摘 要：近年來，地方政府出現(xiàn)的一系列偏離正確方向的施政行為，都與地方政府公司化傾向有關(guān)。地方政府為逐利而拼命追求規(guī)模擴(kuò)張，像公司追求利潤(rùn)那樣追求財(cái)政收入增長(zhǎng)，以公司管理方式來進(jìn)行社會(huì)管理，以企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方式處理地區(qū)關(guān)系問題，其不良后果是影響民生福祉提升，引發(fā)市場(chǎng)秩序混亂，使政府公信力下降，阻礙資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。地方政府公司化傾向的形成原因是多方面的：過度市場(chǎng)化、行政性壟斷、不合理的分稅體制和片面的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)都起了催生婆的作用。對(duì)其進(jìn)行有效治理，必須從頂層設(shè)計(jì)開始，實(shí)現(xiàn)包括政治體制在內(nèi)的一系列觀念和體制創(chuàng)新。
　　關(guān)鍵詞：地方政府；公司化；政府轉(zhuǎn)型
　　中圖分類號(hào)：F061.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-176X（2011）04-0003-09
　　
　　如果給地方政府公司化傾向下一個(gè)定義，大致可以表述為：地方政府在自己所轄的行政區(qū)域內(nèi)，以追求自身利益最大化為目標(biāo)，以對(duì)各種行政資源的控制和支配為資本，以商業(yè)行為和超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制為背景的市場(chǎng)交易為經(jīng)營(yíng)手段，以獲取民眾廉價(jià)勞動(dòng)力的使用為用工和人事管理策略，以偽公共利益最大化的所謂“經(jīng)營(yíng)城市”為理念，以官員老板化為從政之道，圍繞著“政績(jī)”和升遷而形成的一整套類似于公司制的官場(chǎng)規(guī)則體系，或可稱為地方政府公司化傾向。
　　近年來，地方政府出現(xiàn)的一系列偏離正確方向的施政行為，都與地方政府公司化傾向有關(guān)。這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的列車誤入了企業(yè)的軌道，模擬企業(yè)方式行使政府職能，其后果已經(jīng)引起了社會(huì)的多種紊亂和不滿。對(duì)此，必須采取有效措施加以治理和整頓，使其回歸正確軌道。
　　一、 地方政府公司化傾向的表現(xiàn)形式
　　1.政府為逐利而拼命追求規(guī)模擴(kuò)張
　　作為公司制企業(yè)，賺錢或?qū)崿F(xiàn)利潤(rùn)最大化無疑是其核心目標(biāo)，公司的一切努力都必須圍繞這個(gè)目標(biāo)而展開。政府卻不能這樣，它必須以社會(huì)管理和公共服務(wù)為職能，本應(yīng)成為社會(huì)公共利益的營(yíng)造者和守護(hù)神。但是，我們的一些地方政府卻不是這樣，而是把自己變成了一個(gè)在市場(chǎng)上不停拼殺的“大公司”，不遺余力地片面追求GDP增長(zhǎng)，財(cái)政收入成為“公司”的利潤(rùn)。
　　為了做大GDP這個(gè)營(yíng)業(yè)額，由地方政府推動(dòng)的“投資饑渴”和“擴(kuò)張沖動(dòng)”［1］，從來沒有停止過。除了1960年、1990年、1997年、2008年底到2009年初幾個(gè)短暫時(shí)期之外，多數(shù)情況下需要防止的是“經(jīng)濟(jì)過熱”。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)周期與政治周期具有明顯的正相關(guān)關(guān)系。每一次黨的代表大會(huì)和政府換屆之后，幾乎都引發(fā)一次強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。這種擴(kuò)張不是自然經(jīng)濟(jì)周期的體現(xiàn)，而是各級(jí)政府靠行政力量推動(dòng)的結(jié)果。2009年在反危機(jī)、“保增長(zhǎng)”的背景下，中央下達(dá)了4萬億元的投資計(jì)劃，隨后地方政府就跟進(jìn)了幾十萬億元的盤子，僅湖北一省就達(dá)12萬億元之多。在“跨越式發(fā)展”、“超常規(guī)增長(zhǎng)”、“彎道超車”、“逆勢(shì)而上”、“轉(zhuǎn)危為機(jī)”等口號(hào)下，又引發(fā)了一場(chǎng)爭(zhēng)速度、上項(xiàng)目、鋪攤子、盲目擴(kuò)張的老毛病，開工了一批明顯缺乏科學(xué)論證的項(xiàng)目，被關(guān)閉的“五小”企業(yè)有些又死灰復(fù)燃，使此前“轉(zhuǎn)方式”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”所取得的一些成果得而復(fù)失。一年后當(dāng)危機(jī)緩解反過味來，才又重新向“轉(zhuǎn)方式”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”的正確方向回歸，并且把政策級(jí)別上升到“主線”、“主攻方向”的更高層次上。
　　為什么搞科學(xué)發(fā)展難，搞盲目擴(kuò)張卻這樣輕車熟路，就是因?yàn)槲覀兊牡胤秸隗w制深處存在一種內(nèi)在的“擴(kuò)張沖動(dòng)”。就像一個(gè)野心勃勃的公司一樣，為了把自己做大，通過上市、兼并重組、投資新項(xiàng)目和設(shè)立子公司等，不斷進(jìn)行數(shù)量和外延擴(kuò)張。地方政府主導(dǎo)的數(shù)量擴(kuò)張，在招商引資、城市改造、圈占土地、強(qiáng)拆強(qiáng)建、過度融資和濫設(shè)開發(fā)區(qū)等方面表現(xiàn)得淋漓盡致。
　　這種擴(kuò)張欲表現(xiàn)為“好大狂”。什么都追求“大”。 有不少城市領(lǐng)導(dǎo)者好大喜功，對(duì)“大”字近乎于崇拜并充滿了激情。全國(guó)有180多個(gè)城市聲稱要建“國(guó)際大都市”。據(jù)說如果不追求一個(gè)“大”字，城市就沒有規(guī)模，就沒有人氣，市場(chǎng)容量和GDP都受到限制，在競(jìng)爭(zhēng)中就要落伍，云云。于是，在這樣的城市里，一時(shí)間掀起了一股強(qiáng)勁的“大”字風(fēng)。蓋個(gè)樓，修條路，引進(jìn)個(gè)項(xiàng)目，辦個(gè)學(xué)習(xí)班，等等，都要與這個(gè)“大”字聯(lián)系在一起。如果一個(gè)干部，在公開場(chǎng)合不能一連氣說上幾個(gè)“大”字，似乎就有思想“保守”，不“與時(shí)俱進(jìn)”之嫌。“大”成了城市最時(shí)髦的用語，“大項(xiàng)目”、“大廣場(chǎng)”、“大馬路”、“大學(xué)城”、“大劇院”、“栽大樹”、“大思路”、“大手筆”等等，成了一些人的口頭禪。豈不知大有大的難處。在“大”的好處沒看到多少時(shí)，由于“大”而引起的各種問題，即人們常說的“大城市病”卻接踵而至。
　　2.像公司追求利潤(rùn)那樣追求財(cái)政收入增長(zhǎng)
　　地方政府既然成了一個(gè)“大公司”，追求規(guī)模擴(kuò)張只是其中間目標(biāo)，進(jìn)一步的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“利潤(rùn)”，這個(gè)“利潤(rùn)”就是財(cái)政收入。從近年來財(cái)政收入飆升的情況來看，足見其動(dòng)力十足之勢(shì)。2006年，全國(guó)稅收收入完成37 636億元，比2002年翻了一番多，比上年增長(zhǎng)21.9%，增收6 770億元，增收額超過1995年全年稅收收入總額［2］。2007年，全國(guó)財(cái)政收入超過5.1萬億元，稅收收入完成49 449萬億元，比2006年同期增長(zhǎng)31.4％［3］。2008年全國(guó)財(cái)政收入完成6.13萬億元，同比增長(zhǎng)19.5%。2009年全國(guó)財(cái)政收入完成6.85萬億元，同比增長(zhǎng)11.7%。2010年上半年財(cái)政收入比2009年同期漲幅又超過20%。我國(guó)稅收連年高速增長(zhǎng)，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)力增強(qiáng)的成就。但是，凡事有利亦有弊，在稅收高增長(zhǎng)的背后，企業(yè)負(fù)擔(dān)重，個(gè)體業(yè)戶開辦成本居高不下，數(shù)量急劇減少也是不爭(zhēng)的事實(shí)。居民收入水平增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。20世紀(jì)80年代我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.3%，90年代為10.1%。而城鄉(xiāng)居民人均收入年均增長(zhǎng)率20世紀(jì)80年代為7.5%，90年代降為5.2%［4］，2000年后這一趨勢(shì)并未好轉(zhuǎn)，且有惡化的兆頭。從職工工資總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重看在逐年下降，1991年為15.3％，1996年為13％，2000年下降到12％，2005年下降到11％。