摘 要：作為國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略之一的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，需要以大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為保障，土地征收不可避免。解決土地征收補(bǔ)償與安置中存在諸多問題，需要立足遼寧，面向沿海經(jīng)濟(jì)帶，借鑒國外及國內(nèi)其他省份先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式，進(jìn)一步完善制度，統(tǒng)一政策，科學(xué)規(guī)劃，遵守征收程序，靈活補(bǔ)償，多元安置，切實(shí)兼顧項(xiàng)目建設(shè)和失地農(nóng)民利益，建立有特色、有成效并且符合遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶實(shí)際需要的土地征收補(bǔ)償制度。
　　關(guān)鍵詞：遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶；土地征收補(bǔ)償方式；土地征收安置多元化
　　中圖分類號：F061.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1000-176X（2011）04-0122-07
　　
　　一、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償安置法律規(guī)范的適用
　　
　　在我國，土地征收是指國家為了公共目的或公共利益需要，依照法律程序強(qiáng)制性地取得集體所有土地，并依法給予征收補(bǔ)償與安置的行為。征收土地是一種國家行為，是法律授予政府專有的權(quán)力，除了國家其他任何單位和個(gè)人都無權(quán)征收土地。在土地征收制度中土地征收補(bǔ)償與土地征收安置是兩個(gè)不同的概念：土地征收補(bǔ)償是因國家征收土地而對土地所有權(quán)人和地上附著物及青苗所有者的一種補(bǔ)償。土地征收安置是指因土地征收對失去土地的農(nóng)業(yè)人口采取補(bǔ)償措施，實(shí)際上就是解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。
　　遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償安置法律制度是由國家土地征收與補(bǔ)償制度、遼寧土地征收與補(bǔ)償?shù)胤椒ㄒ?guī)規(guī)章以及遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶涉及地區(qū)土地征收政策三部分組成。
　　1.國家土地征收與補(bǔ)償制度
　　我國現(xiàn)行的土地征收制度主要由以下法律規(guī)范構(gòu)成：
　?。?）《憲法》及相關(guān)法律、司法解釋的規(guī)定
　　2004年修正的《憲法》確定了土地征收必須符合公共利益目的并依法給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t?！稇椃ā分械谑畻l三、四款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄@條憲法修正案對土地征收征用史無前例地確立了一個(gè)比較完善的體系，對土地征收提供了最具權(quán)威的依據(jù)，同時(shí)對中國的土地制度改革具有重大的理論和實(shí)踐意義。根據(jù)《憲法》制定的關(guān)于土地征收的法律主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共利國物權(quán)法》等；最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案將適用法律問題的解釋》中的相關(guān)條款對農(nóng)村承包土地被依法征收時(shí)其補(bǔ)償費(fèi)用分配問題作出了具體規(guī)定。
　　（2）行政法規(guī)及部委規(guī)章
　　最主要的土地征收補(bǔ)償行政法規(guī)是國務(wù)院《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。部委規(guī)章主要是國土資源部制定了《關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見》、《征用土地公告辦法》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》、《國土資源聽證規(guī)定》等。
　　2.遼寧土地征收與補(bǔ)償?shù)胤椒ㄒ?guī)規(guī)章
　　遼寧土地征收與補(bǔ)償?shù)胤椒ㄒ?guī)規(guī)章主要有：遼政辦發(fā)［2005］22號《遼寧省人民政府關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的實(shí)施意見》、遼政辦發(fā)［2004］27號《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》、2005年《遼寧省人民政府批轉(zhuǎn)省交通廳等部門關(guān)于全省高速公路建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償實(shí)施方案的通知》、遼政辦發(fā)［2005］81號《遼寧省被征地農(nóng)民社會(huì)保障暫行辦法》、遼國土資發(fā)［2005］109號《遼寧省國土資源聽證規(guī)定》、遼政辦發(fā)［2007］85號《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)遼寧省征地補(bǔ)償安置爭議裁決辦法的通知》、遼政辦發(fā)［2007］5號《遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)土地管理和調(diào)控的實(shí)施意見》、遼政辦發(fā)［2010］2號《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》等。
　　3.遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶涉及地區(qū)的土地征收補(bǔ)償政策
