陳若英

關(guān)于我國政府征地制度〔1〕除特別說明之處,本文采用了廣義上的征地概念,既包括政府對農(nóng)村集體土地和集體土地上房產(chǎn)的強制征收,也包括政府對城市國有土地上房屋的征收;既包括自愿的征收,也包括在雙方未就征地賠償安排達成合意后由行政機關(guān)或法院進行的強制征收。的學(xué)理討論和法律實踐較多集中于兩個問題:賠償標準和地方土地財政。本文指出,這兩個問題的解決都需要獲得和解讀大量關(guān)于征地和地方財政的信息,但這里存在嚴重的信息不對稱。在現(xiàn)行財政制度和征地制度下,這些信息散落于基層政府甚至是村民委員會的工作過程中,被征地人的訴求和上級政府的立法執(zhí)法均面臨高昂的信息獲取成本。盡管政府征地制度并非中國所獨有,但與已經(jīng)完成城市化和工業(yè)化的國家相比,中國目前的征地頻率居高不下,征地單位項目和總體上涉及的地域范圍和被征地戶數(shù)可謂史無前例,使得政府征地制度中信息不對稱的負面影響尤其突出。信息不對稱給土地管制這一公共消費品的供需雙方都造成了傷害。對提供公共產(chǎn)品的政府而言,部分地方政府在強制拆遷中的暴力行為和其他權(quán)力濫用行為造成“檸檬市場”,使公民和媒體都很難區(qū)分“好”拆遷與“壞”拆遷,對立行為升級,公共政策的制定和被拆遷人救濟都很難理性地進行。作為公共產(chǎn)品消費者的被拆遷者和公眾也因為缺乏相關(guān)信息而陷入權(quán)利架空的困境。這一現(xiàn)狀是我們不能繞過的一個嚴峻現(xiàn)實,也難以從其他國家的征地監(jiān)管歷史和實踐中挖掘現(xiàn)成的答案。參考法律制度在其他領(lǐng)域應(yīng)對信息不對稱的制度安排,一條可能的出路是建立征地信息和基層政府財政收支信息公開制度,以每個征地項目而非傳統(tǒng)的各級政府為單位進行披露,對執(zhí)行征地的地方政府施加強制信息披露義務(wù),細化應(yīng)披露信息的內(nèi)容,增強披露信息的可用性。這一措施將會使被征地人、監(jiān)管部門和公眾都獲得更為豐富和高質(zhì)量的信息,進而提高基層政府的決策質(zhì)量和公信力。這一新制度的建立不僅有利于解決政府征地問題,還具有更深刻和普適性的意義。這一制度將提高我國財政的透明度,為公民知情權(quán)的實現(xiàn)提供制度保障,培養(yǎng)公民和政府官員參與公共決策的能力,為實現(xiàn)民主財政這一基本憲政價值提供更堅實的制度根基。

全文共分四個部分。第一部分闡釋政府征地賠償標準確定的地方性特征和信息不對稱問題,并基于此特征指出賠償中涉及的拆遷和安置成本福利只能由地方政府依據(jù)地方情況確定。而賠償標準的確定和執(zhí)行都必須依賴地方政府掌握的財政和經(jīng)濟信息,難以制定全國統(tǒng)一的標準,或是以全國統(tǒng)一的標準加以衡量。本文第二部分指出,我國對征地沖突的防止和處理不力的原因之一是征地制度和地方財政收支的透明度不高,在這樣的制度背景下,力圖用物業(yè)稅〔2〕在本文中,物業(yè)稅指政府針對不動產(chǎn)的所有權(quán)在所有權(quán)期限內(nèi)征收的稅負,英文制度和文獻中稱為property tax。我國的學(xué)術(shù)界和媒體也常將其稱為房產(chǎn)稅。來平衡地方財政收支需要三思而行?！?〕在我國,政府對城市房地產(chǎn)考慮征收物業(yè)稅的動機是多元的。除了增加地方政府收入這一傳統(tǒng)目的,政府還希望借此抑制非自住型的城市房地產(chǎn)購買,抑制房價增長。本文僅考慮前一個動機和效果。筆者認為,不考慮第二個動機將不會影響本文的分析和結(jié)論。借鑒物業(yè)稅較為發(fā)達的美國的經(jīng)驗,本文指出,對待土地財政問題更為有效和長期性的策略是將政府征地行為和相關(guān)的地方財政行為置于更有效的監(jiān)督之下,賦予個人、上級監(jiān)管機關(guān)和公眾更有效的監(jiān)督權(quán)能。而要實現(xiàn)這一權(quán)能,同樣需要讓相關(guān)各方獲得地方財政收支和其他地方性的信息和知識,同樣需要面對現(xiàn)行財政制度和征地制度造成的信息不對稱問題。第三部分將信息不對稱問題置于更廣闊的理論和制度背景下,以便更具體和詳細說明強制信息披露和信息公開制度對我國征地制度改革的借鑒意義。我們將目光投向兩個在很大程度上依賴強制信息披露解決信息不對稱問題的法律制度安排:環(huán)境污染防治和證券市場監(jiān)管。在分析我國現(xiàn)有政府信息公開制度和征地制度不足的基礎(chǔ)上,第四部分就政府征地制度和相關(guān)地方財政強制信息披露制度的建立提出了具體的政策建議和價值,并分析了這一制度革新可能面臨的挑戰(zhàn)及潛在的應(yīng)對策略。第五部分小結(jié)全文。

一、征地賠償標準的地方性和執(zhí)行監(jiān)督

征地的補償主要涉及兩個部分:被征收房屋價值的補償和被征收人的搬遷、安置和停產(chǎn)停業(yè)補償。我國現(xiàn)行的法律制度在兩方面都有著墨,并力圖在國家法律法規(guī)的層面對地方政府的行為進行規(guī)制?！?〕例如《國有土地上房屋征收與補償條例》第 17條,2011年 1月 21日頒布生效,以下簡稱“城市房屋征收條例 ”。但這兩部分賠償?shù)木唧w規(guī)則都難以通過全國性普遍適用的規(guī)范加以規(guī)制。相反,無論是房屋市場價值的厘定,還是搬遷、安置和就業(yè)成本的計算,都有賴于地方政府對地方性房地產(chǎn)市場和經(jīng)濟參數(shù)的掌握和處理;對農(nóng)村集體土地上的房屋而言,甚至需要村民委員會利用地方性的信息和知識加以明確和具體化。同理,若要對地方規(guī)則的合法性、合理性和最終的執(zhí)行情況進行判斷,就必須擁有地方性的信息,例如當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的價格和成本、居住成本等。村民委員會雖然不是一級政府,僅是“村民自治組織”,〔5〕《村民委員會組織法》第 2條,1998年 11月 4日修訂。但其在征地賠償和安置中扮演著重要角色,與村民的沖突不斷,司法實踐中不乏村民就這些問題狀告村民委員會的案例?！?〕例如廈門市馬巷鎮(zhèn)西坂村一案,廈門市中級人民法院終審判決村民勝訴,見“廈門:婦孺狀告村委會獲賠百萬征地款”,http://www.fj.xinhuanet.com/news/2008-09/25/content_14500146.htm,最后訪問日期:2010年 10月 2日。村民委員會在訴訟中的法律地位并不明朗,參見章永樂、楊旭:“村民自治與個體權(quán)利救濟——論村民委員會在行政訴訟中的地位”,載羅豪才主編《行政法論叢》(第 5卷),法律出版社 2002年版。再如,在天津一個案例中,法院依據(jù)村民自治原則,未對征地賠償問題作出判決,參見陳虹偉,焦紅艷:“征地補償款怎分配 61份起訴書折射難題”,載《法制日報》2008年 4月 20日,http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20080420/12254773832.shtml,最后訪問日期:2010年 10月 2日。除特別說明之處,本文所指的基層政府不僅包括我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中定義的市縣級和縣鎮(zhèn)級兩級政府,還包括村民委員會。