需要說明的是，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的職工數(shù)指城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員，約1.1億，尚不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員和個(gè)體勞動(dòng)者等［5］。從上述數(shù)據(jù)可以看出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，國(guó)民收入分配格局中國(guó)家稅收增長(zhǎng)的速度大大快于居民收入增長(zhǎng)速度，這是一種很不正常的情況。所以出現(xiàn)這種“國(guó)富民窮”的情況，與地方政府公司化帶來的逐利化傾向有很大關(guān)系。在目前的稅務(wù)工作指導(dǎo)理念上，形成了一種偏好，就是追求稅收總量最大化。似乎每年稅收增長(zhǎng)速度越快，稅收總量越大，政府的工作成績(jī)就越大，財(cái)政狀況就越好，反映出來的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也就越樂觀。其實(shí)，這種認(rèn)識(shí)是很狹隘也是很片面的。稅收是國(guó)民收入再分配的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，是國(guó)家管理公共事務(wù)和提供公共用品的前提條件。因此，稅負(fù)總體水平和征稅合理區(qū)間的確定，必須用是否有利于社會(huì)整體利益最大化這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。征稅不足，政府職能不能有效發(fā)揮，有害于社會(huì)整體利益。征過頭稅，使納稅人不堪重負(fù)，失去活力，同樣不可取。應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，依據(jù)不同條件下國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的具體情況，采取彈性的適度征稅政策。稅收總量可以有增有減，結(jié)構(gòu)性的有增有減就更應(yīng)該靈活把握了。就目前我國(guó)情況而言，有些企業(yè)和社會(huì)群體的稅負(fù)已經(jīng)不輕。在這種情況下，地方政府繼續(xù)采取稅收總量最大化方針，只能進(jìn)一步扼殺社會(huì)發(fā)展的活力，造成更嚴(yán)重的社會(huì)不和諧。
　　
　　3.以公司管理方式來進(jìn)行社會(huì)管理
　　政府公司化傾向還表現(xiàn)在其管理方式的扭曲上。城市公用設(shè)施，其性質(zhì)是公共用品，而非私人用品。建造這類設(shè)施的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是服務(wù)于社會(huì)公益事業(yè)，而非商業(yè)性盈利目的。因此，由政府出資建設(shè)這類設(shè)施和補(bǔ)貼其日常運(yùn)營(yíng)，是早有定論的事。即使部分地引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，也只能是政府嚴(yán)格監(jiān)管下的模擬市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和與主體分割開來限定范圍的市場(chǎng)化運(yùn)作。這種市場(chǎng)化運(yùn)作只能作為實(shí)現(xiàn)公用設(shè)施社會(huì)職能的補(bǔ)充手段加以運(yùn)用，而非主要途徑和根本出路。
　　然而，目前國(guó)內(nèi)有些城市由于制定了大而無當(dāng)?shù)某鞘邪l(fā)展規(guī)劃和改造計(jì)劃，在財(cái)政拮據(jù)的情況下，拿不出更多的錢來用于城市公用設(shè)施建設(shè)，于是便打起了民資的主意。他們打著市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、投融資體制改革的旗號(hào)，把擬建的公用設(shè)施項(xiàng)目向社會(huì)招商，“誰投資、誰經(jīng)營(yíng)、誰受益”；有償出讓公園、動(dòng)物園、公交線路、公路、停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)；把城市土地、道路、橋梁、污水處理、供水、供氣、供暖、環(huán)衛(wèi)、公交、出租客運(yùn)、公園、廣場(chǎng)、消防等有形資產(chǎn)和依附于其上的名稱、形象等無形資產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)納入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的范圍。總之，要通過上述種種辦法廣開財(cái)源，為大規(guī)模的城建籌集資金。
　　嚴(yán)格禁止民資進(jìn)入公共設(shè)施投資領(lǐng)域，顯然是一種僵化的不恰當(dāng)?shù)淖龇ā５?，民資進(jìn)入公共領(lǐng)域，有一個(gè)前提條件絕不能放棄，這就是保證公共物品的性質(zhì)和社會(huì)職能不被改變。如果把公共物品演化成為私人盈利目的服務(wù)的物品，那就是對(duì)社會(huì)公共利益的侵犯。不能因?yàn)橛惺裁慈嗽敢獬鰩讉€(gè)錢緩解了政府當(dāng)前的燃眉之急或迎合了政府為追求“政績(jī)”而確定的擴(kuò)張偏好，就輕易轉(zhuǎn)讓這種社會(huì)公益權(quán)。
　　私人資本的天性是盈利，不賺錢的買賣它是不會(huì)干的。私人資本不會(huì)因?yàn)檫M(jìn)入了公共領(lǐng)域而改變自己的這一本性。要盈利，就要計(jì)算投入產(chǎn)出，就要收費(fèi)，就不會(huì)免費(fèi)讓人們盡情使用，就注定要限制公眾對(duì)原本是公共物品的使用和消費(fèi)的自由。路，你不能隨便走了，要走你先交錢；公園，你不能隨便進(jìn)了，要進(jìn)你先交錢；公交車，你當(dāng)然可以坐，但票價(jià)要上調(diào)；煤氣，你可以用，但你總不能讓我虧損吧。這些由私人投資建造的公共設(shè)施，必然通過收費(fèi)或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來收回投資成本，最終達(dá)到盈利的目的，由此導(dǎo)致地價(jià)上漲，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本加大，居民消費(fèi)價(jià)格上揚(yáng)，投資和商業(yè)環(huán)境惡化等一系列不良反映。
　　有些地方政府官員津津樂道，聲稱“不花政府一分錢”搞成了多少個(gè)大項(xiàng)目，豈不知這些費(fèi)用都通過價(jià)格渠道，層層轉(zhuǎn)嫁到了企業(yè)、居民戶的頭上。本來應(yīng)該由政府出錢辦的事情，政府卻通過“投融資體制改革”一句托詞推向了社會(huì)，但它的稅收和收費(fèi)不但不減，還變著法地增加，這不是典型的要從一頭牛身上剝下兩張皮嗎？
　　2010年初，由贏利性公司投資和管理的沈陽森林動(dòng)物園由于經(jīng)營(yíng)不善，資金困難，僅用雞架低標(biāo)準(zhǔn)喂養(yǎng)，至使11只老虎短期內(nèi)相繼死去。為了收拾殘局，沈陽市政府緊急撥出?？?00萬用于老虎等動(dòng)物救治和恢復(fù)動(dòng)物園正常管護(hù)。從這一事件中，應(yīng)當(dāng)吸取什么教訓(xùn)，不是非常值得深思的一件事情嗎？
　　權(quán)力過于集中，“一把手”說了算。這種現(xiàn)象普遍存在于地方黨政機(jī)構(gòu)中，折射出領(lǐng)導(dǎo)干部“老板化”傾向非常嚴(yán)重。書記成了“董事長(zhǎng)”，市長(zhǎng)成了“總經(jīng)理”。在系統(tǒng)內(nèi)部，有不少部門的下屬已經(jīng)很習(xí)慣把上級(jí)主管稱為“老板”。自上而下，只能服從，民主協(xié)商已成鮮見之物。對(duì)下，命令之風(fēng)盛行，動(dòng)不動(dòng)就口出狂言，“你到底能不能干，不能干就換人”，成為一些官員的口頭禪。對(duì)涉及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等重大決策問題，有些地方領(lǐng)導(dǎo)人靠拍腦門定盤子。這些人到了一個(gè)地方，不下真工夫解決實(shí)際問題，而熱衷于出所謂“新思路”，制定所謂“大戰(zhàn)略”，搞所謂“大開發(fā)”，動(dòng)不動(dòng)就幾橫幾縱，幾區(qū)幾帶。而且這樣的所謂“戰(zhàn)略”還沒有定數(shù)，經(jīng)常變來變?nèi)?。一?huì)兒抹去了這一“橫”，一會(huì)又添加了那一“帶”，既象一個(gè)蹩腳的畫師在打草圖。又象一個(gè)無比自信的高級(jí)軍官站在地圖前擺兵布陣、指揮打仗一樣。這樣去搞地區(qū)規(guī)劃，制定發(fā)展目標(biāo)，其結(jié)果會(huì)是什么樣子，可想而知。