　　遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶涉及的地區(qū)都有本地區(qū)的土地征收補(bǔ)償政策，例如《大連市征收集體土地程序》、《大連長興島臨港工業(yè)區(qū)征地征海補(bǔ)償安置暫行辦法》、《營口市被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法》、《葫蘆島市征地補(bǔ)償安置暫行辦法》、《葫蘆島市征地補(bǔ)償安置爭議裁決辦法》和《關(guān)于推進(jìn)丹東市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的指導(dǎo)意見》等。
　　二、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償安置存在的問題
　　
　　毋庸置疑，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶在黨中央的高度重視和大力支持下，在遼寧省人民政府領(lǐng)導(dǎo)以及全省人民的共同努力下，已經(jīng)取得了巨大的成就。但不能否認(rèn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中土地征收還存在著問題，這些問題有的是國家相關(guān)制度層面的問題，有的是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收實(shí)踐中暴露出的問題。國家相關(guān)制度層面的問題主要表現(xiàn)在：（1）在征收目的上，存在“公共利益”沒有科學(xué)界定、土地征收實(shí)際操作超出“公共利益”范疇、土地征收缺少征收目的審查機(jī)制、缺乏公益性征收和商業(yè)性征收的科學(xué)區(qū)別等問題。（2）在土地征收程序上，則存在相關(guān)立法比較簡單、粗糙，許多具體的制度設(shè)計(jì)存在漏洞，缺乏對被征收人的保護(hù)等問題。（3）在土地征收補(bǔ)償方面，存在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收補(bǔ)償金額確定不合理、土地征收補(bǔ)償方式單一、土地征收補(bǔ)償范圍偏窄等問題。
　　遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收實(shí)踐問題表現(xiàn)如下：
　　1.征地范圍缺乏明確、具體、科學(xué)的規(guī)劃
　　資料顯示，在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶中不少建設(shè)項(xiàng)目都初步規(guī)劃了開發(fā)面積，同時(shí)規(guī)劃出了起步面積，比如：大連長興島臨港工業(yè)區(qū)規(guī)劃開發(fā)面積129.7平方公里，起步區(qū)面積50平方公里；營口沿海產(chǎn)業(yè)基地總規(guī)劃面積120平方公里，起步區(qū)面積20平方公里、丹東產(chǎn)業(yè)園區(qū)總規(guī)劃面積30平方公里，起步區(qū)規(guī)劃面積18.6平方公里；大連莊河花園口工業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積50平方公里，起步區(qū)面積15平方公里……但具體規(guī)劃尚未確定或尚未完全確定。征地范圍缺乏明確具體規(guī)劃，一是會(huì)導(dǎo)致政府及相關(guān)部門土地征收活動(dòng)沒有目的性，甚至?xí)霈F(xiàn)越權(quán)批地、違反占地、濫征土地情形；二是會(huì)造成被征地農(nóng)民對征地各方面準(zhǔn)備不足，對失地后的生計(jì)缺乏從長計(jì)議及事先規(guī)劃。農(nóng)民失去了土地，也就意味著失去了最后的保障，失地農(nóng)民依靠土地生存、發(fā)展的權(quán)利就會(huì)喪失。在這種條件下，農(nóng)民與地方政府的矛盾往往易于激化［1］。農(nóng)民利益受損最終會(huì)給遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)帶來不利影響。
　　不僅征地范圍不明確不具體，土地征收規(guī)劃也缺乏應(yīng)有的科學(xué)性。某個(gè)園區(qū)一大片肥沃的耕地正在變成建設(shè)用地，而在該片耕地的不遠(yuǎn)處，卻有一座低矮的但面積應(yīng)當(dāng)很大的荒山；另外一園區(qū)的建設(shè)工地，一座荒山正在被開發(fā)，土石被礦用車一車一車?yán)撸瑩?jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民說這座山對預(yù)防臺風(fēng)、防止海嘯作用巨大。
　　2.土地征收程序不規(guī)范
　　 遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收程序不規(guī)范主要有以下表現(xiàn)：
　　首先，土地征收公告不規(guī)范。體現(xiàn)在：（1）不進(jìn)行征地公告或只進(jìn)行征地公告，不進(jìn)行征地、補(bǔ)償與安置公告。（2）公告內(nèi)容上不完整、信息不詳細(xì)，未列明補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和總額、土地權(quán)利人、公告期限等。（3）公告程序不規(guī)范，有的未在規(guī)定時(shí)間和地點(diǎn)進(jìn)行公告。有的公告僅在村委會(huì)公告欄里張貼，未在村民小組所在地張貼；有的公告張貼由村干部代勞，出現(xiàn)張貼不及時(shí)、不到位甚至未張貼的情況；有的公告時(shí)間短，有關(guān)村民小組或被征地農(nóng)戶未能看到，導(dǎo)致許多被征地農(nóng)民在被通知領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)時(shí)才知道土地被征收。有的政府部門的網(wǎng)站上，“征地補(bǔ)償安置方案公告”、“征用土地方案公告”，幾個(gè)字雖然存在但沒有形成鏈接，沒有具體內(nèi)容。還有在某政府的“政務(wù)公開動(dòng)態(tài)欄目”中，幾乎所有的欄目都標(biāo)明“此欄目正在建設(shè)中”。
　　