對賠償標準的規(guī)定,我國現(xiàn)行的法律規(guī)定反映了城鄉(xiāng)二元的差異,并實行了房、地分離原則,對各類房地產(chǎn)類型的標準規(guī)定支離破碎,對耕地征收的具體賠償標準則畸低?！锻恋毓芾矸ā纷鳛榉尚ЯH次于憲法的法律,奠定了征地補償?shù)幕{(diào):按照“原用途”補償?shù)脑瓌t,〔7〕《土地管理法》第 47條,2004年 8月 28日修訂。明確限定了耕地征收的賠償標準,卻對其他類型的集體土地和城市國有土地使用權(quán)保持了沉默。農(nóng)村宅基地上的房屋長期被《土地管理法》作為地上附著物對待,農(nóng)村居民直到 2010年才獲得了“合理補償安置”的權(quán)利,〔8〕參見國土資源部《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》第三(八)條,2010年 6月 26日,及《保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活和長遠生計——國土資源部耕保司負責(zé)人解讀,〈關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知〉》最后一段。2010年 7月 10日,下文簡稱“2010年征地通知 ”,見中央政府門戶網(wǎng)站:http://www.gov.cn/ zwhd/2010-07/10/content_1650569.htm,最后訪問日期:2010年 10月 20日。但其規(guī)定的“建筑重置成本”法卻似乎與“合理”相去甚遠。宅基地的補償標準則僅僅籠統(tǒng)要求補償總水平“應(yīng)能保障其選購合理居住水平的房屋”,〔9〕參見“2010年征地通知 ”第三(八)條。細節(jié)循地方規(guī)定?！?0〕同上注。盡管農(nóng)村集體土地的征收是眾多暴力事件和矛盾的焦點,卻因為立法權(quán)限的障礙而暫時被擱置。〔11〕例如,國務(wù)院法制辦、住房和建設(shè)部負責(zé)人在就《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布接受新華社記者采訪時,明確解釋了這一立法權(quán)限的障礙,見陳菲、楊維漢和隋笑飛:“國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負責(zé)人為《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布接受新華社記者采訪的新聞稿”,新華網(wǎng):http:// www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201101/22/t20110122_22162914.shtml,最后訪問日期:2011年 1月 26日。在“城市房屋征收條例”頒布之前,城市房屋的補償標準問題同樣懸而未決,相關(guān)的法律法規(guī)僅籠統(tǒng)地要求政府“依法給予拆遷補償”〔12〕《物權(quán)法》第 42條,2008年 1月 1日生效。和“保障被征收人的居住條件”等,〔13〕《城市房地產(chǎn)管理法》第 6條,2007年 8月 30日修訂。并未規(guī)定具體的補償標準或金額計算方法。

在“城市房屋征收條例”的制定和頒布過程中,補償問題成為公眾意見的焦點,〔14〕陳菲等,見前注〔11〕。并最終占據(jù)了該條例五章中的一整章?！?5〕參見“城市房屋征收條例 ”第三章。這一條例采納了實質(zhì)和程序相結(jié)合的立法模式,不僅明確規(guī)定了賠償?shù)姆秶?〔16〕參見“城市房屋征收條例 ”第 17條。還將賠償金額的確定權(quán)從政府手中交予適格且經(jīng)合法程序任命的房地產(chǎn)評估機構(gòu),并規(guī)定了一個底線:“房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價格”?！?7〕參見“城市房屋征收條例 ”第 20條及第三章的其他條款。這一立法技術(shù)巧妙避開了詳細描述補償標準的繁瑣任務(wù),但卻面臨另一個挑戰(zhàn):可供參考的市場價格在今天的中國在合理的成本范圍內(nèi)是否可尋。

這一標準可謂是站在了巨人的肩膀之上:“合理市價 (fair market value)”已經(jīng)被美國聯(lián)邦判例法規(guī)定為實現(xiàn)“公平補償”(just compensation)的具體標準。〔18〕Coniston Corp.v.V illage of Hoffm an Estates,844 F.2d 461,464(7th Cir.1988).但“魔鬼隱藏于細節(jié)中”,此中國市場非彼美國市場。截至 2009年底,美國房地產(chǎn)市場的市值達到了近 11.5萬億美元;〔19〕Andrew C.Florance,Norm G.Miller,Jay Spivey and Peng Ruijue,Slicing,Dicing and Scoping the Size of the U.S.CommercialReal EstateMarket(2010年 4月 26日草稿,Copyright CoStar,Inc.2010)附表 3,http:// www.sandiego.edu/business/documents/sizeofthemarketdraftApril26.pdf,最后訪問日期:2010年 10月 2日。但無論是其征地發(fā)生的頻率還是征地涉及的戶數(shù)規(guī)模,都不可與中國的舊城改造或是農(nóng)村城市化的征地同日而語。美國合理市價核算的精準性和便利性凸顯。我國的城市房地產(chǎn)交易市場的成長速度可觀。〔20〕根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù),房地產(chǎn)企業(yè)投資額在 2009年、2008年和 2007年分別達到了人民幣36億元、35億元和 25億元,鏈接分別為:http://www.stats.gov.cn/tjsj/jdsj/t20100119_402614880.htm,http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20090226_402540710.htm,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/ 2008/indexch.htm。但自住房保障制度從實物分房改為貨幣化福利開始,中國城市房地產(chǎn)交易市場的發(fā)展歷史不到三十年。農(nóng)村城市化過程中的征地矛盾最為尖銳,最需要明確補償標準,但農(nóng)村和城鄉(xiāng)接合部卻是房地產(chǎn)市場最新近出現(xiàn)和最薄弱之處,市場可比價格也最難確定。這就使得市場公平價格這一魔術(shù)棒在最被需要的地方顯得最為無力。