　　公務(wù)員的工資福利分配，本來應(yīng)該按照公共財(cái)政的規(guī)則去執(zhí)行。一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家政府體系，其公務(wù)員的工資應(yīng)是一個(gè)高低有序、左右協(xié)調(diào)的均衡系統(tǒng)。但在“陽光工資”、“地方津貼”等名義下，各個(gè)地方政府竟然象公司一樣各自為政，以各種名義為本“公司”的“雇員” 漲工資，發(fā)福利，使地方政府公務(wù)員工資福利規(guī)則碎片化，產(chǎn)生了巨大的地區(qū)反差和系統(tǒng)紊亂。
　　4.以企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方式處理地區(qū)關(guān)系問題
　　地方政府公司化傾向不僅表現(xiàn)在對(duì)內(nèi)關(guān)系方面，而且表現(xiàn)在對(duì)外關(guān)系上。正常的地方政府之間的關(guān)系，應(yīng)是同一個(gè)體系中不同分支的行政協(xié)作關(guān)系，而不是企業(yè)間那種商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。但是，我們的地方政府卻不是這樣，互相之間視若競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，非要比出個(gè)勝敗高下，拼出個(gè)你死我活不可。在招商引資中，互相壓價(jià)。你的地價(jià)低，我比你更低，甚至零地價(jià)，許諾的“優(yōu)惠政策”幾乎達(dá)到荒唐的程度。有的地方官員不僅自己熱衷于率領(lǐng)龐大代表團(tuán)赴各地開招商會(huì)，而且把招商引資的指標(biāo)分解給下屬，作為硬任務(wù)驅(qū)趕著他們不擇手段去完成。這種地區(qū)間招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使國(guó)家利益遭受的巨大損失無可估量。
　　近年來，不少地方政府的GDP大比拼愈演愈烈。中央確定的增長(zhǎng)率為8%，省則在9%到10%，市12%，縣則要定到14%了。各個(gè)地區(qū)還互相攀比，你定的增長(zhǎng)速度是11%，我定的指標(biāo)就絕對(duì)不能比你低；你上了百億元的大項(xiàng)目，我無論如何也要超過你；你的某個(gè)項(xiàng)目占地兩平方公里，我非搞它三平方公里不可；你有幾個(gè)實(shí)力雄厚的大集團(tuán)，我就把眾多小舢板拼成“航空母艦”。 據(jù)說，如果沒有這種“膽識(shí)”和“魄力”，在新的一輪競(jìng)爭(zhēng)中，就會(huì)被甩得更遠(yuǎn)。有個(gè)地區(qū)的兩個(gè)旗虎相當(dāng)?shù)某鞘?，誰也不服誰，到年底誰也不愿先公布數(shù)字，后公布的肯定比另一城市多那么幾億元。這如同國(guó)際上的軍備競(jìng)賽，最后搞得筋疲力盡，沒有贏家?，F(xiàn)在是到了“裁軍”的時(shí)候了。作為一個(gè)明智的地方政府，應(yīng)主動(dòng)退出這種大比拼。早退早解放，晚退晚解放，不退不解放。
　　地方政府之間的企業(yè)式競(jìng)爭(zhēng)，除了表現(xiàn)在GDP大比拼愈演愈烈，盲目上指標(biāo)、上項(xiàng)目外，還表現(xiàn)在對(duì)外部資源或公共資源的爭(zhēng)奪上。一是爭(zhēng)投資。上級(jí)政府的投資，尤其是中央政府的投資，對(duì)于地方政府來說，無疑是一塊肥肉，不吃白不吃。只要有這種資金的存在，肯定聞風(fēng)而動(dòng)，動(dòng)員一切力量和關(guān)系進(jìn)行攻關(guān)和爭(zhēng)取，生怕被別人搶去。2009年中央政府4萬億元刺激計(jì)劃下達(dá)后，地方政府為此而展開的爭(zhēng)奪，幾乎達(dá)到了空前熱烈的程度。二是爭(zhēng)政策。特區(qū)的成功，使人們看到了特殊政策所帶來的好處。因而通過游說政策制定者而獲取特殊政策支持，成為地方政府搶占競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)的捷徑。小到扶貧救災(zāi)資金額度、“債轉(zhuǎn)股”額度、核銷地方債務(wù)額度，大到設(shè)立保稅區(qū)、自由港、各種改革實(shí)驗(yàn)區(qū)等，都成為地方政府競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象。三是爭(zhēng)招牌。名人故里之爭(zhēng)就是突出一例，僅2010年上半年竟達(dá)10處之多，其中既有歷史上真真實(shí)實(shí)存在的名人，也有宗教、小說、神話故事中出現(xiàn)的名人。有些名人故里竟有七八個(gè)地方在爭(zhēng)，更有甚者，水滸故事中的西門慶、潘金蓮的“故里”，也被一些地方寶貝一般地爭(zhēng)奪著［6］。 “華南虎”事件，“曹操墓”事件，之所以被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，都可以找到地方政府在幕后操縱的蛛絲馬跡。其所以樂此不疲皆因背后隱藏的地方利益。
　　二、地方政府公司化傾向的危害
　　1.影響民生福祉的提升
　　按照現(xiàn)在社會(huì)所倡導(dǎo)的主流價(jià)值理念，政府應(yīng)當(dāng)是為人民服務(wù)的政府，但政府具有公司化傾向后，在很多情況下，自身利益與民眾利益是矛盾的。在這種情況下，又由于缺乏有效的制度制約，政府則會(huì)把自身的利益擺在第一位，首先保證政府這個(gè)公司利益的最大化，與“公司”利益無關(guān)的東西都會(huì)統(tǒng)統(tǒng)靠邊站。因?yàn)檎怯刹煌墓賳T和公務(wù)員組成，官員的利益不完全等同于政府的利益，因而在政府公司化的傾向中，官員可以更好把自己的利益置換成政府的利益。所以，我們常常看到，在一些地方政府的施政行為中，常常打出的是公共利益的招牌，實(shí)際謀取的是政府成員自身的小集團(tuán)利益。
　　
　　在眾多民生問題中，房?jī)r(jià)的持續(xù)攀升深深地刺痛了老百姓的心。追根溯源，中國(guó)的房?jī)r(jià)飆升和地方政府公司化傾向有很大關(guān)系。土地財(cái)政的存在已經(jīng)是一個(gè)公開的秘密。不少地方政府每年的賣地收入相當(dāng)于財(cái)政收入的60%以上，其財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)離不開土地財(cái)政了。在這種情況下，地方政府并不希望房?jī)r(jià)降下來，對(duì)中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策采取陽奉陰違的做法予以抵制。這是中央調(diào)控措施屢屢失效的根源所在。“賺錢的速度永遠(yuǎn)趕不上房?jī)r(jià)上漲的速度”，老百姓買房子，不僅花光了現(xiàn)時(shí)積蓄，而且提前消耗了未來幾十年的必要消費(fèi)能力。
　　在當(dāng)今的中國(guó)，勞工保護(hù)問題也是一個(gè)備受關(guān)注的全局性問題。在這個(gè)問題上，熱衷于招商引資的地方政府在勞資紛爭(zhēng)方面，更在意保護(hù)投資者的利益，工人的勞動(dòng)保護(hù)、生產(chǎn)環(huán)境、工資待遇諸方面，即便是很低水平的要求，大多得不到政府有力的支持。工會(huì)的根本職能應(yīng)該是代表勞動(dòng)力所有者的利益，依法維護(hù)工人的合法權(quán)益?，F(xiàn)在，不少工會(huì)沒能起到這樣的作用。因?yàn)楣?huì)本身就是依附于政府的一個(gè)部門，自身的生存仰賴于政府的庇護(hù)，它不可能違背政府的意志站在工人一邊來維護(hù)工人的合法權(quán)益。正因?yàn)榈胤秸钠ü筛嗟刈谫Y方和老板一邊，而工人的權(quán)益得不到有效保護(hù)，致使工人的利益長(zhǎng)期受到損害。在雇傭勞動(dòng)者中，尤其是農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)者中，有大批人員的工資水平長(zhǎng)期低于勞動(dòng)力價(jià)值。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠江三角洲，前幾年外來務(wù)工人員的月工資僅600元左右，十幾年時(shí)間僅增加了68元，幾乎沒什么變動(dòng)。這樣的工資水平，有人說一天賺的錢僅夠買4碗炸醬面，養(yǎng)家糊口極為困難，更談不上什么教育、培訓(xùn)、娛樂支出了。這樣的工資標(biāo)準(zhǔn)，不是個(gè)別現(xiàn)象，在建筑業(yè)、加工業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)，非常普遍，而且經(jīng)常被拖欠。