　　其次，征地聽證流于形式?！秶临Y源聽證規(guī)定》第十九條規(guī)定：有下列情形之一的，主管部門在報(bào)批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：（1）擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的。（2）擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的。不少地方政府依職權(quán)所進(jìn)行的聽證活動(dòng)更多情況下是被動(dòng)開展。但已申請聽證的，具體到土地征收補(bǔ)償活動(dòng)和土地征收補(bǔ)償安置方案的聽證幾乎沒有。某地政府網(wǎng)站上對當(dāng)?shù)貎H有的一次聽證狂加宣傳，但據(jù)不愿公開姓名的一位內(nèi)部人士透露：“這次聽證也就是走過場而已，并沒有取得實(shí)質(zhì)性成果?！甭犠C工作流于形式，原因有二：一是政府相關(guān)部門的服務(wù)意識淡??；二是農(nóng)民法律意識差。應(yīng)當(dāng)去申請聽證的土地征收補(bǔ)償安置方案，卻因被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)申請而不能開展。
　　3.補(bǔ)償與安置依據(jù)不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
　　我國《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地征收前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。每公頃最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍……遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地補(bǔ)償與安置依據(jù)受國家土地管理法的影響，也存在補(bǔ)償與安置依據(jù)不科學(xué)以及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。比如有的城市征地補(bǔ)償與安置依據(jù)的是《土地管理法》的前3年平均年產(chǎn)值“6—10倍”、“4—6倍”……有的地方征地補(bǔ)償與安置則不考慮被征用前3年平均年產(chǎn)值，直接規(guī)定具體數(shù)額：即域內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口的人員享受土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，每人8萬元……有的地方政府征地補(bǔ)償與安置采取的是“一事一議”，什么事怎么議則無從知曉……不管是“前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍”還是“前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍”，按照目前農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格計(jì)算，農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)無論如何也高不到哪里去。不僅如此，如果前3年低產(chǎn)，農(nóng)民因此獲得的補(bǔ)償會(huì)更少；如果前3年因大災(zāi)而絕收，失地農(nóng)民將不能獲得任何補(bǔ)償。因此以產(chǎn)值論補(bǔ)償不僅不科學(xué)，實(shí)際操作也是個(gè)問題［2］。
　　還有，同樣是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)用地，但各地補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等區(qū)別很大。有的地方是將土地分成水田2萬元／畝（城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)2.4萬元／畝）；旱田1.6萬元／畝（城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)2.4萬元／畝）；建設(shè)用地1.1萬元／畝；林地、溝渠、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、葦田各1萬元／畝；灘涂0.3萬元／畝；荒山、空閑地、荒灘、荒溝和未利用地0.16萬元／畝……而有的地方每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)，按人均耕地情況和該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值確定安置補(bǔ)助費(fèi)：1畝（含1畝）以上補(bǔ)助8—11倍；0.5畝（含0.5畝）至1畝，補(bǔ)助11—13倍；0.3畝（含0.3畝）至0.5畝，補(bǔ)助13—15倍；0.3畝以下，補(bǔ)助15—20倍……
　　4.安置主體單一、安置方式缺乏靈活性
　　在20世紀(jì)90年代中期以前，被征地農(nóng)民的安置工作基本上由用地單位承擔(dān)，一般情況下，被征地農(nóng)民被直接安排到企hHYODtYkjYmcXhwqMONAN0bZ8MxwaKoqf1vvl2q3rJ4=業(yè)中工作。但是，隨著征地制度、供地制度和企業(yè)用工制度的改革，在征地過程中用地企業(yè)不再承擔(dān)安置農(nóng)民的任務(wù)，而是由地方政府統(tǒng)一承擔(dān)被征地農(nóng)民的安置任務(wù)［3］。政府一方面承受著對外招商引資的巨大壓力，另一方面又要承擔(dān)妥善安置被征地農(nóng)民的重任，政府負(fù)擔(dān)十分沉重。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地也存在這個(gè)問題，有的政府在內(nèi)外巨大壓力下，對土地征收補(bǔ)償安置工作力不從心，很多具體工作都是被動(dòng)、消極開展的。
　　遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地補(bǔ)償安置方式基本上是以“費(fèi)”為表現(xiàn)形式的貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償安置方式缺乏應(yīng)有的靈活性。地方政府這樣做的主要原因：一是與國家法律規(guī)范保持一致；二是這種方式簡單易行，只要將前3年平均年產(chǎn)值計(jì)算出來，乘上相應(yīng)的倍數(shù)即可。沒有更多地考慮土地資源節(jié)約利用，沒有更好地考慮被征地農(nóng)民的實(shí)際需求，更沒有很好地貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”。
