縣作為鄉(xiāng)村的頭，城市的尾，在整個政治社會結(jié)構(gòu)中始終居于特殊地位。對上，是國家政權(quán)的一個臺柱、一個支撐角；對下，則連接著整個社會，是國家政權(quán)與社會的一個接觸點(diǎn)。故此，不少學(xué)者提出“中國政治改革應(yīng)當(dāng)從縣一級破題”的觀點(diǎn)。

近日，四川省召開縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作部署會議。經(jīng)省委同意，四川省確定成都市錦江區(qū)、瀘州市龍馬潭區(qū)和巴中市南江縣為縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)縣（區(qū)）。

古往今來，縣級政權(quán)一直都是國家政權(quán)的基礎(chǔ)。然而，讓人憂心的是，近年來發(fā)生在縣級政權(quán)尤其是縣委書記身上的腐敗案件屢見不鮮，分析這一現(xiàn)象，權(quán)力過于集中、政務(wù)不公開、缺乏有效監(jiān)督是其中主要原因。一石激起千層浪。試點(diǎn)工作的展開，無疑給人們帶來了無盡的想象空間和期許。

書記權(quán)力“瘦身”的武侯探索

其實(shí)，在此之前，四川省成都市武侯區(qū)已經(jīng)率先進(jìn)行試點(diǎn)。

2009年3月，四川省成都市武侯區(qū)、江蘇省睢寧縣與河北省成安縣，被中央紀(jì)委、中央組織部選為“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行”試點(diǎn)，拉開了中國縣權(quán)改革的序幕。

“基礎(chǔ)較好”，是武侯被選為本次試點(diǎn)的一個重要原因。2009年，成都市率先公布了7437項市級行政權(quán)力清單，引發(fā)全國關(guān)注。而早在2007年，武侯區(qū)就獲得“全國政務(wù)公開工作先進(jìn)單位”，率先成立行政審批局、推行以“大科制”為核心的街道行政管理體制改革等一系列制度創(chuàng)新，走在了全國前列。

權(quán)力要公開，首先得弄明白有哪些權(quán)力，而現(xiàn)行體制下，區(qū)縣級黨委處于承上啟下、協(xié)調(diào)左右的位置，擔(dān)負(fù)著把中央路線方針政策落實(shí)于基層之重責(zé)。但由于自由裁量權(quán)過大，區(qū)縣級黨委往往權(quán)責(zé)界定不清，黨政不分。

經(jīng)過一番“確權(quán)勘界”之后，武侯區(qū)出臺《中共成都市武侯區(qū)委關(guān)于進(jìn)一步明晰職權(quán)的試行辦法》，對區(qū)黨委權(quán)力進(jìn)行勘界，對權(quán)責(zé)不清的予以明確，對超越職權(quán)范圍的予以糾正。

根據(jù)上述“權(quán)力清單”，屬于區(qū)黨代會權(quán)力事項有6項，區(qū)委全委會有6項，區(qū)委常委會有18項，區(qū)委書記有9項。

緊隨權(quán)力目錄之后，一張張權(quán)力流程圖將區(qū)委權(quán)力運(yùn)行方式公之于眾。流程圖上，區(qū)委書記、常委、區(qū)長、副區(qū)長等各有分工，職權(quán)明晰。

這些權(quán)力流程圖被掛在“武侯區(qū)委權(quán)公開網(wǎng)”之上，內(nèi)容涉及干部任免、反腐倡廉、黨建等。在最重要的干部任免中，甚至細(xì)到規(guī)定出了涉及局級正職、非局級正職的不同任免流程。

隨后，一系列“限權(quán)方案”設(shè)計出來，區(qū)委書記“革了自己的命”。根據(jù)武侯區(qū)出臺的規(guī)定，區(qū)委書記只有在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核工作結(jié)束以后、日?？疾彀l(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子存在突出問題、領(lǐng)導(dǎo)職位空缺、特殊情況必須調(diào)整干部這4種情況下，才能提出干部調(diào)整動議。

而且，在動議時，區(qū)委書記只提方向、不提具體職位，只提人選標(biāo)準(zhǔn)、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部人選要從后備干部中產(chǎn)生，后備干部人選要由群眾進(jìn)行無記名投票產(chǎn)生。而區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)班子正職則采用全委會票決制，區(qū)委書記的一票與委員或常委的一票價值相同。

如此一來，“一把手”濫用權(quán)力的空間受到了極大壓縮。

2009年8月，成都市編委批復(fù)該區(qū)街道可增設(shè)1名黨工委副書記，對擬任人選，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)只提了一句“要將其與培養(yǎng)街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)后備人選結(jié)合起來考慮”。

除了用人權(quán)，武侯區(qū)又開始在“一把手”的決策權(quán)上“動手”。據(jù)介紹，在全委會、常委會上的重大事項議題，必須吸納基層議事會等意見，經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證和社會聽證，并進(jìn)行無記名票決。

“城中村改造、人南科技商務(wù)區(qū)等多項重大項目的決策，都經(jīng)歷了這些過程?！蔽浜顓^(qū)委的工作人員說。

如此經(jīng)過由下而上充分醞釀所形成的建議，“一把手”很難一句話就推翻。

限權(quán)之后，如何保障減下來的權(quán)力不反彈？該區(qū)除了完善制度化以外，也強(qiáng)化了監(jiān)督手段。

在武侯區(qū)黨委權(quán)力公開透明運(yùn)行網(wǎng)上，以往神秘敏感的內(nèi)容如重大決策、重要人事任免、重大項目安排、效能督察結(jié)果等，都有不同程度的反映，而區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的活動、區(qū)委各部門近期工作情況等也向社會全面公開。