　　隨著市場(chǎng)化改革的深入，老百姓不僅在生育、住房、醫(yī)療和教育方面壓力加重，生活成本居高不下，不僅面臨著“生不易”的困境，還要面對(duì)著未來“死不起”的痛苦。在國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)城市，少則一萬多元多則數(shù)萬元的墓葬費(fèi)用也令一般家庭雪上加霜。壟斷性質(zhì)的殯葬行業(yè)使全國(guó)多數(shù)城市都出現(xiàn)了“天價(jià)墓地”。而頗具諷刺意味的是近來在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的寧波市竟由民政局推出了低于7 800元的“經(jīng)濟(jì)適用墓”［7］。不僅反襯出殯葬費(fèi)用的高昂，也更給這個(gè)老百姓“死不起”的社會(huì)增添了一個(gè)悲憤的注腳。殯葬服務(wù)，本就應(yīng)該完全屬于公益性質(zhì)，作為社會(huì)公共產(chǎn)品來供給?，F(xiàn)在有了“經(jīng)濟(jì)適用墓”，就意味著當(dāng)?shù)卣兿喑姓J(rèn)墓地市場(chǎng)化已經(jīng)是合法的了，這種高安葬費(fèi)用也是合理性的了。這就好比地方政府建少部分經(jīng)濟(jì)適用房滿足低收入人需求，再在拼命搞土地財(cái)政推高房?jī)r(jià)一樣荒唐。
　　2.政府職能錯(cuò)位引發(fā)市場(chǎng)秩序混亂
　　政府職能本應(yīng)定位于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面。但地方政府公司化傾向形成后，這種職能就發(fā)生了異化。在自身集團(tuán)性利益的驅(qū)動(dòng)下，政府既做市場(chǎng)裁判員，又做市場(chǎng)內(nèi)的運(yùn)動(dòng)員。自身也變成了一個(gè)“大企業(yè)”，而且是一個(gè)不講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、不講游戲規(guī)則、不講全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的大型經(jīng)濟(jì)實(shí)體。例如，在招商引資方面，項(xiàng)目洽談本應(yīng)該是企業(yè)之間的事情，應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)組織出面實(shí)施。政府的職能是依法履行審批手續(xù)。但是，很多地方政府卻直接出面與投資者洽談。政府承諾各種優(yōu)惠政策，政府與投資者討價(jià)還價(jià)，等等，儼然以一個(gè)企業(yè)的面目出現(xiàn)在投資者的面前。政府還以“特事特辦”、設(shè)立“綠色通道”等超規(guī)則手段為引進(jìn)的企業(yè)提供特殊便利。如銀行貸款、稅收政策執(zhí)行等，遇到有關(guān)執(zhí)法部門正常履行執(zhí)法程序，更高層級(jí)的政府部門就會(huì)積極出面，進(jìn)行干預(yù)，給這些企業(yè)以特殊關(guān)照。由此產(chǎn)生了大量行政歧視和不公平行為。
　　地方政府行為的企業(yè)化，不僅自身的職能難以得到根本轉(zhuǎn)變，而且嚴(yán)重干擾了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞了市場(chǎng)的游戲規(guī)則。某些有政府背景的企業(yè)，其管理者通過與政府官員的合謀，在“改制”、“重組”等名義下，侵占國(guó)有資產(chǎn)，借機(jī)發(fā)財(cái)。行政官員也通過暗箱操作借機(jī)獲利。在政府工程發(fā)包、政府采購(gòu)等商業(yè)行為中，通過操縱招投標(biāo)程序制造“公平”假象，內(nèi)定承包人和交易對(duì)象以獲取不正當(dāng)?shù)母哳~利益?！傲P款經(jīng)濟(jì)”在很多地方大行其道。維持社會(huì)秩序的警察將罰款變成創(chuàng)收的工具，安全部門不是去進(jìn)行安全設(shè)施的檢查而是靠蓋章來“創(chuàng)收”。明知有企業(yè)違規(guī)排污，明知是在蓋違規(guī)建筑，執(zhí)法部門開始不去制止，中間找上門罰款了事，而且把這變成了長(zhǎng)期的生財(cái)之道。
　　食品藥品不安全，表面現(xiàn)象是商業(yè)道德和市場(chǎng)秩序問題，實(shí)質(zhì)是地方政府公司化傾向所帶來的嚴(yán)重后果。一個(gè)典型案例就是2008年震動(dòng)世界的“三鹿”奶粉事件。對(duì)于“三鹿”所在的河北石家莊來說，“三鹿”這么一個(gè)大企業(yè)對(duì)于產(chǎn)出 GDP，產(chǎn)出稅收，產(chǎn)出就業(yè)機(jī)會(huì)，產(chǎn)出政績(jī)與尋租機(jī)會(huì)是十分重要的，因此是無論如何也要力保的。當(dāng)發(fā)現(xiàn)奶粉有污染問題時(shí)，石家莊市這一級(jí)本能的反應(yīng)就是想盡辦法捂著蓋著，不到萬不得已絕不上報(bào)，更不能公開。倘若“三鹿”奶粉的污染沒有嚴(yán)重到造成數(shù)以百計(jì)的嬰幼兒住院治療，恐怕直到現(xiàn)在大家還對(duì)“三鹿”的問題一無所知。
　　地方政府公司化是破壞金融秩序和造成金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要根源。2008年底以來，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模迅速擴(kuò)張。到2010年6月末，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，地方政府融資平臺(tái)形成的貸款余額是7.66萬億元，也有海外學(xué)者高估到11萬億元［8］。然而，與地方政府的龐大債務(wù)相比，其還款能力卻令人擔(dān)憂。由于一些地方（特別是縣級(jí)以下政府）融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，一旦融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給這些地方的財(cái)政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財(cái)政和商業(yè)銀行埋單。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的種種混亂狀況，國(guó)務(wù)院不得不在2010年6月10日專門發(fā)出《通知》進(jìn)行清理和規(guī)范。
　　3.使政府公信力嚴(yán)重受損
　　政府公信力是政府依賴于社會(huì)成員對(duì)普遍性的行為規(guī)范的認(rèn)可而賦予的信任，并由此形成的社會(huì)秩序。政府行使公共權(quán)力的合法性來自公民的認(rèn)可和支持，實(shí)際上就是某種信任。政府作為一個(gè)為社會(huì)成員提供普遍服務(wù)的組織，其公信力程度通過政府履行其職責(zé)的一切行為反映出來，實(shí)際上是公眾對(duì)政府履行其職責(zé)情況的評(píng)價(jià)。近年來，地方政府公信力嚴(yán)重下降，是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這可以從大量群體性事件的爆發(fā)中得到佐證。比如甕安事件，湖北石首事件，都是從偶然發(fā)生的人身死亡事件開始，迅速演變成一場(chǎng)有上萬人參加的針對(duì)地方政府的群體性事件。人們把這類事件稱為“無直接利益沖突”的群體性事件。參加的人群來自社會(huì)各個(gè)方面，與原發(fā)事件本身沒有厲害關(guān)系。那么為什么又會(huì)一哄而起呢？這就可以追溯到長(zhǎng)時(shí)期積累起來的對(duì)地方政府的不滿情緒和不信任態(tài)度。比如企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用和集資等等，地方政府都過度地涉足了微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，參與了大量的與民爭(zhēng)利項(xiàng)目，對(duì)群眾的欠債太多。這些問題又得不到及時(shí)解決，造成的民怨太深。所以一旦突發(fā)事件產(chǎn)生以后，就造成了有大量無直接利益關(guān)系的群眾參加進(jìn)來。
　　在現(xiàn)代公共政策的制定中，誠(chéng)實(shí)是保證決策信息真實(shí)完整的基礎(chǔ)，而信息真實(shí)完整則是決定決策是否科學(xué)的生命線，因此，誠(chéng)實(shí)乃公共政策的最優(yōu)選擇。一個(gè)誠(chéng)實(shí)的政府才是一個(gè)勇于負(fù)責(zé)任的政府，才是一個(gè)具有現(xiàn)代行政道德意識(shí)的政府，才能得到公眾的認(rèn)可。任何對(duì)公眾不誠(chéng)實(shí)的行政行為，都是在自毀形象。面對(duì)諸多公共衛(wèi)生事件、群體上訪事件、環(huán)境污染事件、罷工請(qǐng)?jiān)甘录?、傷亡事故事件等，由于地方政府公司化傾向所產(chǎn)生的利益局限，當(dāng)?shù)卣诤芏嗲闆r下都采取回避、隱瞞等態(tài)度，直至最后無從逃避時(shí)才出面糾錯(cuò)。這其中，政府與民眾的關(guān)系變成了“貓鼠游戲”，博弈大于合作，這顯然與我們打造以人為本的服務(wù)型政府的目標(biāo)是背道而馳的。在此種情況下，地方政府被整個(gè)動(dòng)員起來控制事態(tài)的發(fā)展。除了媒體這個(gè)“異己”力量之外，人們只能寄希望于中央政府出面。因此，下級(jí)政府的行為結(jié)果在客觀上已經(jīng)把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引向中央政府。
　　
