胡崗，李欣

（南陽市城區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南南陽 473000）

2011年初河南電視臺民生頻道播出了一期反映某養(yǎng)豬場利用餐飲泔水提煉“地溝油”，又出售給食品市場加工食品，嚴(yán)重危害人的身體健康，這其中涉及到畜牧獸醫(yī)執(zhí)法滯后問題。這檔節(jié)目引起了大家的熱議，人們在譴責(zé)不良商人的同時，也在質(zhì)疑畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的不作為。當(dāng)前我國畜牧業(yè)發(fā)展方式處于加快轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，加強(qiáng)畜牧獸醫(yī)法制建設(shè)，推行依法治牧，是提升畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高動物衛(wèi)生和產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，維護(hù)廣大農(nóng)牧民合法權(quán)益，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層，基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法能否有效開展事關(guān)畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的全局。由于存在認(rèn)識不足、體制不順、手段薄弱、多頭執(zhí)法等問題，一些地方畜牧獸醫(yī)部門，特別是基層全面履行法定職責(zé)的能力仍不強(qiáng)，部分職責(zé)履行不到位的現(xiàn)象依然存在。

一、當(dāng)前基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法存在的主要問題

（一）執(zhí)法主體權(quán)力配置不合理目前我國畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法主體主要包括兩條線：一是?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣級獸醫(yī)行政管理部門；二是《動物防疫法》授權(quán)的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。眾所周知，因?yàn)樾姓幹?、職?shù)的局限，前者不可能完成大量的獸醫(yī)行政執(zhí)法任務(wù)，更多的是側(cè)重于對政策性、方向性和內(nèi)部工作人員的監(jiān)管上。而后者由于長期舊體制的影響，在種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、獸藥飼料和動物防疫監(jiān)督管理等問題上，出現(xiàn)了在同一級有多個執(zhí)法主體，而且都有法可依的現(xiàn)象，造成了獸醫(yī)行政執(zhí)法權(quán)力過于分散。

（二）法律滯后，懲戒力度不夠

由于缺乏完整的法律法規(guī)，對個體販運(yùn)戶私自收集和賓館飯店任意處置泔水垃圾缺少相關(guān)處罰措施，也無監(jiān)督措施，即使查到，也無法從嚴(yán)處理；對飼養(yǎng)“泔水豬”也沒明確的法律禁止，因此對用泔水直接喂豬和個別不法分子非法生產(chǎn)“地溝油”用于食品的現(xiàn)象屢禁不止。

（三）行政執(zhí)法成本高，處罰難以到位 在獸醫(yī)行政執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常遇到執(zhí)法相對人拒不執(zhí)行的情況，由于很多執(zhí)法相對人流動性強(qiáng)，對病害產(chǎn)品的無害化處理費(fèi)用只能由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)從辦公費(fèi)用中列支，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行又無形增加了行政執(zhí)法的費(fèi)用，很多案件最后不了了之。難以保證獸醫(yī)行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

（四）部門協(xié)作不力，難以形成合力 政府行政部門都是執(zhí)行各自的行政法律、法規(guī)，公共衛(wèi)生的重大案件往往涉及到多個行政部門，由于各部門溝通不夠，相互推諉，造成打擊力度不夠。

二、加強(qiáng)基層畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的原則和目標(biāo)

（一）基本原則 本著“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，以全面履行畜牧獸醫(yī)部門法定職責(zé)為核心，以強(qiáng)化動物防疫檢疫、種畜禽生產(chǎn)、飼料、獸藥、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管為重點(diǎn)，以動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為依托，以充實(shí)執(zhí)法人員、落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、提高執(zhí)法裝備水平和檢測能力為保障，強(qiáng)化日常監(jiān)督，著力創(chuàng)新畜牧獸醫(yī)執(zhí)法體制機(jī)制，切實(shí)提高基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法水平，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本目標(biāo) 通過創(chuàng)新體制機(jī)制，全面提高基層畜牧獸醫(yī)部門履行法定職責(zé)的能力和執(zhí)法水平，經(jīng)過3年努力，基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):

1.執(zhí)法體系基本健全?？h級畜牧獸醫(yī)單獨(dú)設(shè)置，全面推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，各項(xiàng)法定職責(zé)得到全面履行。

2.執(zhí)法監(jiān)督制度逐步完備，執(zhí)法行為有效規(guī)范。畜牧獸醫(yī)主管部門對畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督有力。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法工作中做到程序合法，案卷齊全，管理規(guī)范。