其次,即使在合理的成本范圍內(nèi)推定合理市價是可實現(xiàn)的,期望政府官員按照該標準進行賠償可能也只是個美好的理想。美國在這方面的歷史經(jīng)驗值得我們注意。市場參考價格的確定并非自動的發(fā)現(xiàn)過程,而需要在具有細微差別的不同計算方法中謹慎選擇,不同的選擇會給最終的結(jié)果帶來巨大的差異。對于各種方法的提供和選擇需要考慮的因素,美國征地的主要聯(lián)邦判例均沒有涉及具體的方法和選擇,而由地方法院審查,〔21〕Christopher Serkin,TheMeaning ofValue:Assessing JustCompensation for Regulatory Takings,99Nw. U.L.Rev.677,683.審查的依據(jù)則是每個州各自的征收法律中的相關(guān)規(guī)定。也就是說,地方政府官員實際掌握著計算方法的選擇權(quán)。此外,數(shù)項實證研究揭示,政府經(jīng)常在賠償標準之上〔22〕較有影響力的一項研究是:Nicole Stelle Garnett,TheNeglected Political Economy of EminentDomain, 105M ich.L.Rev.101(2006),揭示了賠償?shù)慕痤~甚至是評估價格的 1.5倍。但這一實證研究的對象僅是印第安納州 (Indiana)一個市區(qū) (St.Joseph County)的征地賠償案例,代表性不足。或之下〔23〕例如:Curtis J.Burger&Patrick J.Rohan,TheNassau County Study:An EmpiricalLook Into the Practices of Condemnation,67Colum.L.Rev.430,439-40(1967),作者揭示:在紐約的一個州(Nassau County),在 1960年到 1964年期間,84%的被征地人獲得的補償額都比按照兩種不同的計算方法計算出來的標準金額的低端還低,在 57%的征地賠償案例中的賠償額都低于評估值的 90%。進行補償。帕西亞·蒙克 (Patricia Munch)對芝加哥市 1962年到 1970年的征地案件進行的研究甚至發(fā)現(xiàn)了過度補償和補償不足的固定模式:房地產(chǎn)價格高的區(qū)域的被征地人獲得的賠償普遍高于賠償標準,而低價區(qū)域的被征地人獲得的賠償則普遍低于賠償標準?！?4〕PatriciaMunch,An Economic Analysis of EminentDomain,84J.Pol.Econ.473(1976)(finding that in Chicago,Illinois,from 1962 to 1970,low-valued properties received less than market value and high-valued properties received more than market value).臺灣學(xué)者張永建對紐約 1990年到 2002年的征地案件研究證實,90%的被征地人獲得的賠償額都偏離了公平市價?！?5〕Yun-chien Chang,An Empirical Study of Compensation Paid in EminentDomain Settlements:New York City 1990-2002,Journal of Legal Studies,39(1),201-244.張對臺灣征地案件的研究提供了臺灣地區(qū)征地補償額偏離法定補償標準的實證案例。〔26〕Yun-chien Chang,Empire Building and Fiscal Illusion?An Empirical Study of GovernmentOfficialBehaviors in Takings,http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1146&context=nyu_lewp,最后訪問日期: 2010年 10月 20日。至于偏離的原因,學(xué)者們解釋各異,有的認為盡量壓低補償金是地方官員趨利避害的自然選擇,〔27〕這一派通常被稱為“財政幻想派 ”(fiscal illusion theory)——該派認為,在地方官員眼中,征地行為的唯一成本是政府需要支付的補償金,例如:W illiam A.Fischel,Takings and Public Choice:The Persuasion of Price,in 2The Encyclopedia of Public Choice549(Charles Rowley ed.2002).而超標準補償則被認為是地方官員為繼任獲得選票屈服于政治勢力強大的被征地人的結(jié)果。〔28〕Daryl J.Levinson,Making Government Pay:Markets,Politics,and the Allocation of Constitutional Costs,67U.Chi.L.Rev.345,357(2000).總之,地方政府的實際賠償偏離合理市價似乎是常態(tài),因此需要對偏離幅度的合法性和合理性進行判斷。但無論是對這一問題的判斷還是對合理市價的探尋,我們都需要更豐富的市場信息和財政收支信息。

考察完對失地和拆房的補償問題,我們還需面對被征地人在被拆遷時的另一個沉重負擔:遷移和安置。我國“城市房屋征收條例”第 17條明確規(guī)定了該等費用應(yīng)當包括在賠償金額中。與此相類似,美國聯(lián)邦政府 1970年通過了一項法案專事征地中產(chǎn)生的遷移和安置問題 (relocation)。該法案要求聯(lián)邦政府機構(gòu)和所有使用聯(lián)邦政府資金的地方項目在征地時提供統(tǒng)一 (uniform)和公正 (equitable)的拆遷安排?！?9〕《1970年安置協(xié)助和不動產(chǎn)收購政策法案》(2004年最后一次修訂,Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970,42 U.S.C. §4601-4655(2004)前言。值得注意的是,這一法案授權(quán)聯(lián)邦政府支付給被拆遷人每戶不超過兩萬兩千五百美元的搬遷安置費?！?0〕《1970年安置協(xié)助和不動產(chǎn)收購政策法案》Section 203(a)。與失地拆房的損失相比,搬遷安置費的計算要求更多的地方性知識和地方性信息,因為我國目前還未出現(xiàn)一個貫通全國的搬遷和安置市場,農(nóng)村征地中的農(nóng)民安置問題更缺乏市場先例。盡管我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展在很大程度上逾越了地方行政區(qū)劃的界限,為失地和拆房的補償提供了一定的參考標準。由于缺乏地方性知識和信息,而中國經(jīng)濟正處于無前例可循的急劇的轉(zhuǎn)型和調(diào)整中,信息更新速度驚人,由中央和省級政府匯總出普遍的拆遷和安置標準和規(guī)則既不經(jīng)濟也缺乏合理性。相反,拆遷安置計劃的制定和實施幾乎完全依賴于地方政府的安排,受制于地方財政、地方公共產(chǎn)品提供、居住條件和就業(yè)等狀況。同理,對地方政府安置安排的評價也必須基于豐富和準確的地方性信息和知識。

當然,如果地方政府能完全內(nèi)化征地給被征地人和其所在社群造成的損失,我們興許根本不需要知曉地方政府制定的補償標準及其執(zhí)行情況,關(guān)于政府賠償?shù)牡胤叫孕畔⑷笔б矔兊脽o足輕重。但這一可能性已經(jīng)在現(xiàn)實的鏡子上撞得粉碎,〔31〕例如:W illiam A.Fischel&Perry Shapiro,Takings,Insurance,andMichelman:Comments on Economic Interpretation of“Just Compensation”Law,17J.Lega Stud.269,269-70(1988)。補償不足導(dǎo)致我國政府和被征地人的暴力沖突頻繁發(fā)生,促使我們將目光投向我國現(xiàn)有地方公共財政的積弊和由此而生的策略性行為。如何使地方政府擺脫土地財政的羈絆和暴力沖突遂成為征地問題討論的又一重要的維度。在本文第二部分的分析中,我們將指出,對土地財政的準確評價和改革更需要解決地方政府財政收支和經(jīng)濟狀況信息的獲取難題。在我國財稅制度透明度闕如的狀況下,我們應(yīng)當更為謹慎地進行地方稅收權(quán)的改革。

