劉嚴(yán)萍，江書軍，張寶忠 LIU Yan-ping,JIANG Shu-jun,ZHANG Bao-zhong

（1.河北聯(lián)合大學(xué) 交通與測繪學(xué)院，河北 唐山 063009；2.中國礦業(yè)大學(xué) （北京）管理學(xué)院，北京 100083；3.河北聯(lián)合大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 唐山 063009）

基于委托代理理論下的政府采購尋租行為研究

劉嚴(yán)萍1，江書軍2，張寶忠3LIU Yan-ping1,JIANG Shu-jun2,ZHANG Bao-zhong3

（1.河北聯(lián)合大學(xué) 交通與測繪學(xué)院，河北 唐山 063009；2.中國礦業(yè)大學(xué) （北京）管理學(xué)院，北京 100083；3.河北聯(lián)合大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 唐山 063009）

當(dāng)前政府采購中的各種尋租行為的發(fā)生，造成了社會資源的浪費(fèi)和市場競爭力的下降，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序。鑒于此，從委托代理理論的視角下，具體分析尋租行為產(chǎn)生的原因及造成的后果，并結(jié)合分析提出建議，為我國政府采購制度的完善提供一個參考。

委托代理理論；政府采購；尋租

政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度，是一種政府行為。政府采購制度的有效實施，不僅提高了國家財政資金的使用效率，而且有效地保護(hù)了民族產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化了宏觀控制，進(jìn)而為國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)和社會效益。

1 我國政府采購現(xiàn)狀分析

我國自20世紀(jì)90年代中期開始在部分地區(qū)實行政府采購試點(diǎn)工作，并于2003年正式頒發(fā)實施 《中華人民共和國政府采購法》 （以下簡稱 《政府采購法》）。這部法律的實施為我國解決政府采購中存在的問題提供了法律依據(jù)，對我國政府采購資金使用效率、提高依法行政水平、開創(chuàng)政府采購新局面，都具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

然而，與西方發(fā)達(dá)國家的政府采購制度相比，我國的政府采購制度還處在起步和摸索階段，在一些具體制度的設(shè)計上還存在不少缺陷，信息不對稱，程序不透明等等，這都將會導(dǎo)致采購過程中尋租和腐敗行為的發(fā)生，進(jìn)而給國家和人民的財產(chǎn)、生命安全造成重大的損失，如重慶市纂江縣彩虹橋整體垮塌，遼寧沈四高速公路青洋河大橋局部塌陷等事故，都與政府采購中的腐敗和信息不對稱有關(guān)。政府采購中的尋租和腐敗行為不僅造成經(jīng)濟(jì)上的巨大損失，而且扭曲了社會資源的配置，降低了經(jīng)濟(jì)效率，造成社會福利的凈損失，給經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定帶來極大的負(fù)面效應(yīng)。因此，正確分析和認(rèn)識尋租存在的原因，有利于有效防止尋租和腐敗行為發(fā)生。

2 委托代理機(jī)制下政府采購尋租行為的原因分析

政府采購所涉及的關(guān)系人主要有：納稅人、繳費(fèi)人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位和供應(yīng)商。在政府采購過程中，一般會形成納稅人—政府—財政部門—政府采購主管部門—政府采購中心—政府采購人員這樣長長的委托代理鏈。政府采購人員是最終的代言人，鏈的另一端是初始委托人，即政府采購權(quán)和政府采購資金的供應(yīng)者——納稅人。在委托代理關(guān)系中，由于雙方目的的不一致性和信息的非對稱性：委托方和代理方之間總是難以實現(xiàn)理性的雙贏，代理方在非對稱的信息環(huán)境下總是最大限度地實現(xiàn)自身利益的最大化。正是這種委托人與代理人的個人效用函數(shù)的不一致，使我國政府采購存在著委托代理失靈問題，為政府采購中尋租行為的產(chǎn)生提供了溫床。其具體原因分析如下：

2.1 激勵不相容

事實上，在這個委托代理鏈中，作為初始委托人的納稅人實際并無行為能力，因為它既不能在市場上進(jìn)行決策、簽訂契約，也不能從中獲得利益。在這一過程中真正起到?jīng)Q定作用的是具有專業(yè)知識、專門負(fù)責(zé)采購活動的代理人——政府采購人員。由于作為理性經(jīng)濟(jì)人的采購主體同樣追求自身利益最大化，當(dāng)與委托人的利益發(fā)生沖突時，很難要求他嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法規(guī)，完全保證政府采購職能的實現(xiàn)。正是這種委托人與代理人的個人效用函數(shù)的不一致，天然地產(chǎn)生了委托人和代理人激勵不容的問題。相反，出于自身利益的追求，采購執(zhí)行人員，采購中心，甚至采購監(jiān)管部門和供應(yīng)商的利益極易趨同，這些是產(chǎn)生尋租行為的重要原因。

2.2 信息不對稱

在公共權(quán)力的委托代理運(yùn)行中，誰對公共權(quán)力運(yùn)作擁有的信息多，誰在這種隱含的委托代理契約及其執(zhí)行中就擁有潛在的優(yōu)勢。由于政府采購的專業(yè)性很強(qiáng)，代理人特別是政府采購官員，他們作為政府采購方案的提出者，一般擁有比委托人更多的私人信息，而委托人要獲得專業(yè)性很強(qiáng)的政府采購信息，必須付出比代理者高很多的成本。另外，對代理人之間的合謀，委托人很難觀察到，即使可以觀察到，付出的成本也很大。因此，在政府采購中委托人的決策往往受制于作為信息提供者的代理人，采購的范圍、采購的方式以及采購的限額標(biāo)準(zhǔn)實際上都是由代理人最終決定?？梢姡@種信息不對稱為代理人偏離委托人的委托目標(biāo)提供了可能。