為了增強(qiáng)區(qū)委議事決策過程的透明度，該區(qū)建立了區(qū)委常委會、政府常務(wù)會等“六會”列席制度。

去年，玉林東路社區(qū)黨總支書記楊金惠被邀請列席區(qū)委常委會。會上，她提出整治全區(qū)老舊居民院落的意見很快被區(qū)委采納。

不僅如此，武侯區(qū)還建立了黨代表與委員、常委之間的“雙向約見制”，普通黨代表可以隨時約見區(qū)委委員甚至區(qū)委書記。

自律精神與改革勇氣

分析武侯區(qū)的探索，有一個鮮明的特點(diǎn)，那就是“一把手”的自我限權(quán)、主動還權(quán)。否則，一系列的制度創(chuàng)新便無法開展。也正是因為這個“自我限權(quán)”，“一把手”要做到這一點(diǎn)，既需要相當(dāng)高的自律精神，也需要相當(dāng)大的改革勇氣。專家們認(rèn)為，如果“一把手”不想動、不愿動，或者不真動，那在現(xiàn)有政治管理體制下，縣委權(quán)力的公開透明，特別是“一把手”權(quán)力的公開透明，就很難推行。即便有所舉動，也容易淪為作秀表演。

試點(diǎn)經(jīng)驗如果進(jìn)一步推廣，仍有一些問題需要高度關(guān)注。有關(guān)專家指出，在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的過程中，有三個關(guān)系必須予以平衡：

一是處理好權(quán)力行使與規(guī)范制約的關(guān)系?？h委權(quán)力運(yùn)行公開透明，是為了有效規(guī)范和制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用，絕不是要束縛權(quán)力。因此，一定要把手段和目的統(tǒng)一起來，把措施和效果統(tǒng)一起來，既要加強(qiáng)對縣委權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，確?？h委權(quán)力正確有效行使；又要堅決防止在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行中可能出現(xiàn)的畏手畏腳、裹足不前甚至消極不作為現(xiàn)象。

二是處理好向黨內(nèi)公開與向黨外公開的關(guān)系。在黨內(nèi)生活中，黨員是主體?？h委權(quán)力運(yùn)行應(yīng)首先在黨內(nèi)公開，使黨員優(yōu)先了解；在此基礎(chǔ)上，再酌情向黨外公開，做到內(nèi)外有別，區(qū)分情況，有所不同。

三是處理好公開與秘密的關(guān)系?？h委權(quán)力公開透明運(yùn)行并不是無限制的公開，而是在嚴(yán)格遵守保密規(guī)定基礎(chǔ)上的公開，要認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)規(guī)定和要求，該公開的堅決公開，不能公開的注意保密。既要防止借口保密而對該公開的事項不公開或不及時公開、不全面公開；又要避免片面強(qiáng)調(diào)公開，而無限制、無原則地隨意公開。

三縣（區(qū)）參與“瘦身”試水

本刊記者獲悉，為貫徹落實(shí)去年底中央紀(jì)委、中央組織部《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》要求，四川省省委成立縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了試點(diǎn)工作方案，確定了首批省級試點(diǎn)縣(區(qū))，進(jìn)一步加強(qiáng)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的探索。

按照《方案》要求，3個縣（區(qū)）試點(diǎn)前期工作已啟動，試點(diǎn)工作到今年10月底結(jié)束。試點(diǎn)任務(wù)有四項。一是明確職責(zé)權(quán)限。編制職權(quán)目錄，明確職權(quán)主體、責(zé)任和要求，尤其要加強(qiáng)縣委書記職權(quán)的規(guī)范。二是規(guī)范運(yùn)行程序。編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力流程，明確行使權(quán)力的主體、條件、運(yùn)行步驟、完成時限、監(jiān)督措施等。三是公開決策事項。實(shí)行權(quán)力運(yùn)行公開，包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策和執(zhí)行情況，涉及群眾切身利益的重要事項，重要人事任免，重要黨務(wù)工作，縣（區(qū)）委管理干部評優(yōu)表彰及嚴(yán)重違紀(jì)違法問題處理等。四是實(shí)施全面監(jiān)督。整合監(jiān)督力量形成縣（區(qū)）委權(quán)力特別是縣（區(qū)）委書記權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道，加強(qiáng)情況反饋，建立反映問題處理工作機(jī)制。

會議強(qiáng)調(diào)，要深化認(rèn)識，提高推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的自覺性。要突出工作重點(diǎn)，在厘清縣委權(quán)限、明確公開內(nèi)容、豐富公開形式和建章立制上下工夫、見成效。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，解放思想、勇于創(chuàng)新，為全省乃至全國積累有效經(jīng)驗，提供示范樣本。

“試點(diǎn)的目的就是要出經(jīng)驗，把好的做法向更多地區(qū)推廣?！彼拇ㄊ〖o(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人說，選擇這3個縣（區(qū)）開展試點(diǎn)，主要有以下考慮：一是工作基礎(chǔ)較好、做法有特色，參加試點(diǎn)信心足、決心大；二是有區(qū)域代表性，分別代表經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)三類地區(qū)；此外，縣（區(qū)）委主要領(lǐng)導(dǎo)思想解放、勇于創(chuàng)新。