二、土地財政改革和財稅信息公開

中國公共財政體制財權(quán)上收和公共產(chǎn)品提供責(zé)任下分造成了地方政府財權(quán)和事責(zé)的嚴重不匹配,加劇了地方政府對所謂“土地財政”〔32〕關(guān)于這一問題的論述很多,例如:張清勇:“縱向財政競爭、討價還價與中央——地方的土地收入分成對 20世紀 80年代以來土地收入的考察 ”,《制度經(jīng)濟學(xué)研究》2009年第 1期;李尚蒲,羅必良:“我國土地財政估算 ”,載《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2010年第 5期。的依賴。土地出讓收入在地方財政收入中的比重從 2001年的約 16%上升到了 2007年的約 50%。〔33〕參見唐在富:《中國土地制度創(chuàng)新與土地財稅體制重構(gòu)》,經(jīng)濟科學(xué)出版社 2008年版,頁 159。為提供城市化所需要的公共設(shè)施和公共產(chǎn)品,地方政府壓低征地的賠償額和拉高土地出讓金的沖動日益加劇。在地方事責(zé)不縮減的前提下,地方政府財權(quán)的多元化似乎成為解開土地財政之結(jié)和政府征地沖突的當然方向。土地的物理特征和經(jīng)濟特征使土地上附著的權(quán)利成為理想的征稅對象,其永續(xù)性、穩(wěn)定性和較低的征收管理成本對地方政府增加收入具有不可抵御的吸引力。學(xué)者們根據(jù)土地制度和稅收的一般經(jīng)濟原理,建言開征物業(yè)稅或房產(chǎn)稅為地方政府提供永續(xù)穩(wěn)定的財政收入來源。〔34〕參見蔣省三、劉守英 、李青:“土地制度改革與國民經(jīng)濟成長 ”,《管理世界》2007年第 9期。在中國現(xiàn)階段推行這一普適原理和制度似乎順理成章,且具有現(xiàn)成的法律基礎(chǔ);〔35〕1986年 10月 1日生效的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》第 2條規(guī)定“房產(chǎn)稅由產(chǎn)權(quán)所有人繳納 ”,但該條例的第 5條第(4)款對“個人所有非營業(yè)用房產(chǎn) ”暫免征收。但我國現(xiàn)有財政制度中的信息不透明問題卻有理由讓我們質(zhì)疑這一看似符合一般經(jīng)濟規(guī)律的建議。

土地出讓金和相關(guān)稅費的收取,本質(zhì)上是對土地開發(fā)建設(shè)行為的征稅行為;與房產(chǎn)稅、住房保有稅、物業(yè)稅等針對財產(chǎn)權(quán)持有征收的稅種相比,土地出讓金具有兩個特征,且兩個特征都與信息透明度密切相關(guān)。第一個特征是稅基計算機制。土地出讓金目前通過市場化的談判(協(xié)議)或競標 (招拍掛)中的價格撮合機制形成。盡管我國劃撥和協(xié)議出讓土地比例不低,〔36〕蔣省三、劉守英:“土地融資與財政和金融風(fēng)險——來自東部一個發(fā)達地區(qū)的個案 ”,《中國土地科學(xué)》2005年第 5期,頁 3-9。但恰是因為其不透明的缺點,劃撥和協(xié)議出讓方式已經(jīng)逐漸退出了土地資源分配過程。隨著市場的發(fā)展和成熟,市場撮合機制的效率和公平性也會逐步提高。物業(yè)稅的稅基計算則不同,即使在物業(yè)稅和市場機制均發(fā)達的美國,物業(yè)稅的稅基也是基本通過評估機構(gòu)評估輔之以政府的核算確定,其面臨的基本問題是評估質(zhì)量和政府核算的公正性。評估質(zhì)量在一定程度上可依靠足夠的市場競爭來保障,而政府核算的公正性則需要更為復(fù)雜的政治選舉制度、司法監(jiān)督和媒體監(jiān)督來支撐。對我國而言,兩種監(jiān)督機制都尚不健全。我國長期對房地產(chǎn)評估機構(gòu)實行政府準入管理,抑制了市場競爭的壓力,提供了相當?shù)膶ぷ夂透瘮】臻g。未來如果將評估結(jié)果與繳稅義務(wù)掛鉤,尋租的動力和預(yù)期收益都將進一步提高;而且,將稅務(wù)機關(guān)扯入利益鏈,恐會催生更令人擔憂的制度性尋租行為。在今天賦予我國稅務(wù)或是房地產(chǎn)管理部門核定稅基和征稅的權(quán)力也面臨類似的隱患。與物業(yè)稅相比,我國現(xiàn)行土地出讓金制度的第二個特征在于征收頻率的一次性,而物業(yè)稅的普遍做法是每年核算征收。在透明度欠缺的政府決策過程中,與被征稅人頻繁接觸博弈的危害可能會遠勝于一次性的談判博弈。此外,物業(yè)稅征收所需要的財力和人力遠非既有的地方政府人員編制所能承受,必然需要擴大稅收部門的編制和資金。政府規(guī)模和財力的擴大在一定程度上會緩解專業(yè)化的壓力,但并不能自動驅(qū)除透明度缺乏帶來的擔憂。約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)將不透明的稅制征稅形象地描繪成“如何拔鵝毛卻不讓鵝叫的藝術(shù)“?！?7〕原文為“the art of taxation as akin to plucking a goose in a manner that ensures that it does not squawk”,Joseph Stiglitz On Liberty,the Right to Know,and Public Discourse:The Role of Transparency in Public Life, Oxford AmnestyLecture,January 27,1999。從長遠來看,一個財政不透明的大政府可能比一個同樣不透明的小政府更糟糕。隨著我國重慶和上海兩地政府于 2011年 1月對個人開征房產(chǎn)稅,〔38〕《重慶市人民政府關(guān)于進行對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》、《重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收管理實施細則》和《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》,均于 2011年 1月28日實施。這一理論性的擔憂已然成為一個現(xiàn)實問題。

物業(yè)稅與現(xiàn)行的土地出讓金制度相比凸顯的上述特征不難讓我們看出物業(yè)稅對政府運作透明度的高度敏感。物業(yè)稅與透明度的第一個連接點是稅賦水平的確定。如果以平衡地方財政收支為目標,減少地方政府使用征地制度,在確定合理的稅賦總水平和稅率時,我們至少需要了解和量化各種不同收入來源之間可能存在的消長關(guān)系。而這一發(fā)現(xiàn)過程必定涉及地方政府收支基本數(shù)據(jù)的收集和分析,包括征地行為中的收支。地方政府為既往的決策應(yīng)當已經(jīng)收集了大量的信息,但在外界從未知曉這些數(shù)據(jù)之前,如果要求地方政府以增加新稅種為目的而提供這些數(shù)據(jù),則很難阻止地方政府為證明開征新稅種和高稅率的必要性而在數(shù)據(jù)提供上采取策略行為,虛夸地方財政缺口和對土地財政的依賴。為避免這樣的道德風(fēng)險引致的策略行為,我們有必要將這些基本信息的公開與新稅種開征相分離;而實現(xiàn)這一分離的直接途徑就是上述基本信息的公開制度獨立先行,在公眾、上級政府和立法機關(guān)獲得足夠可靠的歷史數(shù)據(jù)之后,再以此為基礎(chǔ)考慮征收新稅種、確定稅率。

