摘 要：隨著政府投資項(xiàng)目體制改革的不斷深化以及政府機(jī)構(gòu)集中管理模式的出現(xiàn)，我國的政府投資項(xiàng)目管理逐漸走上專業(yè)化的道路。然而，如何客觀、有效地對政府投資項(xiàng)目績效進(jìn)行評價就成為了新的問題。本文擬采用建立實(shí)施政府機(jī)構(gòu)集中管理模式項(xiàng)目的過程評價和效益評價，并按約束條件的不同，將效益評價分為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、公平性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和效果性指標(biāo)來解決實(shí)施政府機(jī)構(gòu)集中管理模式項(xiàng)目的績效評價問題，并嘗試使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)集中管理模式下績效評價的改善。
　　關(guān)鍵詞：項(xiàng)目績效評價；政府投資項(xiàng)目；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析
　　中圖分類號：F830.593文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2011）04-0085-06
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　　政府機(jī)構(gòu)集中管理模式主要是政府自己組織專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，其代建單位是政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，即組建有固定編制專業(yè)人員組成的項(xiàng)目管理部門承擔(dān)起其管轄范圍內(nèi)的全部項(xiàng)目建設(shè)管理工作。
　　由于實(shí)施政府機(jī)構(gòu)集中管理模式的投資項(xiàng)目具有政府投資項(xiàng)目的一般特點(diǎn)，即公益性、非營利性、復(fù)雜性和長期性，因而對其進(jìn)行績效評價需從項(xiàng)目立項(xiàng)至竣工驗(yàn)收交付使用單位整個建設(shè)過程的績效進(jìn)行評價。同時，由于實(shí)施政府機(jī)構(gòu)集中管理模式的建設(shè)項(xiàng)目評價績效標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)本身也在不斷完善發(fā)展，就使得實(shí)施政府機(jī)構(gòu)集中管理模式的政府投資項(xiàng)目的績效評價和改善越發(fā)的困難［1］。
　　
　　一、政府投資項(xiàng)目績效評價研究綜述
　　
　　1.國外政府投資項(xiàng)目績效評價研究發(fā)展歷程
　　隨著項(xiàng)目管理，尤其是公共項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目的研究的不斷發(fā)展，學(xué)者們對于政府投資項(xiàng)目管理績效認(rèn)識的不斷深化，使得其評價指標(biāo)越來越豐富，而評價指標(biāo)的復(fù)雜化發(fā)展也引發(fā)了評價方法的革新，經(jīng)歸納和總結(jié)，可以認(rèn)為政府投資（公共）項(xiàng)目績效評價研究的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下五個發(fā)展階段：第一，主要集中于財務(wù)方面的投資回收期和投資回報率指標(biāo)的階段［2］。第二，將項(xiàng)目實(shí)際的進(jìn)度、成本、質(zhì)量與項(xiàng)目計劃的這三方面進(jìn)行比較鐵三角指標(biāo)，以及可以將“鐵三角”整合起來進(jìn)行項(xiàng)目管理績效評價的掙值分析（earned value analysis，EVA）模型［3］階段。第三，多目標(biāo)評價方法應(yīng)用到項(xiàng)目管理績效評價的階段，在這一階段，如層次分析法［4］、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法［5］、模糊聚類法［6］和數(shù)據(jù)包絡(luò)法［7］等研究方法引入了公共項(xiàng)目評價指標(biāo)。同時一些實(shí)用績效評價方法如基于早期的投資回報率（ROI）的方法，還將非財務(wù)指標(biāo)也考慮進(jìn)來的平衡計分法（balanced scorecard，BSC）［8］以及由英國研究機(jī)構(gòu)提出的關(guān)鍵績效指標(biāo)（key performance indicators，KPI）［9］的出現(xiàn)使得公共投資項(xiàng)目指標(biāo)體系從結(jié)果導(dǎo)向向結(jié)果和過程并重的角度發(fā)展。第四，將項(xiàng)目成功度評價應(yīng)用到項(xiàng)目管理績效評價的階段。項(xiàng)目成功度測評方法也是一些多目標(biāo)評價的方法。Andersen和Jessen［10］在其提出的項(xiàng)目評價計劃（project evaluation scheme，PEVS）中用項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)來評價項(xiàng)目管理績效時，已經(jīng)認(rèn)識到項(xiàng)目成功關(guān)鍵因素是現(xiàn)在的表現(xiàn)決定著未來的項(xiàng)目管理績效，該方法考察項(xiàng)目范圍、計劃、組織、執(zhí)行和控制五方面的60個關(guān)鍵成功因素。第五，公共項(xiàng)目基準(zhǔn)比較的項(xiàng)目管理績效評價階段［11］。采用PFI/PPP模式的公共項(xiàng)目是否物有所值的方法即將私營部門提交的公共項(xiàng)目投資與管理方案（招標(biāo)過程中）或報告（采購公共服務(wù)過程中）與公共部門比較基準(zhǔn)（PSC)中預(yù)先設(shè)定的一系列目標(biāo)或者標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，從而得出相應(yīng)判斷。在有效的價格引導(dǎo)的競爭環(huán)境中，一個公共項(xiàng)目是否物有所值是比較容易測量的。（見表1）