　　
　　三、完善遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償安置制度的對策
　　
　?。ㄒ唬┩晟七|寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償與安置制度應(yīng)遵循的原則
　　眾所周知，一個(gè)制度的制定與完善都是需要一定時(shí)日的?，F(xiàn)行土地征收補(bǔ)償安置制度嚴(yán)重滯后，已經(jīng)影響到遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)。在國家相關(guān)制度修改出臺前，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)土地征收補(bǔ)償與安置應(yīng)遵循以下原則：
　　1.“促發(fā)展”與“保民生”并舉
　　建設(shè)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶不僅可以促進(jìn)遼寧全面振興，還可以帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展和科學(xué)發(fā)展，也為我國參與東北亞經(jīng)濟(jì)競爭打下戰(zhàn)略基礎(chǔ)。十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障?！币虼耍|寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)土地征收補(bǔ)償安置應(yīng)遵循“促發(fā)展”與“保民生”并舉原則。
　　2.“依法辦事”與“科學(xué)發(fā)展”相協(xié)調(diào)
　　如前所述，現(xiàn)行法律規(guī)范在土地征收補(bǔ)償安置方面的規(guī)定存在諸多問題，這些問題的解決還要依靠法律規(guī)范的制定、修改。從立法程序上看，一部法律規(guī)范的出臺，需要長時(shí)間理論上的論證及實(shí)踐中的調(diào)研、分析、驗(yàn)證。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)不可能等到國家法律制度調(diào)整之后再付諸實(shí)施。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)將“科學(xué)發(fā)展觀”引入遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)用地征收活動(dòng)，既依照現(xiàn)行法律規(guī)范辦事，同時(shí)又堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。
　　3.“節(jié)約建設(shè)資金”與“集約建設(shè)用地”并重
　　遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)需要投入、引進(jìn)巨額建設(shè)資金。要保證重點(diǎn)重大的項(xiàng)目建設(shè)，節(jié)約建設(shè)資金尤為重要。采取貨幣以外的多種補(bǔ)償、安置手段更能起到節(jié)約建設(shè)資金的目的。因此，要提倡對被征地農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一安置，提倡多主體安置。這樣既可以節(jié)約使用安置費(fèi)用，還可以達(dá)到集約建設(shè)用地的目的。
　?。ǘ┘涌爝|寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收地方法律規(guī)范建設(shè)
　　 1.制定統(tǒng)一的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償政策
　　 遼寧省政府曾經(jīng)為了落實(shí)振興遼寧老工業(yè)基地的戰(zhàn)略部署，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》和《遼寧省實(shí)施（《中華人民共和國土地管理法》）辦法》等法律、法規(guī)，發(fā)布了遼政發(fā)［2004］27號《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》。2006年4月20日為了給遼寧全省鐵路建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償活動(dòng)保駕護(hù)航，經(jīng)遼寧省政府同意，省發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于全省鐵路建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償實(shí)施方案》。為了促進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，遼寧省政府更應(yīng)當(dāng)盡快出臺《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償實(shí)施方案》，以結(jié)束各地土地征收政策各自為政、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。 
　　2.加快片區(qū)綜合地價(jià)的實(shí)施工作，盡快建立配套政策
