弈,以合作而非沖突的方式來訂立契約實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

(二)“政治人”的理性選擇

與方法論個人主義緊密相連的是理性選擇。布坎南批評傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)“把‘經(jīng)濟(jì)人’局限于市場行為領(lǐng)域,在非市場背景下采用大不相同的模型”[2]58,認(rèn)為這不過是一個“仁慈的神話”。無論經(jīng)濟(jì)市場還是政治市場,人們在做出選擇時都會對個人支付的成本和可能得到的收益作比較?！皞€體之所以會參與集體行動和公共選擇,也正是因?yàn)閭€體判斷參與集體行動預(yù)期會增加自己的效益?！盵3]38“個人的行為天生要使效用最大化”[4]23。

但是,理性選擇并不僅僅限于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)?！袄硇赃x擇的能力得到了擴(kuò)展,還包括了選擇約束條件的能力,這些約束既適用于個人,也適用于集體。個人和集體在這些約束之內(nèi)可以作進(jìn)一步的選擇?！盵5]23-24理性選擇既是個人在多種可選對象中作出選擇,而且不同偏好的人們相互之間實(shí)現(xiàn)了博弈互動和合作雙贏。而契約主義的模型在另一角度上實(shí)現(xiàn)了公共利益與私人利益的融合。按此理解,行政體制改革是個人在追求自身利益和訴求的過程中實(shí)現(xiàn)的,強(qiáng)調(diào)的是合作和雙贏而非公共利益與私人利益的沖突。

(三)行政體制的立體結(jié)構(gòu)

與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相似,憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)對制度表現(xiàn)出強(qiáng)烈的興趣。憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)將人們的選擇分為立憲的選擇和立憲后的選擇兩個階段。相對應(yīng)的,行政體制改革便被劃分為對改革的規(guī)則的選擇和具體改革方案的選擇。其中前者選擇的規(guī)則規(guī)定了行政體制改革的一般要素,如改革的目的、背景、程序、主體、補(bǔ)償?shù)雀鱾€部分;后者是考察各種可供選擇的制度方案的結(jié)果和收益。

這樣的劃分具有兩大意義：第一,對立憲層次的規(guī)則強(qiáng)調(diào)表明,政治過程在本質(zhì)上是與市場制度一致的,行政主體并非僅在既定規(guī)則之下活動,而且存在著對規(guī)則的選擇和擴(kuò)展;第二,對改革制度結(jié)構(gòu)的層次性劃分充分考慮到人們交換的自愿性,亦即筆者所言的改革的動力。賦予利益主體對規(guī)則選擇的自由,這就激發(fā)了他在不滿既定規(guī)則時進(jìn)行改革的自覺動力。因此,在行政體制改革的過程中,對改革本身的約束直接決定了改革的動力產(chǎn)生機(jī)制,對改革的成敗起著最根本的作用。

二、行政體制改革動力困境的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

改革開放以來,我國的行政體制改革在吸收西方的政治、經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,取得了非常大的成就。但是,目前的改革還存在著諸多的困境,在某些方面甚至形成了“路徑依賴”。

(一)改革依賴外在力量的推動,改革的內(nèi)部動力不足

目前,行政體制改革的動力大多來自外部,而非利益主體自覺地為實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的努力。從政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系看,為了維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,行政體制不得不適應(yīng)市場做出變革;從政府與社會的關(guān)系看,社會組織的成長、政治合法性危機(jī)、群體情緒的變化等方面都促進(jìn)政府的管理精簡化、民主化、責(zé)任化、法治化;從政府內(nèi)部的關(guān)系看,改革大多由上級政府來主導(dǎo)和推動,或者受到上級政府或領(lǐng)導(dǎo)的牽制;從國際背景看,國際輿論、外交策略、國際法則等要求我國行政體制作出順應(yīng)性的調(diào)整。