　　此外，公共部門績效評價指標(biāo)的發(fā)展也經(jīng)歷了從單一指標(biāo)擴(kuò)展到多重指標(biāo)的過程［12］。由于公共部門績效評價的研究基本是嫁接管理學(xué)，尤其是企業(yè)管理的研究理論，而忽視了公共部門的公共性，因此，傳統(tǒng)的公共部門績效評價是單一的經(jīng)濟(jì)性取向，即追求投入產(chǎn)出的最大化。在20世紀(jì)60年代，美國率先把對公共部門績效評價的重心從經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）并重，這就是公共部門績效評價的雛形，即俗稱的“3E”原則，也是目前世界各國公共部門績效評價廣泛應(yīng)用的評價指標(biāo)。隨著績效評價在公共部門的應(yīng)用與發(fā)展，為了更加充分地反應(yīng)公共組織目標(biāo)的多樣性和復(fù)雜性，人們試圖將公平（equity）、卓越（excellence）等更多的“e”加入評價指標(biāo)之列。
　　2.我國政府投資項(xiàng)目績效評價指標(biāo)構(gòu)建存在的問題
　　項(xiàng)目績效水平不僅取決于管理者努力水平及管理者自身素質(zhì)的影響，還受到項(xiàng)目的外部市場環(huán)境、社會環(huán)境以及項(xiàng)目的內(nèi)部運(yùn)行環(huán)境的影響。不確定環(huán)境導(dǎo)致的績效的不確定使管理績效評價存在困難。
　　(1)客觀績效指標(biāo)的不完全性
　　客觀績效指標(biāo)并不能完全準(zhǔn)確地反映公共項(xiàng)目的目標(biāo)。早期關(guān)于績效的激勵作用研究文獻(xiàn)的一個基本假設(shè)就是：目標(biāo)能夠用一個可合約的客觀業(yè)績指標(biāo)來表示。但是，Baker指出這個假設(shè)在多數(shù)情況下是不能成立的［13］。公共項(xiàng)目的目標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等多個方面，很多目標(biāo)很難找到確切的績效指標(biāo)來反映。進(jìn)而，管理者的努力水平和對公共目標(biāo)的貢獻(xiàn)也無法通過客觀績效指標(biāo)得到準(zhǔn)確的評價。
　　(2)管理者努力程度的不可測度性
　　在客觀績效評價過程中，通常就是依據(jù)產(chǎn)出來判斷經(jīng)營者的努力水平。這里的產(chǎn)出是可以觀察且能被第三方所證實(shí)。但是，現(xiàn)實(shí)情況往往并非如此。Prendergast認(rèn)為，產(chǎn)出成果中能夠用客觀業(yè)績指標(biāo)來衡量的工作在現(xiàn)實(shí)中只占少數(shù)［14］。就代建制項(xiàng)目而言，項(xiàng)目管理過程中的事務(wù)非常繁雜，有些產(chǎn)出無法通過任何客觀績效指標(biāo)來表示。
　　(3)可證實(shí)性具有一定的限度
　　采用客觀績效評價所具有的可證實(shí)性是有一定限度的，管理者可利用其權(quán)力操縱有關(guān)評價指標(biāo)，虛報業(yè)績，從而使得客觀績效變得不客觀［15］。由于代建制項(xiàng)目特有的公共品屬性，使對項(xiàng)目管理的監(jiān)督處于弱勢地位，這種監(jiān)督的不力為管理者的弄虛作假提供了更大的空間，管理者可能為了達(dá)到某種客觀績效評價指標(biāo)而故意修改數(shù)據(jù)。
　　
　　二、政府投資項(xiàng)目績效指標(biāo)的構(gòu)建
　　
　　1.項(xiàng)目建設(shè)過程績效評價指標(biāo)
　　政府投資項(xiàng)目評價內(nèi)容一般分為項(xiàng)目建設(shè)過程績效評價指標(biāo)和項(xiàng)目效益績效評價指標(biāo)。
　　政府投資項(xiàng)目績效指標(biāo)評價研究是指分析項(xiàng)目管理使項(xiàng)目取得了哪些目標(biāo)效益，并將其定量化分析。政府投資項(xiàng)目具有許多與私人項(xiàng)目不同的特點(diǎn)：大多數(shù)政府投資項(xiàng)目是非盈利的公益性項(xiàng)目；產(chǎn)出具有非私有品性質(zhì)；公共項(xiàng)目往往不以經(jīng)濟(jì)效益為惟一目標(biāo)；項(xiàng)目投資大、風(fēng)險大、影響面大；管理程序比一般項(xiàng)目嚴(yán)格；更容易受到社會各界輿論的關(guān)注［16］。因此，政府機(jī)構(gòu)集中管理項(xiàng)目的公共項(xiàng)目性質(zhì)決定了其管理結(jié)果績效的評價指標(biāo)不能僅限于經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)包括社會效益和環(huán)境效益。
　　政府投資項(xiàng)目過程績效評價指標(biāo)主要集中在項(xiàng)目建設(shè)前期階段、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收移交階段的任務(wù)準(zhǔn)確性、費(fèi)用指標(biāo)、進(jìn)度指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、安全指標(biāo)以及其他指標(biāo)的設(shè)定進(jìn)行評價（如表1所示）。