　　國土資源部曾在2004年、2005年研究制定了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》及《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，要求省級國土資源部門要會(huì)同有關(guān)部門制定省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用地等級等因素。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會(huì)同有關(guān)部門制定省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償……雖然遼寧的相關(guān)工作進(jìn)展速度比較緩慢，但令人欣慰的是《遼寧省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》終于在2010年1月7日發(fā)布實(shí)施。但片區(qū)綜合地價(jià)的實(shí)施工作在土地征收實(shí)踐中由于缺乏具體操作規(guī)程，加之個(gè)別地方政府在沒有明確的操作規(guī)程下對新制度小心謹(jǐn)慎，實(shí)施工作進(jìn)展緩慢。因此遼寧應(yīng)盡快建立實(shí)施片區(qū)綜合地價(jià)的配套政策，盡快做到統(tǒng)一年產(chǎn)值、同地同價(jià)。
　　
　?。ㄈ┙梃b國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，完善遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償制度
　　 1.借鑒國內(nèi)其他省份先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)做法
　?。?）借鑒上海市適時(shí)調(diào)整、同地同價(jià)的土地征收補(bǔ)償政策。上海市之所以能以令人難以置信的速度發(fā)展，沒有良好的政策環(huán)境保駕護(hù)航恐怕難以實(shí)現(xiàn)。上海市土地征收補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)值得借鑒的方面，一是政府能夠根據(jù)城市建設(shè)需要適時(shí)調(diào)整修改士地征收補(bǔ)償政策。上海市的土地征收制度或政策在2006年、2007年以及2008年都有重大調(diào)整，一方面提高和維護(hù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民利益，另一方面又極大促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。二是相同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了同地同價(jià)。上海市新的征地土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是將全市14個(gè)有集體土地的區(qū)縣劃分為31個(gè)區(qū)片、14個(gè)等級標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)籌兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，充分保障被征地農(nóng)民利益；多種因素統(tǒng)籌考慮、綜合平衡；相同區(qū)域?qū)嵭型赝瑑r(jià)。
　?。?）借鑒北京市協(xié)議確定征地安置補(bǔ)償費(fèi)的做法。北京市的土地征收補(bǔ)償制度最值得稱道和借鑒的是協(xié)議確定征地補(bǔ)償費(fèi)。2004年7月1日起實(shí)施的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》第四條明確規(guī)定：“本市征地補(bǔ)償安置工作堅(jiān)持公開的原則，征地補(bǔ)償費(fèi)由征地雙方依法協(xié)商確定?！蓖瑫r(shí)在第十條有規(guī)定“征地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在不低于本市征地補(bǔ)償費(fèi)最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，協(xié)商簽訂書面征地補(bǔ)償安置協(xié)議。協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償方式、補(bǔ)償款金額及支付方式、安置人員數(shù)量及安置方式、青苗及土地附著物補(bǔ)償、違約責(zé)任和糾紛處理方式等內(nèi)容”。北京市的這種做法，既符合相關(guān)法律規(guī)范的精神，又符合民意，客觀、公平。
　　（3）借鑒安徽靈活多樣“留地安置方式”。安徽六安市“留地安置方式”靈活多樣、操作性強(qiáng)。安徽六安市留地安置主要有以下四種形式及具體操作程序：一是股份開發(fā)式安置形式，即利用區(qū)位優(yōu)勢明顯的商業(yè)地段的留地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭組織開發(fā)，按照自愿的原則，將土地征用補(bǔ)償費(fèi)折合為股份，按股分紅，由失地農(nóng)民經(jīng)營，或吸引外來戶經(jīng)營。二是市場租賃式安置，即利用商業(yè)地段的村留地，由村牽頭統(tǒng)一開發(fā)，建設(shè)專業(yè)市場，安排失地農(nóng)民租賃經(jīng)營，或吸引外來戶租賃經(jīng)營。三是實(shí)體租賃式安置，即利用沿街沿路的村留地，由村組出面興辦倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、停車修理等服務(wù)業(yè)實(shí)體，對外租賃經(jīng)營。四是村辦企業(yè)式安置，即利用原有的村留地，興辦村集體加工企業(yè)，安置失地農(nóng)民就業(yè)，實(shí)行租賃經(jīng)營。
　　（4）借鑒“大望京”與“北塢村”征地補(bǔ)償模式。 被專家譽(yù)為“奇跡”的大望京村拆遷騰退中，以按規(guī)定時(shí)間自愿簽署騰退補(bǔ)償協(xié)議、無一例強(qiáng)拆和上訪的完美表現(xiàn)創(chuàng)造了北京地區(qū)拆遷歷史的新紀(jì)錄。總結(jié)這個(gè)歷時(shí)53天完成的拆遷“奇跡”，其中的四大成功經(jīng)驗(yàn)也讓人們對城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的“大望京”模式有了更多了解：一是政策集成，制定人性化的騰退補(bǔ)償規(guī)定；二是進(jìn)行征地儲(chǔ)備和規(guī)劃建設(shè)；三是保障農(nóng)民利益，轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工，進(jìn)入城保；四是在拆遷騰退過程政府進(jìn)一步加強(qiáng)該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。