因此,改革的動力幾乎都是來自“強(qiáng)制或其他某些特殊手段”,而不是“有理性、尋求自我利益的個人”,“采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[6]12。這種變革方式,往往不得不依賴于代價高昂、效率極低的政治動員來實(shí)現(xiàn),因而改革的效果并不理想,也難以維持。20世紀(jì)80年代以來歷次行政機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈便是一個典型案例。

(二)改革僅關(guān)注執(zhí)行性層次的成本與收益,缺乏對改革規(guī)則本身的關(guān)注

成本-收益的考量帶來的障礙主要表現(xiàn)：一方面,行政體制的改革僅僅考察整體性的成本和收益,利益相關(guān)個體的成本和收益并不在考慮的范圍之內(nèi)。改革方案不從挖掘個體變革動力出發(fā),滿足其個人利益和價值訴求,或者使其利益受損、成本擴(kuò)大時,體制改革的隱性成本便會擴(kuò)大,改革也就無疾而終。在另一方面,個人的成本收益考量的確也阻礙著改革的進(jìn)行。尤其在轉(zhuǎn)型社會中,具體的體制改革意味著部分個體的利益受損,趨利避害的行事原則使得利益主體在面臨成本大于收益的情形時堅定地反對改革的實(shí)施。

成本-收益的理性選擇所造成的障礙是發(fā)生在具體改革方案的選擇中的,是立憲后層次的。立憲性層次對改革的一般性約束是主導(dǎo)改革在執(zhí)行性中順利實(shí)現(xiàn)的根本原因。長期以來對約束改革的一般性規(guī)則的忽視,無法從根本環(huán)節(jié)上緩解成本-收益帶來的障礙,“妨礙甚至徹底阻止對這些規(guī)則實(shí)行的改革,即使人們普遍認(rèn)為這種改革可以改進(jìn)福利”[2]162。

(三)改革中的成本分?jǐn)?、利益格局和分配嫉妒矛盾重?/h3>

任何一項(xiàng)制度的變革都會產(chǎn)生決策成本、機(jī)會成本、風(fēng)險成本、摩擦成本等,成本的分?jǐn)偛痪銜斐筛母锸茏琛恼畠?nèi)部看,橫向上各部門、各成員,縱向上各層級政府之間如何確定成本或責(zé)任的擔(dān)負(fù)比例,影響了內(nèi)部各主體的積極性。同樣的影響也發(fā)生在政府與市場、政府與社會之間。

除此之外,改革打破了原先利益格局并進(jìn)行利益的重新分配,這往往會引起利益受損主體的反彈?！案母餄撛诘氖芤嬲邥芙^參與任何需要向潛在受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目傮w方案”[5]137,但改革不得不依賴他們給予補(bǔ)償;利益受損者也會嫉妒潛在受益者的身份和收益。總而言之,無論是潛在受益者還是受損者都會對改革缺乏動力,想方設(shè)法保持現(xiàn)有的均衡。因此,需要在一般的層次上對成本的分?jǐn)?、利益分配作出基本的?guī)定,以免在具體改革的過程中發(fā)生沖突。

(四)行政倫理與責(zé)任體系并不完備

單純依靠制度以及立憲改革本身并不能完全解決行政主體倫理失范和公民政治責(zé)任缺失的問題?！耙徊糠秩四酥寥慨?dāng)事人都會在自己的利益的驅(qū)使下受到違反協(xié)議的激勵”[2]5。行政倫理的失范和政治責(zé)任的缺失已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型中國政治生活的痼疾。在法制不健全,公民社會不發(fā)達(dá)、行政倫理體系未建立的政治環(huán)境下,主導(dǎo)中國行政體制變革的規(guī)則很大程度上受到傳統(tǒng)的政治文化和隱性規(guī)則的影響。因此,公共權(quán)力主體并沒有道德上的動力激勵自己去實(shí)行改革,履行自身的公共責(zé)任。相反他們往往從個人私利出發(fā),支持或者反對行政體制改革的進(jìn)行。