　　由于地方政府公司化傾向的出現(xiàn)，很多地方法規(guī)和政策的出臺(tái)都具有明顯的自利性傾向。凡是有利于增加稅收和收費(fèi)、提高政府人員收入和福利、減輕部門責(zé)任和工作量的決策，出臺(tái)得都很快，落實(shí)得都比較及時(shí)。而許多服務(wù)于社會(huì)和民眾又需要政府增加支出且操心費(fèi)力的決策，卻常常議而不決，甚至不了了之。久而久之，人們對(duì)政府的任何一項(xiàng)決策都持懷疑太度，都保持一種警覺，就怕政府又以“改革”、“調(diào)整”、“完善”等名義向自己的口袋里伸手。這樣，即使是正確的政策和決策，由于社會(huì)和民眾本能的防范反應(yīng)，勢(shì)必大大影響政策和決策的落實(shí)效率?，F(xiàn)在，有些正常的改革推行不下去，與這種逆反心理不無關(guān)系。
　　地方政府公司化傾向的一個(gè)必然結(jié)果是，有些官員好大喜功，特別喜歡濫提華而不實(shí)、盲目擴(kuò)張的口號(hào)。他們提出的目標(biāo)，往往不是從實(shí)際和規(guī)律出發(fā)，而是從彰顯政績(jī)的短期功利出發(fā)，只要能得到上級(jí)的賞識(shí)，有利于官位的升遷，什么目標(biāo)都敢提，什么指標(biāo)都敢超，什么速度都不覺得快，反正都是嘴皮子上的工夫。至于這些目標(biāo)和口號(hào)最終能不能實(shí)現(xiàn)，他們根本不在乎。不要說十年八年之后，少則三兩年，多則四五年，我還不知道到哪里去做官呢？到那時(shí)，“昔人已乘白云去，此地空于黃鶴樓。黃鶴一去不復(fù)返，白云千載空悠悠”。哈哈，物換星移，世事滄桑，人海茫茫，有誰還管這檔子事。這樣玩世不恭，把政府的信譽(yù)和政治承諾當(dāng)兒戲耍，長(zhǎng)此以往，你說話做事還有何信用可言，你制定的那些個(gè)規(guī)劃藍(lán)圖還有誰當(dāng)回事？這是一種很不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。
　　4.阻礙建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)
　　轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)，是我們實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)。但是，在此進(jìn)程中卻遇到重重阻力，其中之一就是來自地方政府公司化傾向。比如環(huán)境問題，往往是中央政府言者諄諄，地方政府卻聽者藐藐，太湖和淮河這樣中央政府下大決心治理的重污染區(qū)，花費(fèi)幾十億資財(cái)，卻邊治理邊污染，不僅成效甚微，而且越治越污。至少，治理污染的動(dòng)力不如追求GDP的動(dòng)力大。在治污問題上，一些地方以政府名義出臺(tái)“土政策”、“土規(guī)定”，明文限制環(huán)保部門依法行政，明目張膽保護(hù)違法行為，給環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理設(shè)置障礙，嚴(yán)重阻礙了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，導(dǎo)致不少“特殊”企業(yè)長(zhǎng)期游離于環(huán)境監(jiān)管之外。受地方保護(hù)主義影響，一些基層環(huán)保部門在上級(jí)督辦、當(dāng)?shù)卣深A(yù)、群眾上訪三層壓力下工作，結(jié)果是頂?shù)米〉恼静蛔?，左右為難。當(dāng)然，也有的環(huán)保部門在當(dāng)?shù)毓賳T的重壓下，對(duì)嚴(yán)重的污染事件睜一只眼閉一只眼，采取放縱態(tài)度。還有一些違法排污企業(yè)的老板，戴著“紅頂商人”、“人大代表”等多種政治“光環(huán)”的帽子，在地方政府的庇護(hù)下，甚至敢于暴力抗法，毆打執(zhí)法人員。全國(guó)各地曾發(fā)生過不少這類事件。
　　在資源問題上，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策嚴(yán)格限制高耗能、高污染、資源型的“兩高一資”產(chǎn)能的擴(kuò)張。但是，不少區(qū)域的地方政府卻我行我素，為了追求地區(qū)產(chǎn)值，繼續(xù)在輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機(jī)械等行業(yè)增加投資，擴(kuò)大規(guī)模，造成新的產(chǎn)能過剩。中國(guó)水資源分布是南多北少，為了把GDP搞上去，不少干旱缺水地區(qū)的地方官寧可把居民用水扣下來，也要讓廠礦企業(yè)敞開用水，因此甚至出現(xiàn)了缺水地區(qū)的企業(yè)水價(jià)反倒比水資源充足地區(qū)的企業(yè)水價(jià)還便宜的怪事。
　　三、地方政府公司化傾向形成的原因
　　1.過度市場(chǎng)化生養(yǎng)出的怪胎
　　地方政府公司化傾向的形成，是伴隨著體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的現(xiàn)象。在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然也存在著地方政府的局部利益和形形色色的地方主義，但在中央權(quán)威和高度集中統(tǒng)一管制制度的約束下，地方政府只能是國(guó)家機(jī)器上的一個(gè)零部件，難以形成類似于公司那樣的以贏利為目的的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。改革開放后，隨著商品經(jīng)濟(jì)的興起和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，商品意識(shí)逐步深入人心，各種商品交易活動(dòng)迅速擴(kuò)展開來。這種市場(chǎng)取向的改革其主流是應(yīng)當(dāng)充分肯定的，但也一度出現(xiàn)了全民經(jīng)商、軍隊(duì)搞盈利性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、包括公檢法在內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)的局面，“官倒”曾經(jīng)盛行一時(shí)。后來人們發(fā)現(xiàn)這樣做并不是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正道，經(jīng)過中央政府的明令整頓和禁止，才使黨政機(jī)關(guān)退出了這類商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種清理在一定程度上凈化了市場(chǎng)環(huán)境，規(guī)范了市場(chǎng)秩序，但并沒有完全斬?cái)嗾畽C(jī)關(guān)伸向市場(chǎng)的手。政府機(jī)關(guān)從先前小打小鬧的商業(yè)行為中償?shù)搅颂痤^，因?yàn)閼赜谳浾摵椭贫鹊膲毫Γ呀?jīng)不能把這種赤裸裸的交易再進(jìn)行下去。而謀求自身利益的沖動(dòng)又不能就此罷手，這就需要尋找一種與自己身份和職能較相吻合的方式和途徑，把盈利性的商業(yè)活動(dòng)做得更巧妙些，在形式上更符合公權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，既賺了錢，彰顯了政績(jī)，又不至于引起公眾的強(qiáng)烈不滿。這樣的游戲規(guī)則終于被發(fā)明出來，其關(guān)鍵詞有這樣幾個(gè)：經(jīng)營(yíng)城市、推向市場(chǎng)、拆遷改造。
　　所謂經(jīng)營(yíng)城市，就是地方政府把城市當(dāng)作一種綜合性的、多元化的、龐大的特殊資產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)體加以經(jīng)營(yíng)，在這種經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，在有限增進(jìn)社會(huì)福利的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府自身收益最大化。所謂推向市場(chǎng)，就是把一些本來應(yīng)該由政府辦的公益性事業(yè)，如學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園、公共交通、公園等通過“改制”、出售等手段推向市場(chǎng)，自負(fù)盈虧，把內(nèi)部負(fù)擔(dān)外部化，以逃避政府責(zé)任。所謂拆遷改造，不用多說，對(duì)其含義人們?cè)缫讯炷茉?，這就是向地要錢。地方政府的這三項(xiàng)重大“舉措”，其共同特點(diǎn)就是在“公共利益”、“地區(qū)發(fā)展”的堂皇招牌下，把政府參與的經(jīng)商活動(dòng)擴(kuò)大到整個(gè)城市和地區(qū)的各個(gè)領(lǐng)域。它自己成了一個(gè)最大的大老板。與先前的政府機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)相比，過去是小范圍的單兵或游擊隊(duì)作戰(zhàn)，現(xiàn)在是大規(guī)模的兵團(tuán)作戰(zhàn)了。之所以演變到這種地步，一個(gè)非常重要的原因就是在關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念上發(fā)生了偏差，這就是“過度市場(chǎng)化”，把不該由市場(chǎng)做的事情交給了市場(chǎng)。地方政府這個(gè)“守夜人”變成了龐大的在市場(chǎng)上謀利的機(jī)器，沒有劃清自身與市場(chǎng)的合理邊界。因此，地方政府公司化傾向可以說是過度市場(chǎng)化生養(yǎng)出的怪胎。吳敬璉老先生批評(píng)的“壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、“權(quán)貴資本主義”，其指向恐怕主要就在這里。