　　“北塢村模式”則不同，和大望京比起來北塢村人多地少，除了少量的教育和商業(yè)用地以外，剩下的差不多都是宅基地。但北塢村的城市化過程中能夠根據(jù)本村的特點(diǎn)獨(dú)樹一幟：第一，確保農(nóng)民上樓利益。在原宅基地面積 1∶1 置換安置樓房建筑面積的同時(shí)，根據(jù)房屋裝修、內(nèi)部設(shè)施的不同以每平米 3000—4000元現(xiàn)金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給被拆遷村民。第二，多方籌集資金進(jìn)行舊村拆除、回遷樓建設(shè)、商品房建設(shè)、酒店項(xiàng)目建設(shè)、租賃房建設(shè)等5項(xiàng)工程。第三，工程建設(shè)的啟動(dòng)資金由市區(qū)兩級政府出資和鎮(zhèn)政府出資解決，市政基礎(chǔ)設(shè)施由市區(qū)兩級政府投資建設(shè)。第四，酒店、租賃房等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的投資性項(xiàng)目，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過借款、貸款方式解決。第五，實(shí)行以農(nóng)民為主體的商品房開發(fā)。成立北塢村新村開發(fā)建設(shè)有限公司，承擔(dān)開發(fā)建設(shè)任務(wù)，全部建設(shè)不以營利為目的，降低資金成本［4］。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶也應(yīng)因地制宜，制定出靈活多樣、既能保障沿海經(jīng)濟(jì)帶的順利建設(shè)又能保護(hù)失地農(nóng)民切身利益的土地征收補(bǔ)償制度或政策。
　　2.借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
　　美國、日本、德國、英國等土地征收補(bǔ)償制度都比較完善，這些國家土地征收補(bǔ)償制度值得借鑒的主要是：（1）土地征收制度有完善的法律支撐。無論各國實(shí)行何種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)制度，保護(hù)社會(huì)成員的私有產(chǎn)權(quán)都是一項(xiàng)基本的憲法原則。美國作為一個(gè)判例法系的國家雖沒有獨(dú)立的土地征收法，但將1970年的“土地征收政策法”提升為法律，也具有獨(dú)立的法律地位；英國的立法也有獨(dú)立的土地征收法，1965年《強(qiáng)制購買法》、1981年《土地征收法》；日本1951年就頒布了《士地征用法》。（2）土地征收目的和范圍較明確。世界各國都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有出于公共利益的情況下，國家或政府才有可能啟用土地征收權(quán)。總體來看，在大多數(shù)國家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建設(shè)、公共建筑、軍用目的、土地改革、公共輔助設(shè)施公園、運(yùn)動(dòng)場建設(shè)等6個(gè)方向的用途。（3）土地征收制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍較合理。雖然各國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同程度的差異，但大多數(shù)國家或地區(qū)的土地征收法或相關(guān)法律均有這樣的規(guī)定：所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到充分、合理、及時(shí)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。（4）土地征收制度的程序較完備。除去申請、調(diào)查等活動(dòng)外，國外土地征收程序大致包括三個(gè)步驟：（1）征收土地的公告或通知程序；（2）被征收土地權(quán)利人參與土地征收過程的透明程序；（3）申訴程序。
　?。ㄋ模┩晟七|寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收制度
　　1.明確遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收目的
　　遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收，其目的是為了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，振興東北老工業(yè)基地；促進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，培育和形成新的經(jīng)濟(jì)增長極，提升北方沿海地區(qū)發(fā)展水平，有效應(yīng)對當(dāng)前國際金融危機(jī)影響，促進(jìn)東北地區(qū)與環(huán)渤海地區(qū)相互融合，形成全國沿海地區(qū)良性互動(dòng)、共同發(fā)展的新局面，實(shí)施國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收要與其他目的建設(shè)的占用土地相區(qū)別。嚴(yán)禁其他建設(shè)項(xiàng)目也打著遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)旗號征收土地。
　　2.科學(xué)規(guī)劃遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地范圍