除了行政主體的倫理缺失之外,公民倫理責(zé)任的缺失同樣也是阻礙政治變革的原因之一。中國的政治文化在很大程度上還是依附型的,公民個人往往“逃避群體社會規(guī)定的個人應(yīng)負(fù)的社會責(zé)任和個人為社會應(yīng)作出的貢獻(xiàn)”[7]308,個人主義的過度渲染更是使“公德的源泉干涸”,“淪為利己主義”[8]308。參與型的政治文化仍然處于低級階段,真正積極參與政治生活的并非是普通公民,而是政治、經(jīng)濟(jì)、社會精英。當(dāng)普通個體意識到無法影響改革的決策時,他們便不會再主動去關(guān)心制度的改革?！斑@種對政治結(jié)構(gòu)理解與興趣方面的喪失,是理性地以個人私利為基礎(chǔ)的簡單計算的結(jié)果,同時腐蝕了憲法責(zé)任倫理的原則?！盵5]203

三、行政體制改革動力機(jī)制的重塑

在立憲層次的,相關(guān)的利益主體經(jīng)過博弈和對話對制度達(dá)成了一致意見,制度因此具備了合法性。因此要實(shí)現(xiàn)行政體制改革,就必須在立憲層次重塑改革的動力機(jī)制。

(一)對改革本身設(shè)定限制,實(shí)現(xiàn)利益主體的自愿改革

行政體制改革不能僅僅依靠上級、社會和市場這些外部力量的推動,更要考慮如何激發(fā)利益主體對改革的自愿性,激發(fā)其改革的動力。也就是說,要從立憲的層次上,對行政體制改革本身進(jìn)行約束,降低個人的私人選擇成本、決策成本和社會外部成本[1]44-48,激發(fā)個體改革的動力。具體而言主要包括三個方面：首先,要重視對改革本身的約束,設(shè)計一個“道路規(guī)則”,“使具有不同利益的個人和團(tuán)體能夠追求極為不同的目標(biāo),而不至于出現(xiàn)公開的沖突?！盵2]8其次,改革的規(guī)則的選擇必須基于一致同意。在立憲的過程中要充分保障利益?zhèn)€體的利益訴求和價值表達(dá),以博弈和對話的方式實(shí)現(xiàn)合作。最后,對改革規(guī)則的立憲選擇是以契約的方式實(shí)現(xiàn)了個人理性選擇行為與公共利益的一致。

(二)保障利益與價值的充分表達(dá),實(shí)現(xiàn)對改革規(guī)則的一致意見

一致同意是改革規(guī)則立憲選擇的根本原則,它意味著相關(guān)的利益主體之間實(shí)現(xiàn)了一種均衡。在立憲選擇的過程中,實(shí)現(xiàn)一致同意的條件在于保障兩種不同的“立憲偏好”的滿足：利益的博弈與合作、價值的充分討論。

布坎南在立憲選擇的過程中拉起一道“不確定之幕”,只要幕的厚度適當(dāng),在對改革規(guī)則的選擇中便能夠最大化地消解人們的利益沖突?！霸跊Q策的立憲階段,是對不同的規(guī)則作出選擇,此時個人與集團(tuán)的利益是不能清楚辨認(rèn)的”[9]230?！安淮_定之幕”的厚度與規(guī)則的普遍性和持久性有關(guān)。改革規(guī)則的制定和選擇是一般層次上的制度建構(gòu),它并不像具體改革方案那樣涉及到利益的分配和成本的分?jǐn)倖栴};同時它所能延及的時間長度也是無需懷疑的。因而對行政體制改革規(guī)則的選擇是具備實(shí)現(xiàn)一致意見的可能的。