最后,即使開征物業(yè)稅,我們也很難期望地方政府會在短時間內(nèi)徹底放棄征地和其他就房地產(chǎn)收取稅費的增收手段,而對后者的監(jiān)督依然要依賴于對征地成本和地方財政收入信息的掌握。物業(yè)稅極為發(fā)達的美國為此提供了很好的例證。美國的市鎮(zhèn)級政府 (municipal government)需要負擔本級財政支出的約三分之二,物業(yè)稅占了其中一半,而剩余地方財政收入的約三分之一來自財產(chǎn)稅之外發(fā)展出的一系列土地稅費征收制度?！?9〕StatisticalAbstract 2003,頁 302-303。http://www.census.gov/compendia/statab/st_abstracts.html.針對具體的公共產(chǎn)品提供和改善對受益人征收的“地產(chǎn)特別費”(special assess ments)源于英國 1250年頒布的一項法案,〔40〕關(guān)于這項制度的介紹和歷史,見 Stephen Diamond,The Death and Transfiguration ofBenefit Taxation: SpecialAsses sments in Nineteenth-Century American,12J.Legal Stud.201(1983)。在 20世紀上半葉構(gòu)成了市鎮(zhèn)級政府收入的重要來源;根據(jù) 1913年的一項統(tǒng)計,在洛杉磯等四個城市,地產(chǎn)特別費占到這些城市市政收入的 20%,在所有人口超過 10萬人城市中的占比也達到 12%?！?1〕Tax Foundation,Inc.,SpecialAsses sments and Service Charges inMunicipal Finance(1970),pp.9-10.美國各地都出現(xiàn)了大量幾乎完全依賴地產(chǎn)特別費收入運行的“商業(yè)復(fù)興區(qū)”(business improvement districts),2005年全美大約有 1000個這樣的特別區(qū)域?！?2〕參見 Richard Briffault,A Government forOur Time?The Business ImprovementDistrict and Urban Governance,99Colum.L.Rev.365(1999)。此后,地方政府通過對開發(fā)權(quán)附加“開發(fā)負擔”(development exactions),把某些公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的提供義務(wù)作為開發(fā)權(quán)授予的先決條件,發(fā)展到直接向開發(fā)商事先收取費用,確保公共產(chǎn)品和設(shè)施在未來的供應(yīng)?！?3〕VickiBeen,“Exit”as a Constraint on Land Use Exactions:Rethinking the Unconstitutional Conditions Doctrines,91Colum.L.473(1991).這與我國向開發(fā)商收取土地使用權(quán)出讓金和附加的經(jīng)濟適用房開發(fā)任務(wù)的操作實踐極為相似。自 20世紀上半葉,美國市鎮(zhèn)級政府對這一收費手段的運用急速上升,但鑒于政治制度和司法制度對這些手段使用的充分監(jiān)督,聯(lián)邦立法機關(guān)和法院,甚至是各州的立法機關(guān)和法院對此基本采取了放任的態(tài)度?！?4〕參見 Been&Ellickson,Land Use Controls,Cases and M aterials,Aspen Publishers,2005。中美政治經(jīng)濟制度迥異,但在微觀層面上,個人在面對經(jīng)濟利益和政治約束時的考量和選擇差異并不大。地方政府通過征收土地房產(chǎn)稅費增加收入減輕負擔的動力難以完全消除甚或是馴服,對這些手段和日后可能不斷翻新的增收減負手段進行財政收支和預(yù)算監(jiān)督才是長久之計,而信息公開則是預(yù)算監(jiān)督實踐的基礎(chǔ)?！?5〕參見李燕:“財政信息公開透明是預(yù)算監(jiān)督管理的基礎(chǔ) ”,《財政研究》2010年第 6期。

三、信息不對稱

本文的第一部分和第二部分指出了中國征地制度改革中兩個重要維度均需要我們就征地和地方財政獲取大量的信息。但嚴重的信息不對稱不僅存在于被征地人和征地機關(guān)之間,也存在于地方政府和上級政府之間。執(zhí)行征地的地方政府掌握了幾乎所有的信息,個人、上級政府和公眾都缺乏法律手段抑或替代機制獲取這些信息。與其他已經(jīng)完成城市化和工業(yè)化的國家相比,中國的政府征地發(fā)生頻率更高,涉及的地域范圍和戶數(shù)更廣更大,進一步加劇了信息不對稱給立法和執(zhí)法帶來的困難和成本。這是任何公共決策都不能繞過的一個嚴峻現(xiàn)實,也因此無法在其他國家的征地監(jiān)管歷史和實踐中尋找到可資利用的答案。除了影響被征地人權(quán)利的實現(xiàn)和上級政府對下級政府的監(jiān)督,這樣的信息不對稱還具有更為隱蔽的危害性。普通消費品市場中消費者和生產(chǎn)者之間信息不對稱造成“檸檬市場”的機理〔46〕George Ackerlof,The Market for Lemons:Quality Uncertainty and the Market Mechani sm,Quarterly Journal of Econom ics,84(3)(1970),488-500.也會在公共產(chǎn)品市場上造成類似的結(jié)果:當公民和媒體因為缺乏信息無法區(qū)別地方政府的“壞”征地和“好”征地時,會傾向于假設(shè)所有的征地行為都是“壞”行為,而這樣的假設(shè)會消弭地方政府進行“好”征地的動力,使“壞”的征地行為驅(qū)逐“好”的征地行為。

信息不對稱問題和其影響早已受到學(xué)者重視?！?7〕Joseph Stiglitz為 2001年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎頒獎所做的發(fā)言提供了一個綜述:Information and the Change in the Paradigm in Economics,Prize Lecturer,December8,2001,http://nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2001/stiglitz-lecture.pdf。甚至在極其推崇信息公開的美國金融市場,經(jīng)濟學(xué)家也被批評通常只關(guān)心哪些信息為公眾所及,而不關(guān)心這些信息是如何被披露的?！?8〕Lucian Bebchuk,Jesse M.Fried,PayW ithout Performance:Overview of The Issues,30J.Corp.L. 647(2004-2005).這一批評同樣也適用于對我國強制征地制度的討論。他同時指出增強信息透明度對公司施加的成本比較低,因為這些信息已經(jīng)存在?！?9〕同上注。類似于消費市場,對立法和執(zhí)法而言,信息不對稱使法律對有害行為的發(fā)現(xiàn)和懲處成本高昂,難以避免復(fù)雜的博弈、腐敗甚或是徹底失敗。政府的主動查處和受害人追訴這些傳統(tǒng)的法律手段都常常因此而失去懲處和威懾的功能。降低法律執(zhí)行成本的一條路徑就是迫使信息持有人披露信息以換取一定范圍的行動自由,獎勵能以較低成本獲取信息的第三方主動披露信息,改善立法質(zhì)量,使有效執(zhí)法成為可能。以下僅舉兩例說明這一思路在法律制度上的具體運用和效果,以期證明在政府征地制度中推行信息披露制度的制度可行性。這兩個例子分別是企業(yè)對污染物排放的報告制度,以及上市企業(yè)及其關(guān)聯(lián)人和內(nèi)幕人對關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)幕交易的披露制度。