　　首先，要確定遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地范圍的原則。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地范圍是要遵守貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”。同時(shí)要“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線?！逼浯?，要科學(xué)規(guī)劃遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地范圍。在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶編制土地利用規(guī)劃時(shí)，要嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。 同時(shí)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得利用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。最后，嚴(yán)格執(zhí)行遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶征地規(guī)劃。為了確保遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶順利進(jìn)行，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。
　　3.嚴(yán)格規(guī)定遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收程序
　　首先，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收程序，必須嚴(yán)格依照《中華人民共和國土地管理法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定的下列程序進(jìn)行：（1）擬定征收土地方案。（2）審查報(bào)批。（3）征收土地方案公告。（4）制定征地補(bǔ)償、安置方案。（5）公告征地補(bǔ)償安置方案并組織實(shí)施。（6）清理土地和實(shí)施征收土地。其次，要完善土地征收與補(bǔ)償公告程序。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收與補(bǔ)償?shù)墓妫獏^(qū)分為征收土地公告與征地補(bǔ)償安置方案公告。這兩種公告在公告時(shí)間、內(nèi)容、形式等方面都存在諸多差異。最后，要強(qiáng)化征地聽證程序。為了規(guī)范國土資源管理活動(dòng)，促進(jìn)依法行政，提高遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶國土資源管理的科學(xué)性和民主性，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照《國土資源聽證規(guī)定》和《遼寧省國土資源聽證規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，依職權(quán)或者依當(dāng)事人的申請組織聽證的。要健全聽證代表選擇機(jī)制、建立聽證主持人選拔制度、規(guī)范聽證程序的基本內(nèi)容、合理配置信息披露的權(quán)利義務(wù)、創(chuàng)新多種形式的聽證方法。
　　
　　4.完善遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償與安置方式
　　第一，完善遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償方式。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)土地征收對集體土地所有者和土地使用者的補(bǔ)償，可采取下列補(bǔ)償方式：（1）貨幣補(bǔ)償。在沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)土地征收補(bǔ)償方式中，貨幣補(bǔ)償不可或缺。貨幣補(bǔ)償有方便快捷、簡單易行之優(yōu)勢。在不宜采取其他補(bǔ)償方式的情況下，可采取貨幣補(bǔ)償。如果實(shí)行貨幣補(bǔ)償，要堅(jiān)持“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以法定為主，適當(dāng)增加為輔”、同時(shí)要“保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保證”原則。（2）土地置換。這里的土地置換是指以符合遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地利用總體規(guī)劃為要求，以土地“占一補(bǔ)一”為前提條件，政府從集體經(jīng)濟(jì)組織取得遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)用地，同時(shí)通過異地調(diào)整將適量的國有土地置換給集體經(jīng)濟(jì)組織。一句話就是拿國有土地?fù)Q集體土地。盡管目前土地置換這種補(bǔ)償制度在法律上沒有規(guī)定，但從法理上不存在任何障礙，只是在具體操作環(huán)節(jié)上需要研究。目前有一點(diǎn)可以肯定，土地置換必須是在土地置換方均自愿協(xié)商的前提下方能進(jìn)行。（3）農(nóng)民集體土地所有權(quán)作價(jià)入股。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中涉及需要使用農(nóng)民集體所有的土地，政府在與農(nóng)民集體土地所有權(quán)人協(xié)商后，不采取將土地征收為國有方式，而土地還是農(nóng)民集體所有，允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以將擬建設(shè)需要的土地作價(jià)入股，投入到遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中。農(nóng)民集體土地所有權(quán)人從遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶項(xiàng)目中，按其股份享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)。土地所有權(quán)作價(jià)入股可以在一定程度上，確保了失去土地的農(nóng)民長期受益，將失地農(nóng)民和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“捆綁”在一起，形成利益共同體，一榮共榮，一損俱損，進(jìn)而更好地做到和諧發(fā)展。