3.執(zhí)法裝備手段得到改善，執(zhí)法能力顯著提高。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)有保障，執(zhí)法裝備明顯改善，動物、動物產(chǎn)品及投入品檢驗(yàn)檢測能力大幅提高。

三、扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作

（一）認(rèn)真梳理法定職責(zé) 目前，由畜牧獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律和行政法規(guī)共有11部。各級地方畜牧獸醫(yī)部門要對承擔(dān)的法定職責(zé)進(jìn)行認(rèn)真梳理，將涉及種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、獸藥飼料管理、動物病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全監(jiān)管、畜禽養(yǎng)殖及資源保護(hù)、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等方面的行政管理、行政審批、行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等法定職責(zé)細(xì)化分解，落實(shí)崗位責(zé)任。要定期對所負(fù)責(zé)實(shí)施的每一部法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行認(rèn)真檢查和評估，分門別類地制定整改措施，切實(shí)解決執(zhí)法中存在的突出問題，確保法定職責(zé)得到全面履行和落實(shí)。

（二）整合畜牧獸醫(yī)執(zhí)法力量 要創(chuàng)新畜牧獸醫(yī)執(zhí)法體制機(jī)制，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)?？h級畜牧獸醫(yī)部門沒有單獨(dú)設(shè)置的，要根據(jù)實(shí)際情況積極推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。畜牧獸醫(yī)部門單獨(dú)設(shè)置的，要實(shí)行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法。對現(xiàn)有的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能進(jìn)行整合，交由縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)，同時加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)的牌子，歸口同級畜牧獸醫(yī)主管部門管理。要明確細(xì)化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能，科學(xué)評估工作量，調(diào)整增加綜合執(zhí)法人員編制。力爭在三年內(nèi)縣一級全面推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政處罰職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，為畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作的順利開展提供有力的組織保障。

（三）嚴(yán)格辦理委托執(zhí)法手續(xù) 畜牧獸醫(yī)主管部門承擔(dān)的行業(yè)管理的相關(guān)處罰職能交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。要按照《行政處罰法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，盡快辦理委托執(zhí)法的相關(guān)手續(xù)，簽訂行政執(zhí)法委托書，使執(zhí)法行為合法有效。行政執(zhí)法委托書應(yīng)載明委托機(jī)關(guān)和受委托組織的名稱、地址、法定代表人姓名，委托執(zhí)法的事項(xiàng)、權(quán)限、雙方責(zé)任以及委托期限等內(nèi)容。

（四）完善執(zhí)法工作機(jī)制 各級畜牧獸醫(yī)主管部門要按照誰委托、誰負(fù)責(zé)、誰指導(dǎo)的原則，加強(qiáng)對畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，處理好行政處罰和行政許可的關(guān)系，處理好綜合執(zhí)法與專業(yè)管理的關(guān)系。受委托的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與畜牧獸醫(yī)主管部門的溝通聯(lián)系，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，切實(shí)肩負(fù)起賦予的法定職責(zé)。

（五）規(guī)范執(zhí)法管理 建立健全畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法人員資格考試、定期培訓(xùn)和考核制度。要嚴(yán)把執(zhí)法人員考試錄用關(guān)，強(qiáng)化對執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。要建立執(zhí)法公示制度，推進(jìn)“陽光執(zhí)法”，實(shí)行執(zhí)法依據(jù)、權(quán)限、程序和辦案結(jié)果四公開。

（六）切實(shí)保障畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法有序開展 要加強(qiáng)對畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)調(diào)查研究，及時解決畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作中存在的問題。大力推動執(zhí)法體制機(jī)制創(chuàng)新，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)編制、組織人事、計(jì)劃財政等部門，強(qiáng)化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，健全執(zhí)法隊(duì)伍，加大畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法投入力度，積極爭取將執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，配備必要的交通工具、調(diào)查取證設(shè)備等執(zhí)法裝備，推進(jìn)畜產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測體系建設(shè)，不斷改善執(zhí)法條件，提高執(zhí)法裝備水平。

目前，北京、湖北等地已通過動物衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，將種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營和畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、獸藥飼料、動物防疫監(jiān)督管理等畜牧獸醫(yī)處罰職能交由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)牌子，在合理整合力量的基礎(chǔ)上，建立專職的執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法專業(yè)化、規(guī)范化、常態(tài)化，從體制機(jī)制上保障了法定職責(zé)的履行。實(shí)踐證明，推行基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法能夠有效整合行政執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效能，是強(qiáng)化基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的有效途徑。