　　2.行政性壟斷的孿生兄弟
　　地方政府公司化的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是在很多領(lǐng)域有條件實(shí)行寡頭統(tǒng)治，即實(shí)行壟斷。壟斷是一種限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，可分為經(jīng)濟(jì)性壟斷和行政性壟斷兩種。經(jīng)濟(jì)性壟斷是由市場(chǎng)主體通過參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，運(yùn)用各種競(jìng)爭(zhēng)策略與手段，獲取市場(chǎng)力量的集中與經(jīng)濟(jì)能力的增長(zhǎng)而形成的，它是競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。它的存在具有一定合理性，只有當(dāng)它濫用優(yōu)勢(shì)地位限制競(jìng)爭(zhēng)的正常進(jìn)行時(shí)，法律才予以規(guī)制。而行政性壟斷則完全不同，它始終是行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。主要表現(xiàn)為地區(qū)行政性市場(chǎng)壟斷、行政強(qiáng)制交易、行政部門干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為、行政性公司濫用優(yōu)勢(shì)行為等。它們不屬于政府為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序而進(jìn)行的正常經(jīng)濟(jì)管理，也不屬于政府為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控而采取的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策。在行政性壟斷力量的庇護(hù)下，使落后和低效經(jīng)濟(jì)活動(dòng)大量存在，扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程。中國(guó)的反壟斷其重點(diǎn)應(yīng)該是這種行政性的壟斷。
　　行政性壟斷可以說早已存在。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然不用“壟斷”這個(gè)詞，但大一統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，無所不包的計(jì)劃體制，本身就具有強(qiáng)烈的行政壟斷色彩。向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，行政權(quán)力始終沒有退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，只不過由直接實(shí)物控制轉(zhuǎn)到了金融、資本、資源、制度、規(guī)則等更多領(lǐng)域，在某些方面反而擴(kuò)大了行政壟斷的范圍。地方政府公司化傾向的產(chǎn)生，光有市場(chǎng)化這個(gè)條件還不行，還必須有行政權(quán)力與市場(chǎng)的聯(lián)姻，即行政壟斷的存在為條件。因此，完全可以說地方政府公司化與行政壟斷是一對(duì)孿生兄弟。
　　
　　3.分權(quán)財(cái)稅體制倒逼出創(chuàng)收沖動(dòng)
　　地方政府公司化傾向的形成，與不合理的財(cái)稅體制有很大關(guān)系。1994年實(shí)行了分稅制，大量?jī)?yōu)質(zhì)稅源集中到中央政府，解決了中央財(cái)政困難，中央財(cái)政的確富起來了，但地方財(cái)政的狀況卻不容樂觀。有人作了這樣形象的描述：“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，縣級(jí)財(cái)政喊爹叫娘，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政集體逃荒”。然而，在財(cái)權(quán)上收的過程中，也同時(shí)出現(xiàn)了事權(quán)下移的情況。地方財(cái)政在全國(guó)財(cái)政收入中占30%左右，但必須承擔(dān)教育統(tǒng)籌等60%的公共產(chǎn)品開支［9］?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府一直要提供義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)和行政管理等多種地方性公共物品，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快，無法壓縮。比如，九年制義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，比如社會(huì)保障，1994年推出分稅制時(shí)，該項(xiàng)事權(quán)沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級(jí)政府來承擔(dān)，現(xiàn)在實(shí)際上卻要求地方政府負(fù)責(zé)。由于事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，而中央對(duì)地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財(cái)政狀況更為困難。于是，囊中羞澀的地方政府為了彌補(bǔ)收入不足，把手伸向了社會(huì)、伸向了企業(yè)、伸向了土地、伸向了公用事業(yè)。
　　這種倒逼出來的牟利行為，其初衷不排除有解決公益事業(yè)難題的正當(dāng)目的。但由于其手段和途徑的不正當(dāng)性，正象法律上不會(huì)承認(rèn)“毒樹之果”一樣，不能把它看做是政府的合理行為。況且一旦把魔鬼從籠子里放出來，就很難約束它的行為，公益和自肥的界限再也劃不清了。于是，在“公共利益”的名義下，大量侵害民眾利益的事情發(fā)生了。從這種分析中我們不難看出，地方政府公司化的產(chǎn)生，固然其內(nèi)因難辭其咎，但也不能否認(rèn)頭重腳輕的財(cái)稅制度是其形成的一個(gè)重要的外部條件。
　　4.片面的績(jī)效考評(píng)引偏方向
　　上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府片面的考評(píng)辦法，是導(dǎo)致地方政府公司化傾向產(chǎn)生的重要原因之一。在目前的層級(jí)架構(gòu)體系下，地方政府及其組成人員尤其是主要官員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，起決定因素的力量主要來自上級(jí)機(jī)關(guān)和部門。只要能得到上級(jí)部門和首長(zhǎng)的信任與肯定，認(rèn)為你政績(jī)顯著，工作能力強(qiáng)，就意味著你的仕途前景向好。因此，上級(jí)用于考核下級(jí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，就成了下級(jí)的行動(dòng)準(zhǔn)則和奮斗目標(biāo)。這些年來，一方面中央政府對(duì)地方實(shí)行財(cái)政包干體制，超收多留，客觀上推動(dòng)了地方政府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的積極性；另一方面，人事體制中的考核也側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)，GDP的增長(zhǎng)速度與地方官員的晉升發(fā)生了更為直接的關(guān)聯(lián)。這都深刻影響了地方政府的行為取向。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的考評(píng)體系之所以片面，是因?yàn)樗鲆暳吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、完善社會(huì)保障、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、縮小收入差距和提高自主創(chuàng)新能力等方面的內(nèi)容。而這些內(nèi)容正是各級(jí)政府必須履行的責(zé)任所在。把上述需要付出成本的負(fù)效益外部化，這也正好與地方政府公司化的內(nèi)在邏輯是一致的。