污染物排放幾乎是生產(chǎn)活動的必然產(chǎn)物,法律對此采取了排放量控制而非禁止的手段,通過對超標排放施加法律責(zé)任來威懾和減少污染排放行為。但無論是排放標準的制定,還是對超標排放的懲處都需要獲得排放物構(gòu)成和排放量的基礎(chǔ)信息。排放企業(yè)的數(shù)量和地理分布決定了由執(zhí)法部門或潛在受害者來進行監(jiān)控的成本過高。美國創(chuàng)設(shè)了對污染企業(yè)施加污染物排放的強制報告義務(wù),〔50〕例如我國《大氣污染防治法》第 12條,美國聯(lián)邦《清潔水法》(CleanWaterAct)第 308(a)(A)條,以及美國聯(lián)邦《清潔空氣法》(Clean AirAct)第 114條。并輔之以一系列的制度安排確保報告義務(wù)的履行?！?1〕這些措施涵蓋科技、刑法和獎勵:聯(lián)邦法律要求排放企業(yè)安裝 24小時不間斷的實時監(jiān)控儀器,并在儀器記錄上出現(xiàn)時間空白時認定企業(yè)超標排放,從而減少企業(yè)關(guān)閉儀器的動力。對謊報、漏報和私自改動排放監(jiān)控設(shè)備的行為甚至施加了刑事責(zé)任;與此同時,用財務(wù)獎勵誘使可能掌握排放信息的第三方主動向政府部門報告:法律禁止企業(yè)開除或是歧視向政府提供企業(yè)上述行為信息的雇員;法律明文授權(quán)環(huán)保部門對提供上述信息的人士給予重金獎勵,獎金可以高達 25萬美元;上述內(nèi)容摘自:Robert v.Percival,Christoner h. Schroeder,Alan S.Miller and James p.Leape,Environmental Regulation:Law,Science and Policy,4thEdition, Aspen Publishers,頁 933-944。這些措施至少有以下的優(yōu)勢:能增加消費者對這些信息的需求,從而將消費者給予企業(yè)的市場競爭壓力轉(zhuǎn)變成為高效低價的法律執(zhí)行手段。調(diào)動第三方,例如企業(yè)股東和雇員的信息優(yōu)勢,使一般公眾關(guān)注此問題,對企業(yè)形成社會壓力,進一步增加企業(yè)的違法成本。〔52〕例如,Khanna,M.,“Non-Mandatory Approaches to Environmental Protection.”J Econom ic Surveys, 15(3),2001:291-324。

遭遇嚴重信息不對稱,強制信息披露制度被發(fā)揮得最為淋漓盡致的領(lǐng)域無疑是上市公司的監(jiān)管。高度分散的股權(quán)和數(shù)量巨大遍布各地的股東為上市公司的關(guān)聯(lián)人和內(nèi)幕人的機會主義行為提供了沃土;經(jīng)濟決策的復(fù)雜性和巨大的行政成本也使得政府監(jiān)管部門無法勝任偵探和公訴人的功能。強制信息披露制度已經(jīng)成為各國證券市場監(jiān)管的最主要手段。在證券市場和監(jiān)管都最為發(fā)達的美國,盡管學(xué)者對于聯(lián)邦證券監(jiān)督管理委員會對上市公司施加的強制披露義務(wù)多有質(zhì)疑,〔53〕MichaelD.Guttentag,An Argument for Imposing Disclosure Requirements on Public Companies,32 Fla.St.U.L.Rev.123(2004),對支持和反對美國聯(lián)邦證券市場信息披露制度的理論問題提供了較為全面的文獻綜述。但這些質(zhì)疑都從未否認及時獲得準確信息對于保護相關(guān)利益方和公眾的必要性。學(xué)者們從不同角度批評上市公司強制信息披露制度,但這些理由不僅不能削弱信息強制披露制度與我國征地制度的相關(guān)性,反而凸顯了這一制度潛在的必要性。這其中最尖銳的批評是作為證券市場監(jiān)管基礎(chǔ)的“市場失靈”并不存在,政府因此沒有足夠的理由取代市場施加強制披露義務(wù),因為上市公司在投資者和消費者“用腳投票”形成的市場競爭壓力下會自愿披露足夠的信息?！?4〕Stephen A.Ross,Disclosure Regulation in FinancialMarkets: Implications ofModern Finance Theory and Signaling Theory,in Issues in Financial Regulation177(Franklin R.Edwards ed.,1979).但政府不同于股份公司,公民用腳投票的一般可能性很小,獲取信息的權(quán)利訴求更為強烈?！?5〕Hirschman,AlbertO.,Exit,Voice,and Loyalty:Responses to Decline in Firms,Organizations,and States.Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,1970,轉(zhuǎn)引自 Stiglitz,前述腳注〔31〕。在我國征地的情形下,除了從地方政府獲得征地的有關(guān)信息,被征地人不具有任何替代的信息來源。同時,地方政府之間也鮮有競爭,被征地人幾乎不能“用腳投票”。而有能力“用腳投票”(即永久遷徙和移民)的個人幾乎都是社會的精英階層,被征地或是在被征收中被侵權(quán)的可能性最小。還有學(xué)者認為聯(lián)邦證券披露制度有違美國的聯(lián)邦制原則,可以被各州迥異的強制披露制度有效替代,〔56〕Roberta Romano,Empowering Investors:A Market Approach to Securities Regulation,107Yale L.J. 2359,2372(1998)和 Stephen J.Choi&Andrew T.Guzman,Portable Reciprocity:Rethinking the International Reach of Securities Regulation,71S.Cal.L.Rev.903(1998)。但這一法律障礙和政治體制障礙在我國并不存在。因此,面對眾多地方政府在全國各地進行的征地行為,強制信息披露制度仍然有希望成為保護被征地人、公眾和上級政府監(jiān)督的一把利劍。

無論是污染物的排放還是關(guān)聯(lián)交易都是企業(yè)經(jīng)濟活動必不可少的組成部分,不可能也不應(yīng)當被完全杜絕,政府征地行為也是如此。對于這些能夠創(chuàng)造經(jīng)濟利益的行為,一味地堵截和限制地方政府行動只能加劇代理問題、使各方的博弈轉(zhuǎn)入地下,逃脫個體和公眾的監(jiān)督,浪費更多的公共資源。強制信息披露制度卻能在大幅減少監(jiān)管部門和受害者執(zhí)法成本的基礎(chǔ)上加強監(jiān)管效果,避免政府臆斷給市場造成的效率損失,從而增加社會福利。這些優(yōu)勢使得這一手段的使用范圍由污染控制傳導(dǎo)至政府對其他類似行為的監(jiān)管,例如房屋涂料的鉛含量報告制度,食品營養(yǎng)成分報告制度等。在縱覽現(xiàn)有信息公開制度的基礎(chǔ)上,我們將在第四部分中提出具體的制度安排建議,分析其功能和價值,并對可能面臨的問題和挑戰(zhàn)加以說明。

四、征地信息公開的制度建議及其價值與面臨的挑戰(zhàn)

此前已有學(xué)者提出了土地知情權(quán)的概念和法理基礎(chǔ),〔57〕參見王振清、胡華峰:“土地知情權(quán)保護若干問題探討——以政府信息公開制度下個人土地權(quán)益的保護為視角 ”,《法律適用》2010年第 6期,總第 291期。征地信息和地方財政收支信息的公開在現(xiàn)行法律法規(guī)中也已有提及。在國務(wù)院《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)中,與地方財政和征地補償有關(guān)的信息屬于政府應(yīng)當“重點公開”的信息。〔58〕《政府信息公開條例》第 10條、11條和 12條,2008年 5月 1日生效。國土資源部的《征用土地公告辦法》也早在 2002年就要求征地政府公告征地的補償標準和人員安置計劃。〔59〕國土資源部《征用土地公告辦法》第 5條,2002年 1月 1日生效。但就知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)能的實現(xiàn)而言,這一法律框架卻面臨一系列嚴峻問題。