　　2.項(xiàng)目效益績效評價指標(biāo)
　　政府投資項(xiàng)目的效益績效評價指標(biāo)按其類型可以分為管理績效評價指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)績效評價指標(biāo)、社會績效評價指標(biāo)和可持續(xù)績效評價指標(biāo)。每一類指標(biāo)可又分為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效果性指標(biāo)、效率性指標(biāo)和公平性指標(biāo)。效率性指標(biāo)和效果性指標(biāo)如進(jìn)度、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等，按照其建成后的實(shí)物測量；經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和公平性指標(biāo)如經(jīng)濟(jì)效益效果、社會效益等評價指標(biāo)，卻是體現(xiàn)其目標(biāo)效益的決定性因素，往往這類效益指標(biāo)的量化比較困難，而此類指標(biāo)是政府投資項(xiàng)目績效評價最重要的部分，同時也是公眾最關(guān)切問題。
　　
　　（1）管理績效評價
　　政府投資項(xiàng)目效益績效評價指標(biāo)的管理績效評價部分應(yīng)從管理目標(biāo)設(shè)定的合理性、科學(xué)性和效果可行性等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)以及項(xiàng)目管理合規(guī)性的效率性指標(biāo)來進(jìn)行評價（如表2所示）。
　?。?）經(jīng)濟(jì)績效評價
　　政府投資項(xiàng)目效益績效評價指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)績效評價部分應(yīng)從體現(xiàn)投入產(chǎn)出效益的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和反應(yīng)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的效果性指標(biāo)來體現(xiàn)（如表3所示）。
　?。?）社會績效評價
　　政府投資項(xiàng)目效益績效評價指標(biāo)的社會績效評價部分應(yīng)用體現(xiàn)社會政治效益的效果性指標(biāo)和反應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)效益和社會環(huán)境效益的效率性指標(biāo)來體現(xiàn)（如表4所示）。
　?。?）可持續(xù)發(fā)展績效評價
　　政府投資項(xiàng)目效益績效評價指標(biāo)的社會績效評價部分應(yīng)用體現(xiàn)社會政治效益的效果性性指標(biāo)和反應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)效益和社會環(huán)境效益的效率性指標(biāo)來體現(xiàn)（如表5所示）。
　　對于單個項(xiàng)目而言，通過考慮外部環(huán)境確定項(xiàng)目的各指標(biāo)期望值是困難的過程，由于評價人的知識局限性，可能導(dǎo)致對外部環(huán)境了解得不夠透徹，項(xiàng)目參與人應(yīng)對外部環(huán)境能力的了解也不充分，這樣會造成各指標(biāo)期望值過高或過低的現(xiàn)象，進(jìn)而形象評價的準(zhǔn)確性。如果同時存在類似項(xiàng)目，那么可以通過項(xiàng)目橫向之間的對比，來消除環(huán)境不確定性的影響，避免因主觀確定各指標(biāo)期望值帶來的評價偏差。
　　而政府機(jī)構(gòu)集中管理模式自身的特點(diǎn)，即由政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一的管理，這種專業(yè)化和重復(fù)進(jìn)行的政府投資項(xiàng)目管理績效評價本身可以通過數(shù)據(jù)的積累和績效評級指標(biāo)的優(yōu)化來避免由于人為原因?qū)е碌脑谝欢ǔ潭壬弦鸬姆窍到y(tǒng)性偏差，即實(shí)現(xiàn)相對績效評價是為了對代建制項(xiàng)目管理績效做出合乎實(shí)際的評價，將管理績效評價的對象由單個項(xiàng)目轉(zhuǎn)向所有類似項(xiàng)目。
　　由于所有類似項(xiàng)目處于同一外部環(huán)境中，所以其他項(xiàng)目的管理績效表現(xiàn)中也包含著有關(guān)該項(xiàng)目管理績效的有價值的信息。項(xiàng)目的管理績效總是會受到其無法控制的外部隨機(jī)因素的影響，外部隨機(jī)因素對某項(xiàng)目的管理績效的影響同樣會影響在其他類似項(xiàng)目的管理績效。將某代建制項(xiàng)目的管理績效與類似其他項(xiàng)目的管理績7ccc8079d15090d91aea6ea88c25c5929760d73036e0408e56b69b8c0081f146效進(jìn)行比較，測度相對績效，可以剔除無法控制的外部環(huán)境客觀基礎(chǔ)條件優(yōu)劣的影響。
　　
　　三、基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的政府機(jī)構(gòu)集中管理項(xiàng)目管理績效評價的改善
　　
　　Charnes等的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(data envelopment analy