　　獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、懲罰后進(jìn)是所有組織結(jié)構(gòu)中重要的激勵(lì)手段，在公司的治理結(jié)構(gòu)中，對(duì)績(jī)效和努力程度的評(píng)估效率是公司活力的保證。在政府這個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)中，為了使上述考評(píng)更有效率和約束力，也使用了類似于公司的考評(píng)方法。不過這種考評(píng)更多了一些“政治化”的色彩。一個(gè)目標(biāo)一旦被“政治化”，就意味著不計(jì)成本、不惜代價(jià)也要全力以赴去完成。上級(jí)政府定的目標(biāo)，下級(jí)政府為了表現(xiàn)自己的積極性，會(huì)層層加碼，在一個(gè)地區(qū)，把一切能夠動(dòng)員的資源全部動(dòng)員起來，投入到完成某項(xiàng)任務(wù)中去。在地方政府實(shí)現(xiàn)政治化目標(biāo)的過程中，這種手段常常被運(yùn)用到極端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目標(biāo)，除了會(huì)承受經(jīng)濟(jì)上的處罰之外，其晉升之路也就是“政治生命”也會(huì)受到極大的影響。當(dāng)前地方政府中盛行的“目標(biāo)管理責(zé)任制”和“一票否決制”就是這種手段最主要的表現(xiàn)形式。將激勵(lì)手段極端化，一方面會(huì)造就上下同心的團(tuán)結(jié)局面和令人驚訝的運(yùn)作效率，另一方面也會(huì)制造出大量的浮夸風(fēng)和隱瞞風(fēng)。面對(duì)這樣的考評(píng)，對(duì)于地方政府來說，運(yùn)用類似于“公司制”的工作方式加以應(yīng)對(duì)，應(yīng)該是一種相對(duì)來說成本較低收益較大的選擇。
　　四、地方政府公司化傾向的治理
　　1.從思想認(rèn)識(shí)上厘清關(guān)于政府的一些基本理念
　　對(duì)地方政府公司化傾向進(jìn)行治理，必須從思想認(rèn)識(shí)上厘清關(guān)于政府的一些基本理念。我們的許多地方政府，在對(duì)自己行為方式合理性的認(rèn)識(shí)上，其基本理念在很多情況下是倒置的。目前所要急需做的工作，不是解讀領(lǐng)會(huì)那些艱深的理論難題，而是關(guān)于現(xiàn)代政府的思想啟蒙。
　　為什么要設(shè)立政府，政府的目的是什么？這似乎是小兒科的常識(shí)性問題，其實(shí)不然。我們從有些地方政府行為方式中可以看出，在他們的意識(shí)中，政府就是官府，就是權(quán)力的自然擁有者。我的工作就是發(fā)號(hào)施令，我要拆你的房子你就得搬，我要占你的地你就得滾。這與現(xiàn)代政府的要義差得太遠(yuǎn)了，與人民政府的宗旨就更不合拍了。英國(guó)學(xué)者洛克在17世紀(jì)發(fā)表的名著《論政府》中，批判了君權(quán)神授，肯定了議會(huì)選舉、三權(quán)分立，是資產(chǎn)階級(jí)現(xiàn)代政府理論的奠基之作。在這部書中，洛克明確指出：“在自然狀態(tài)中人們就有財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府成立后便必須保護(hù)它，而不能侵犯這種權(quán)力。”“政府的目的就是保護(hù)財(cái)產(chǎn)”［10］。這就是“風(fēng)可進(jìn)，雨可進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”典故的理論詮釋。這部書盡管是為當(dāng)時(shí)的新興資產(chǎn)階級(jí)立命的著作，但它至少能給我們以下重要啟示：現(xiàn)代政府的權(quán)力不是與生俱來的，必須在授權(quán)范圍內(nèi)行事，并對(duì)授權(quán)主體負(fù)責(zé)。它的根本目的是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。如果我們揚(yáng)棄其階級(jí)性的局限，其借鑒意義對(duì)我們是有啟迪的。作為現(xiàn)代的人民政府，必須在人民及其代表大會(huì)的授權(quán)范圍內(nèi)工作，并對(duì)其負(fù)責(zé)：對(duì)公民的合法財(cái)產(chǎn)必須保護(hù)而不能侵犯。如果這一觀念牢牢地樹立起來，地方政府公司化傾向中那些與民爭(zhēng)利的行為就失去了合理性價(jià)值基礎(chǔ)。
　　無政府主義的產(chǎn)生，是有一定背景的。政府作為國(guó)家機(jī)器的一部分，是從社會(huì)中產(chǎn)生出來又凌駕于社會(huì)之上的上層建筑。它既有“善”的一面，也有“惡”的一面，列寧在《國(guó)家與革命》中稱其為生長(zhǎng)在社會(huì)肌體上的“贅瘤”。恩格斯1891年為《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》單行本寫的導(dǎo)言中說過，即使是無產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家，“最多也不過是無產(chǎn)階級(jí)在爭(zhēng)取階級(jí)統(tǒng)治的斗爭(zhēng)勝利以后所繼承下來的一個(gè)禍害”［11］。馬克思在講到巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，對(duì)防止公社成員由人民公仆變?yōu)槿嗣竦闹魅说闹贫仍O(shè)計(jì)很感興趣，作了較為詳細(xì)的介紹。由此可以看出，任何政府都是有“害”的，就是人民民主的政府也不例外。正因?yàn)槿绱耍行O端主義者主張無政府主義，這當(dāng)然是不正確的。但是，如何規(guī)范政府行為，限制政府濫用權(quán)力，讓政府行政在法制的基礎(chǔ)上運(yùn)作，則是一刻也不能放松警惕的事情。而我們?cè)趯?duì)政府權(quán)力的約束上，限制它“惡”的一面發(fā)展膨脹上，恰恰沒有做到或存在很大差距，才不得不去品嘗地方政府公司化這只苦果。
　　關(guān)于什么是“好”政府，我們的觀念也存在極大偏差。政府并非是“全能政府”，它的管理范圍要有邊界，的標(biāo)準(zhǔn)判斷政府的好壞，認(rèn)為政府管的事越多越有能力，越負(fù)責(zé)任，什么事都去找政府，政府也到處伸手去管各種各樣它不該管的事情。久而久之，沒有了是非邊界，即使一個(gè)從利民開始的政府，也無法保證它越過邊界陷入自肥的泥沼。政府要做它應(yīng)該做的事，不該它做的事一定要緊緊勒住它的韁繩，不能讓它放蕩不羈。我去過澳大利亞首都堪培拉，即使白天，街道上沒幾個(gè)人，到了傍晚以后，更是冷清寂寞，據(jù)說年輕人在那里是很難過的。因?yàn)樗怀袚?dān)政治中心的責(zé)任，當(dāng)?shù)卣⒉黄谕ㄟ^自己的努力把其它方面的諸多事業(yè)都發(fā)展起來。而我們的地方政府普遍存在求全求大心理。凡是省會(huì)城市或其它稍大一點(diǎn)的城市，有幾個(gè)不是聲稱要建成這個(gè)“中心”，那個(gè)“中心”，讓所有功能集于一身。結(jié)果搞得產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，資源過度向中心城市集中，所有城市幾乎一個(gè)面孔。北京擁堵，幾近無計(jì)可施，才對(duì)過去全能發(fā)展的思路作出反省，但為時(shí)已晚。過去我們也曾經(jīng)倡導(dǎo)過“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。如果能把這種“積極性”鎖定在正確軌道上，當(dāng)然是件好事。但是，現(xiàn)在看來，有時(shí)地方政府的積極性上來以后，反而讓人擔(dān)心起來。比如，最近召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，就提前給地方政府打預(yù)防針，不要借“十二五”開局之年的由頭濫鋪攤子，亂上項(xiàng)目，就怕它們的“積極性”走偏方向。這種事一旦發(fā)動(dòng)起來，就很難收攏住，上述地方政府公司化傾向產(chǎn)生的那些個(gè)弊端就會(huì)隨之而來。
　　
　　有人對(duì)地方政府公司化的所謂“正面作用”加以肯定，認(rèn)為它是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的最重要因素之一［12］。筆者對(duì)此不以為然。因?yàn)樵谝粋€(gè)布滿毒素的環(huán)境中，即使播下的是龍種，長(zhǎng)出的恐怕也只能是跳蚤。沿此路徑走下去，其正面作用將會(huì)遞減，負(fù)面作用將會(huì)不斷膨脹。對(duì)此必須有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。
　　2.從頂層設(shè)計(jì)上重構(gòu)政府轉(zhuǎn)型的有效路徑
　　“要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”。這是中央近來強(qiáng)化改革取向的一個(gè)重要信號(hào)［13］。在改革領(lǐng)域要啃下地方政府公司化這塊硬骨頭，沒有頂層設(shè)計(jì)的通盤考慮和強(qiáng)大力度是不行的。