此外,“一個人如何選擇候選潛在的可替代之物,不僅是一個‘他想要什么’的問題,而且還是一個‘他相信什么’的問題。”[5]74公正與效率、自由與專制、民主與威權(quán)等相互沖突的價值觀念決定了人們要求改革的價值導(dǎo)向。立憲選擇需要提供一個公共領(lǐng)域來實(shí)現(xiàn)對話、溝通、論證、討論,在公共交往的過程中實(shí)現(xiàn)大家價值觀念的統(tǒng)一。需要注意的是,每一種價值立場都應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降葘Υ?倘若通過意識形態(tài)、鉗制思想等來實(shí)現(xiàn)價值的統(tǒng)一,這對行政體制的改革是百害而無一利。

(三)加強(qiáng)行政倫理建設(shè),推進(jìn)公民倫理教育

行政倫理的建設(shè)并非試圖通過某種道德教育來改造人性,而是在承認(rèn)個人理性選擇的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)倫理規(guī)范體系的約束。只有在保障個人權(quán)利和理性選擇的基礎(chǔ)上,倫理才能使利益?zhèn)€體產(chǎn)生道德動力。在保障個人利益追求合理性的基礎(chǔ)上,建立完善的合理的行政倫理體系。一方面,“并非每一個政治家和行政人員都成了個人利益的奴隸,也不是每一個人都瘋狂地追求個人利益”[10]150-152,但另一方面“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)利的人使用權(quán)利一直遇到有限制的地方才休止?！盵11]154因此除了各種法律的規(guī)范之外,還應(yīng)當(dāng)在保障個人利益追求的合理性的基礎(chǔ)上,建立完善的合理的行政倫理體系。

而強(qiáng)化公民的公共政治責(zé)任意識則是一個長久的工程。第一,加強(qiáng)公民教育,轉(zhuǎn)變公民對政治、行政等公共問題的漠視態(tài)度,塑造現(xiàn)代公民倫理觀念;第二,通過建立社會公共組織使公民參與到小共同體的活動中,逐步樹立公民的公共意識和公共實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);第三,只有通過政治、行政體制的變革鼓勵公民的政治參與,公民的倫理責(zé)任意識才能為行政體制的轉(zhuǎn)型提供動力。

小結(jié)

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間“神話式和神秘式的邊界”上架起了一座橋梁。盡管該學(xué)科進(jìn)行的是規(guī)范研究,但其采用經(jīng)濟(jì)學(xué)范式來對政治過程進(jìn)行分析,開拓了政治學(xué)和行政學(xué)研究的新視角。在憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟發(fā)之下,行政體制的改革動力機(jī)制的重塑,重點(diǎn)是在立憲的層次實(shí)現(xiàn)以下前提：尊重利益主體的理性選擇,保證其改革的自愿性;對改革規(guī)則的選擇要建立利益主體利益博弈和價值表達(dá)的平臺和渠道;在利益主體的互動中,以契約的方式實(shí)現(xiàn)個體利益與公共利益的融合,以個體利益的實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn);加強(qiáng)行政倫理和公民公共責(zé)任的塑造,為改革提供倫理動力。只有動力機(jī)制建立了,行政體制的改革才能夠順利進(jìn)行,改革的成果才能夠維持長久,政治和行政生活才能避免僵化。

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Lack of Driving Force in Reform of Administrative System and Its Breakthrough

WU Xin-xing
(School of Government,PKU,Beijing 100871,China)

Constitutional economics is a science depending on normative research.But its theories about methodological individualism,rational choice;the choices in constitutional level and operational level provide a lot of inspiration for the reform of administrative institutions.From the perspective of constitutional economics,the lack of internal dynamic,the legal loophole in constitutional level,the disequilibrium of cost of reform and the ethical anomie are predicaments for the reform of administrative institutions.This essay holds that the reform should respect the demands of all subjects in the reform, rule the reform in the constitutional level and develop the moral education.From these aspects,we could reconstruct the power system to further promote the reform of the administrative system.

constitutional economics;administrative system;reform;driving force

D035

A

1009-105X(2011)02-0040-04

2011-03-05

吳新星(1987-),男,北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生。