首當其沖的問題是《條例》本身的執(zhí)行狀況堪憂?！?0〕程義峰、秦亞洲、陳冀楊、金志:“‘信息公開’年考觀察 ”,《瞭望》周刊,2009年 7月 20日,轉(zhuǎn)引自: http://news.xinhuanet.com/legal/2009-07/20/content_11737839.htm,最后訪問日期:2010年 10月 2日。當然,只要推動這一立法出臺的動力仍然存在,我們就有理由相信這一條例的執(zhí)行情況會不斷改善。同時,公民可以要求行政機關(guān)公開相關(guān)信息,也出現(xiàn)了要求基層財政部門公布信息的訴求,〔61〕2009年,杭州陳旭律師和他的當事人向杭州市財政局和國土資源局申請公開拆遷有關(guān)信息,見《2010中國財政透明度報告——省級財政信息與部門行政收支公開狀況評估》,上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心,上海財經(jīng)大學(xué)出版社 2010年版,頁 16。公民還可以以行政機關(guān)未公布相關(guān)信息的行為提起行政訴訟,或是依據(jù)《物權(quán)法》提起侵權(quán)之訴,〔62〕《物權(quán)法》第 62條和 63條。但此種不告不理的模式對個人的成本過高,處理周期長,難以適應(yīng)我國大量征地行為的推進速度。第二個問題是《政府信息公開條例》要求公開的信息無助于被征地人和監(jiān)督機關(guān)的判斷和決策?！稐l例》要求公布的信息是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、市縣級和省級各級的匯總數(shù)據(jù),提供了分級財產(chǎn)預(yù)決算所需的基本信息,但并不能為具體的被征地人提供具體征地項目的賠償信息,更不能為被征地人提供橫向比較和衡量的基準?！墩饔猛恋毓孓k法》要求征地政府公告補償標準和人員安置計劃,但該公告是在實際征收前作出,并不能反映實際執(zhí)行的情況,既不能作為補償標準橫向比較的對象數(shù)據(jù),更不能作為進入地方財政收支表的數(shù)據(jù)。最后,《政府信息公開條例》所規(guī)定的信息公開義務(wù)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而不涉及村委會。預(yù)算公開的制度框架下,縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算公開也僅是某些地區(qū)的實驗?！?3〕例如,上海市財政局《關(guān)于進一步推進區(qū)縣預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》(2009年 10月 22日生效)要求公開七項財政收支信息。上海市財政局《推進實際預(yù)算信息公開的實施方案》(2009年 11月 5日生效)羅列了必須要公開的具體信息類別,包括“國有土地使用權(quán)出讓金 ”收入。盡管村委會負有村務(wù)公開的義務(wù),但征地賠償和安置,以及相關(guān)的收入與支出并不在必須公開的信息之列?！?4〕《村民委員會組織法》第 19條和第 22條。這部分信息的缺失將使得全面衡量補償水平和基層政府財政狀況變得異常困難。因此,無論是從當事人對具體征地項目賠償水平做橫向比較的角度,還是從改革土地財政的決策角度,目前的信息公開體制都存在相當?shù)睦щy。

為達致上述目標,我們需要大幅度提高信息的相關(guān)性和可用性。因此,有必要擴大信息公開的責(zé)任主體和信息公布的結(jié)構(gòu)。具體而言,信息公開要針對每一具體的征地項目進行,而非一定期限內(nèi)的匯總數(shù)。對于每一項目,公開的內(nèi)容應(yīng)當至少包括征地事由、賠償金、安置和相關(guān)成本等。2011年 1月公布的“城市房屋征收條例”在這方面提供了必要但似乎被忽略了的法律依據(jù)。該條例的第 29條規(guī)定:“房屋征收部門應(yīng)當依法建立房屋征收補償檔案,并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布?！比绻@一項以征地項目為單位收集和公布信息的機制得以執(zhí)行,會為整個強制信息公布制度提供基礎(chǔ)信息,奠定基礎(chǔ)。

在農(nóng)村集體征地中,實際執(zhí)行機關(guān)通常會延伸至村民委員會,而城市的征地一般也離不開區(qū)縣政府甚至是街道辦事處。與此相匹配,信息公布的義務(wù)主體也需要延伸到村民委員會和城市最基層政府機構(gòu)。為方便當事人匹配政府在具體項目上的征地支出與收入,應(yīng)當公開的信息涉及的時間段應(yīng)當延伸至被征地的抵押、出讓、開發(fā),甚至是銷售階段,追蹤提供該地塊的土地出讓金收入,政府和私人開發(fā)成本,最終的用途和銷售價格等等。對于不能完全匹配的征地項目與開發(fā)項目應(yīng)當予以簡要說明。當然,為使當事人和政府的判斷不偏頗,便于本級和上級政府的預(yù)算收支平衡表編制,相關(guān)的各級政府應(yīng)當提供各種收入和支出的分類和匯總數(shù)。最后,信息公布的對象不僅應(yīng)當包括被征地人,上一級人民政府,還應(yīng)提交縣級和其他本級人民代表大會,使對政府財政行為享有監(jiān)督權(quán)的人民代表大會能夠?qū)φ鞯氐氖杖肱c支出行使實際監(jiān)督。

此外,為確保這一新制度的切實執(zhí)行,從財力保障、威懾和激勵三個角度同時建立配套制度實屬必要。如果新制度對地方財政負擔雪上加霜,很容易引發(fā)地方政府的抵制和拖延。因此,我們建議中央對此配套預(yù)算資金,用以幫助地方政府應(yīng)付數(shù)據(jù)的整理、公布和報告所產(chǎn)生的額外負擔。在充分的財力支持下,可以考慮提供專門的政府網(wǎng)站公布并保存相關(guān)信息,便于各相關(guān)利益人和公眾隨時查詢和研究。其次,盡管“城市房屋征收條例”第 29條提及了對征收補償費用管理和使用的審計,但僅籠統(tǒng)地要求“加強對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督,并公布審計結(jié)果 ”,并未賦予或要求政府對每個征地項目的收支情況進行審計。為避免地方政府的浪費和其他投機性行為,應(yīng)當賦予審計署權(quán)力對每一個征地項目和政府公布的相關(guān)信息自行審計或聘請獨立第三方進行審計,對地方政府不公布或是公布不準確的行為形成威懾。第三個輔助制度是對履行信息公開義務(wù)的地方政府通過中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式進行獎勵,獎勵的具體形式可以部分或全額報銷地方政府支付給被征地人的補償金。盡管通常的報銷制度會引致道德風(fēng)險,導(dǎo)致濫發(fā)補償金的危險,該風(fēng)險在這一制度中卻未必會很嚴重,因為已經(jīng)公布的補償金會受到其他相關(guān)利益實體的監(jiān)督。