　　地方政府公司化的一個(gè)直接后果就是中央權(quán)威受損。地方政府對(duì)中央決策常采取機(jī)會(huì)主義的做法，為了維護(hù)地方政府這個(gè)大“公司”的局部利益，上有政策，下有對(duì)策，如坊間所傳的“中央政策不出中南?！?。在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，歷史上就有“藩鎮(zhèn)割據(jù)”、“安史之亂”的禍患，統(tǒng)治者為了維護(hù)統(tǒng)一不得不采取“削藩”等措施。新中國(guó)成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“一收就死，一放就亂”，長(zhǎng)期陷入“收死放亂”的惡性循環(huán)。在目前地方政府公司化傾向業(yè)已形成，尾大不掉的情況下，中央政府采取傳統(tǒng)的上收權(quán)力的做法難以奏效，各種宣傳教育、紀(jì)律約束的措施作用也不大。近來房地產(chǎn)調(diào)控力度空前，由于地方政府從中作梗，使政策效應(yīng)屢屢失效就是明證。讓民眾和其它社會(huì)組織來監(jiān)督地方政府，由于缺少相應(yīng)的制度保障和切實(shí)可行操作辦法，也難有作為。寄希望于地方政府翻然悔悟，進(jìn)行自律性糾偏，更是一相情愿。低層次的技術(shù)性的所謂“轉(zhuǎn)變政府職能”，已經(jīng)進(jìn)行多年，無非是在減少審批項(xiàng)目，改進(jìn)審批程序，建政府服務(wù)大廳，少數(shù)機(jī)構(gòu)分分合合上小打小鬧，甚至換湯不換藥，見不到有多少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。面對(duì)這種錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，要使地方政府從“公司化”的泥沼中拔出腳來，實(shí)現(xiàn)由“公司型”政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，一般化的改革力度肯定是不行的，必須著眼于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，從頂層設(shè)計(jì)開始重構(gòu)政府轉(zhuǎn)型之路。
　　頂層設(shè)計(jì)具有綱領(lǐng)性的意義，是抓總的，是管全局的。筆者認(rèn)為一個(gè)重要的著力點(diǎn)和突破口就是應(yīng)該像當(dāng)年放棄階級(jí)斗爭(zhēng)為綱那樣廢掉GDP崇拜。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總植這個(gè)指標(biāo)，本身并沒有什么過錯(cuò)，促其合乎理性的增長(zhǎng)也沒什么不好。但是，把它搞到拜物教的程度，一個(gè)由人們生產(chǎn)出來的東西反轉(zhuǎn)過來變成統(tǒng)治人們的異己力量，地方政府及其官員為了追求它的增長(zhǎng)，已經(jīng)達(dá)到了不計(jì)代價(jià)的狂熱程度，這樣就很不好了。GDP拜物教的存在，是地方政府公司化傾向的精神支柱、動(dòng)力源泉、合理性保護(hù)傘。只要GDP崇拜一天不除，地方政府公司化就有活動(dòng)和運(yùn)作的土壤。它們就會(huì)在“保增長(zhǎng)”、“促發(fā)展”、“第一要?jiǎng)?wù)”等招牌下大肆發(fā)展地方政府這個(gè)“公司”的各種“業(yè)務(wù)”。打掉GDP拜物教這個(gè)神壇上的怪物，對(duì)于治理地方政府公司化傾向，具有釜底抽薪的意義。在這一轉(zhuǎn)變過程中，我們的各種政策措施、用人標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲制度的導(dǎo)向，都要使政府的官員明白自己的職責(zé)不是拼命增加GDP，而是公共服務(wù)、保境安民、社會(huì)秩序和公平正義。只有斬?cái)郍DP崇拜這條綱，才能把地方政府從“公司化”的羈絆中解脫出來。
　　積極推進(jìn)政治體制改革，這是頂層設(shè)計(jì)的又一個(gè)重要著力點(diǎn)。解決地方政府公司化問題，同其它許多重大問題一樣，離開了政治體制改革的深入和跟進(jìn)，是難有突破的。糾正地方政府公司化傾向，來自上頭的動(dòng)力是必須的，但更重要的力量源泉應(yīng)該來自民眾。這就是民主的力量。沒有公民有序的政治參與，沒有公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，消除地方政府公司化的那些弊端是不可能的。民主制的要旨就在于使執(zhí)政者即管理者的命運(yùn)能夠被社會(huì)全體成員控制或者制約，而實(shí)現(xiàn)這種控制的手段就是通過選舉、罷免、彈劾、監(jiān)督、質(zhì)詢等民主程序決定執(zhí)政者的命運(yùn)。而我們的一些地方政府之所以能像“公司”那樣去運(yùn)作，以犧牲社會(huì)和公眾利益為代價(jià)以自肥，就是因?yàn)檫@些官員的命運(yùn)主要掌握在他的“上級(jí)”手里，而不掌握在他的服務(wù)對(duì)象民眾手里。因此，他們?cè)诿癖娒媲安鸥矣诮?jīng)常表現(xiàn)得那樣傲慢和無理，而為了向上“邀功請(qǐng)賞”則經(jīng)常搞“形象工程”和“政績(jī)工程”。解決這樣的問題，只有高層次的政治體制改革才能承擔(dān)起這樣的使命。政治體制改革不應(yīng)成為一個(gè)敏感的話題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)之，是無論如何也繞不過去的溝坎。已經(jīng)建立起來的具有中國(guó)特色社會(huì)主義的政治體制框架，是適合中國(guó)國(guó)情而且具有優(yōu)越性的體制。這一基本結(jié)論必須肯定下來。但是，并不是說這一制度中的任何局部或環(huán)節(jié)都沒有毛病或完善成熟到不需要改革了。正是基于這樣一種判斷，所以才有許多善良的人們期待著政治體制改革早日能有新突破。這完全是一種積極的力量。
　　3.頂層設(shè)計(jì)需有一系列具體制度創(chuàng)新作支撐
　　頂層設(shè)計(jì)是個(gè)綱，在這個(gè)綱的統(tǒng)帥下，還必須有一系列相互聯(lián)系且能形成整體效應(yīng)的制度創(chuàng)新相呼應(yīng)，作支撐。
　　首先，必須改革干部考核任用體制。在衡量干部?jī)?yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)上，不能再讓那些只顧自己“政績(jī)”升遷，而不管日后洪水滔天的人屢屢得手。對(duì)那些習(xí)慣于按政府“公司化”方式運(yùn)作的干部，不教而誅是不對(duì)的，如果在警示后他們還執(zhí)迷不悟，繼續(xù)我行我素，就應(yīng)該有切實(shí)的招數(shù)使他們付出難以承受的代價(jià)。
　　其次，應(yīng)該大力推進(jìn)政府行政管理體制改革。政府行政管理體制改革的目標(biāo)，是由統(tǒng)制型的“萬能政府”向有限的公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變的核心是把資源配置的主導(dǎo)權(quán)交還給市場(chǎng)支配，減少?gòu)?qiáng)烈的數(shù)量擴(kuò)張的行政動(dòng)因，讓市場(chǎng)規(guī)則在不受干擾的情況下正常發(fā)揮配置資源的作用。這將伴隨著一系列重大改革，諸多行政部門的職能會(huì)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，并將公權(quán)力的市場(chǎng)尋租行為逐出舞臺(tái)，使政府行為回歸服務(wù)本性。
　　最后，應(yīng)該大力推進(jìn)財(cái)稅管理體制改革。政府財(cái)政服務(wù)于公共利益，為社會(huì)和公眾造福，這是公共財(cái)政的要旨所在。事實(shí)上地方政府財(cái)政的“公共”程度不完全、財(cái)政分配不透明、財(cái)政對(duì)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的干擾，財(cái)權(quán)不同程度的部門壟斷甚至個(gè)人操辦等情況，恰恰是導(dǎo)致地方政府公司化傾向的重要推手。地方政府的很多自利行為，都是在 “保財(cái)政”的名義下出籠的。因此，財(cái)稅體制改革的方向必須回歸它的公共性。無論組織財(cái)政收入，還是安排財(cái)政支出，不能以少數(shù)人的偏好為決策根據(jù)，不能被少數(shù)利益集團(tuán)牽著鼻子走，必須以社會(huì)和公眾利益最大化為宗旨。必須徹底扭轉(zhuǎn)地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，使土地出讓在陽光下運(yùn)作。土地收入不能成為地方政府的小金庫，必須納入預(yù)算統(tǒng)一管理。從長(zhǎng)期趨勢(shì)上看，各級(jí)政府必須實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)稱，不能搞無米之炊，逼著地方政府通過非正常途徑搞錢去完成上級(jí)交辦的任務(wù)。
　　除此之外，還可從多個(gè)領(lǐng)域提出多個(gè)類似的改革項(xiàng)目，在此就不一一贅述。所有這些項(xiàng)目，都是相互聯(lián)系的。在實(shí)施改革的過程中，既要有各自的突破，又要有整體性的協(xié)調(diào)推進(jìn)，以求取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
　　
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