（4）農(nóng)民集體土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)人在征得所有權(quán)人同意后將依法享有的土地使用權(quán)入股到具體的建設(shè)項(xiàng)目中來。農(nóng)民集體土地使用權(quán)作價(jià)入股與上述農(nóng)民集體土地所有權(quán)作價(jià)入股的區(qū)別在于：首先，前者是以依法享有的集體土地使用權(quán)入股，后者是以集體所有權(quán)入股；其次，前者投資主體是具體的集體土地使用權(quán)人，后者是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。這種補(bǔ)償方式特別適用于下面三種主體：一是設(shè)立在征地范圍內(nèi)的企業(yè)；二是入股后能自行解決居住問題的宅基地使用權(quán)人；三是入股后能另謀職業(yè)解決生計(jì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人。
　　第二，完善豐富遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收安置方式。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶在安置方式上可以從單一的貨幣安置向多元化安置方式轉(zhuǎn)變。（1）貨幣安置。貨幣安置是指在沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)土地征收過程中，通過向安置對象支付貨幣安置補(bǔ)助費(fèi)由其自謀職業(yè)解決生計(jì)的一種安置方式。如果采取貨幣安置方式，一定要幫助農(nóng)民從長計(jì)議使用安置費(fèi)。中國農(nóng)民受自身的因素與傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，更多著眼于現(xiàn)在，對未來缺乏應(yīng)有的規(guī)劃。如果將來失地農(nóng)民的生存問題凸顯，政府又不能及時(shí)采取應(yīng)有的措施，農(nóng)民窘迫的生存狀況可能會(huì)與轟轟烈烈的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成果反差過大，社會(huì)矛盾有可能激化。（2）創(chuàng)業(yè)與就業(yè)安置。鼓勵(lì)具備創(chuàng)業(yè)條件的安置對象在經(jīng)濟(jì)帶中創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)不具備創(chuàng)業(yè)條件但有勞動(dòng)技能的安置對象在經(jīng)濟(jì)帶中就業(yè)。（3）留地安置。留地安置是指政府在被征收土地上劃出一部分土地留給被征地農(nóng)民自由支配，由村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭組織開發(fā)，按照自愿的原則，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。這種安置方式可以緩解就業(yè)壓力，壯大集體經(jīng)濟(jì)，使被征地農(nóng)民長期受益，充分調(diào)動(dòng)被征地農(nóng)民的積極性［5］。（4）征地安置費(fèi)用入股。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用。這種情況下可以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為投資人入股；如果不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人的，則可以以農(nóng)民個(gè)人作為投資人入股。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域內(nèi)的企業(yè)以這種形式與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，使農(nóng)民獲取長期、穩(wěn)定的收益。（5）直接投資項(xiàng)目建設(shè)。直接投資項(xiàng)目建設(shè)是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在征得村民同意后還可以直接將征地安置費(fèi)用投資具體建設(shè)項(xiàng)目，直接創(chuàng)辦公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。投資創(chuàng)辦的實(shí)體最好是利用本地資源進(jìn)行深加工項(xiàng)目。這樣既可以使本地資源物盡其用，直接創(chuàng)造產(chǎn)值，還可以大量地吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，提高被征地農(nóng)民的生活水平。（6）移地異地安置。沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中如果在本地區(qū)確實(shí)無法為失地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實(shí)行異地安置［6］。
　　綜上，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶土地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)緊緊依托國家現(xiàn)有法律規(guī)范，本著因地制宜、大膽創(chuàng)新、兼顧項(xiàng)目建設(shè)和失地農(nóng)民利益原則，建立符合遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶實(shí)際需要的特色化的土地征收補(bǔ)償制度，解決土地征收制度及征收實(shí)踐中產(chǎn)生的問題。只有這樣，才能為振興東北老工業(yè)基地、為進(jìn)一步完善我國沿海經(jīng)濟(jì)布局做出遼寧應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
　　
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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