就這一制度的可行性而言,我們需要考慮兩個現(xiàn)實約束:成本與改革動力。就財務(wù)成本而言,政府需要為此新增加的負擔也許并不如想象中那么大。地方政府出于私利和平衡地方財政的需要,一般會根據(jù)二級市場的價格和歷史成本倒算出讓金和征地補償金等支出,這些信息已經(jīng)是地方政府過去和未來決策必定要產(chǎn)出的信息。也就是說,基層政府將不需要為履行新的強制信息披露義務(wù)而額外制備相關(guān)信息。從成本收益角度考慮,既然公共財政一直都在承擔這一既有的信息產(chǎn)出和收集成本,政府理應(yīng)花費較少的邊際成本公開這些信息。但信息公開平臺的設(shè)立和運行本身需要投入一定的成本,如果中央政府能在技術(shù)和財政資源上給予補貼和支持,會減少這一制度推行的成本阻力。而這一假設(shè)的情形是否能發(fā)生,涉及改革的動力問題——一個需要日后的事實加以證偽的經(jīng)驗性問題。但這一制度可能具有的功能和價值興許會催生出推進這一制度的動力。

相較于直接修改集體土地和農(nóng)村房產(chǎn)的賠償標準抑或是開征物業(yè)稅,這一制度將能在現(xiàn)有法律框架內(nèi)達成提高集體土地和農(nóng)村房產(chǎn)的補償標準的目標,因為城市房地產(chǎn)征收和農(nóng)村的大量協(xié)議征收已經(jīng)遠高于《土地管理法》確定的標準,《城市房屋征收條例》的實施將進一步穩(wěn)定和保障城市征地的補償水平。對這些信息的公開將有助于拉動農(nóng)村征地的整體補償標準。同時,信息的公開將可能為利益相沖突的各方和公眾提供理性對話的可能性,因為這是幫助人們區(qū)分“好”征地與“壞”征地最行之有效的方法之一,〔65〕John StwardMill,On Liberty,Mill,J.S.1961(1859).On Liberty.In The Philosophy of John Stuart Mill.M.Cohen Ed.,New York:Modern Library:185-319.緩解日益尖銳的矛盾和沖突。這兩個功能都將使我們更接近于征地改革的目標。解決征地沖突和土地財政緊迫性因此可能成為信息公開制度建立的動力。

最后,我們有必要討論征地項目強制信息公開制度對于推進政府財政透明度的制度意義,從而發(fā)現(xiàn)信息公開制度的另一個動力來源。征地項目信息主要反映地方政府的財政收入情況,是財政透明度要求公開的重要信息。而財政透明度又是現(xiàn)代政府公共治理和民主財政的一項基本價值?！?6〕參見晏晨輝:“論財政透明度、良好公共治理與構(gòu)建民主財政 ”,《當代財經(jīng)》2006年第 6期。但我國財政透明度與國際規(guī)范和各主要工業(yè)國家實踐的差距明顯,財政透明度對一國政府吸引投資、平衡財政狀況的預(yù)期社會收益并未能充分推動財政透明度在中國的制度建設(shè)?！?7〕參見王雍君:“全球視野中的財政透明度——中國的差距和與努力方向 ”,《國際經(jīng)濟評論》2003年7-8期。而自上而下的改革模式存在決策者“信息和知識的匱乏,決策和行動將面臨更高的錯誤成本”,〔68〕參見王錫鋅:“公眾參與和中國法治變革的動力模式 ”,《法學(xué)家》2008年第 6期,頁 93。征地項目的信息公開將有助于為財政透明度制度建設(shè)提供自下而上的推動力。這一潛在的功能將會為財政部和一些地方財政部門正在嘗試的財政預(yù)算透明度改革提供自下而上的動力,從而獲得這些部門的配合。

除了對于財政透明度和民主財政上述間接作用外,征地項目的信息公開還具有更為直接的功能:為財政透明度的制度建立提供人力資本的準備。信息的收集、編制、公開和信息決策的過程將會給地方政府的各級人員提供一個絕佳的培訓(xùn)機會,為財政管理人力資本的積累和升級探索出一條自下而上的途徑。與此同時,被征地人,特別是農(nóng)民也獲得了公民教育的特殊機會。由政府自上而下組織的培訓(xùn)教育與基礎(chǔ)教育一般很難企及遍布在城市和鄉(xiāng)村角落里的被征地人。且不說這種抽象培訓(xùn)的實際效果,畸高的私人成本就難以將個人吸引到講堂中。不同于一般性的公共參與信息,面對征地過程中公布的信息,被征地人會因其巨大的激勵效果,在個人經(jīng)濟利益驅(qū)動下解讀和思考,從而積攢參與公共財政生活所需要的微觀經(jīng)濟知識、財政知識和公共管理知識,〔69〕我在關(guān)于到香港上市的國有企業(yè)的研究中發(fā)現(xiàn)了類似的區(qū)別激勵機制,并對該機制進行了較為詳盡的描述:當現(xiàn)代財務(wù)和管理技能是公司上市成功所必需,而成功上市會給企業(yè)高管帶來巨大的經(jīng)濟利益和政治資本時,國有企業(yè)的管理人員學(xué)習(xí)效果明顯提高,與傳統(tǒng)的培訓(xùn)項目和行政高壓形成鮮明的對比。見Ruoying Chen,The Information Challenge to China s Legal System under the Economic Transition(英文草稿), http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1665435。增強參與私權(quán)救濟和公共治理的能力和需求。人力資本的開放性用途使得這一制度將能惠及其他的公民教育和公共參與能力培訓(xùn),分享這些領(lǐng)域的動力。由此進行的公民培訓(xùn)對于我國的憲政民主建設(shè)也具有長期價值。我國憲法只規(guī)定了公民的納稅義務(wù),但并未就公民的這一憲法義務(wù)賦予任何的權(quán)利?！?0〕參見李韋森:“歐洲近現(xiàn)代歷史上憲政民主政制的生成、建構(gòu)與演進 ”,提交北京大學(xué)法律經(jīng)濟學(xué)研究中心成立儀式暨“法律經(jīng)濟學(xué)與中國 ”討論稿,2010年 11月 1日)。為被拆遷人和公民提供上述信息將有助于公民了解政府征收稅賦和支出稅收的詳情,從憲法之外的其他法律和非法律途徑獲得權(quán)利保護,從而彌補這一憲法缺陷。

五、結(jié) 語

中央政府在短期內(nèi)動用大量資源修訂城市拆遷條例的決心,成都等地方政府具有創(chuàng)造性和強調(diào)人性的改革措施都讓我們看到了我國征地制度改革的希望。但成都經(jīng)驗的出現(xiàn)在某種程度上具有可遇不可求的偶然性:地方官員的魄力和能力以及災(zāi)后重建帶來的制度契機和推動力?！?1〕在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組《還權(quán)賦能——成都土地制度改革的調(diào)查研究》一文中,作者明確提及了地震重建帶來的契機和對改革進程的快速推進,頁 15-19。這些經(jīng)驗?zāi)芊裨谡谓?jīng)濟生態(tài)各異的其他地區(qū)推廣尚存疑問。與此類似,中央政府修訂城市房產(chǎn)征收條例的最后助推力也得益于令人痛心的突發(fā)事件,但后者卻未能將修法變?yōu)閳詫嵑途唧w的法律保障。我們因此需要為土地制度和地方政府探尋更為普遍、穩(wěn)定和長期性的改進動力,為之提供制度性的保障。而這樣的動力不可能來自于遠離土地的中央政府,只能來自于生活于土地之上、與之利益攸關(guān)的居民和對之進行管理的地方基層政府。建立信息由政府向個人的流動機制將有可能催生這樣的動力,并為這一動力的持續(xù)存在提供具體細致的制度保障。