2.3 契約不完備

委托代理關(guān)系實質(zhì)上是一種契約關(guān)系，委托人與代理人在實施政府采購過程中可以通過簽訂契約的方式來規(guī)范雙方的行為。政府采購過程中的委托代理關(guān)系是采用長期契約的形式，而長期契約是不完備的，它不可能預(yù)料到所有可能發(fā)生的情況，也不能規(guī)定各種情況下各方的責(zé)任。而且職能機(jī)構(gòu)的官員不可能像企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品那樣程序化和有規(guī)則的重復(fù)，因此必須給官員以充分的自由處置權(quán)。比如，在政策執(zhí)行的每一階段都需要有人解釋一些法規(guī)，但法規(guī)不可能十分精細(xì)，因此在執(zhí)行過程中會與原始法律意圖發(fā)生偏差。在政府、財政部門、專門采購機(jī)構(gòu)、采購官員及供應(yīng)商信息不對稱的情況下，代理人可以通過掌握的信息，利用不完備的契約和政府采購中的權(quán)力去謀求個人效用的最大化，從而損害了納稅人的利益。

3 政府采購中尋租行為產(chǎn)生的后果分析

尋租行為是一種社會交易成本極高的 “負(fù)和博弈”，會對社會政治經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生巨大的負(fù)外部效應(yīng)，其直接后果是：

3.1 社會資源的浪費(fèi)

由于政府采購中的尋租有利可圖，供應(yīng)商必然要花費(fèi)大量的時間和精力用于游說政府采購官員，利用禮品和金錢疏通層層關(guān)系，使官員參與尋租并接受租金；而政府采購官員出于謀求自身利益的考慮進(jìn)行設(shè)租時也要花費(fèi)時間精力甚至是金錢用于使供應(yīng)商支付的租金符合自己所期望的水準(zhǔn)以及掩蓋自己的不良行為；對于上述兩種情況政府有關(guān)部門和其他社會力量又必須花費(fèi)時間精力等資源用于對這兩種違規(guī)行為的監(jiān)管。而這三種成本的支出都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)生產(chǎn)領(lǐng)域中所不需要的。相對于人類來說本來社會資源就是稀缺的，如果將時間、精力和金錢等社會資源用于這種非生產(chǎn)領(lǐng)域，那么這帶來的只能是社會資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.2 擾亂市場競爭秩序

在完全公平競爭的條件下，供應(yīng)商之間的利益分配基本上是均等的，然而，由于政府采購中尋租問題的存在，導(dǎo)致了尋租的供應(yīng)商不僅獲得了銷售量的增加，實現(xiàn)了正常的生產(chǎn)利潤，而且通過尋租活動又實現(xiàn)了額外的非生產(chǎn)利潤——租金收入；與之對應(yīng)的是非尋租供應(yīng)商，因為尋租供應(yīng)商而失去了政府采購市場中的應(yīng)有份額，從而導(dǎo)致了正常的生產(chǎn)利潤不能完全實現(xiàn)。在其他條件不變的情況下，尋租供應(yīng)商與非尋租供應(yīng)商重復(fù)博弈的結(jié)果，必然導(dǎo)致所有供應(yīng)商都去選擇尋租，進(jìn)而導(dǎo)致整個市場競爭秩序的紊亂。

3.3 降低財政資金使用效率

在預(yù)算編制時，財政資金由財政部門總體掌握，各采購實體為了自身利益的最大化，積極尋租，得到最為滿意的財政資金，采購官員在具體采購時，由于市場和法制的不健全，配合供應(yīng)商的尋租，進(jìn)行 “合謀”，而整個政府采購過程中的尋租成本則由財政資金負(fù)擔(dān)，這樣，大量的財政資金被權(quán)力階層侵吞，降低了財政資金的使用效率，導(dǎo)致政府開支擴(kuò)大，納稅人負(fù)擔(dān)加重。

4 抑制政府采購中尋租行為的建議

4.1 完善政府采購法律法規(guī)

政府采購是依法規(guī)范和運(yùn)作的，建立完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的政府采購法律、法規(guī)體系是完善政府采購制度的前提。實踐證明，我國現(xiàn)行 《政府采購法》不能完全適應(yīng)政府采購實際工作需要，有些方面的規(guī)定不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)詳細(xì)，缺乏可操作性，致使一部分人利用法律的不完善，恣意尋租。因此，為配合 《政府采購法》的執(zhí)行，應(yīng)該制定大量配套的法規(guī)，如對供應(yīng)商資格的規(guī)定、招投標(biāo)中介組織管理的規(guī)定、評價標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定、采購從業(yè)人員資格的規(guī)定、仲裁程序的規(guī)定等，健全政府采購運(yùn)行機(jī)制，使得每一個相對獨(dú)立的利益集團(tuán)，包括政府在內(nèi)，都能在法律程序和框架內(nèi)追求自身的合理、合法的利益，以形成一種有度、均衡、恰當(dāng)?shù)纳鐣贫?，來保證決策者在追求自身利益最大化的同時，提高整個社會的福利水平。

4.2 創(chuàng)新采購制度，抑制尋租行為

政府采購電子化是政府采購制度的一種創(chuàng)新，它保證了信息要素的公開和不斷流動，為供應(yīng)商提供了良好的競爭平臺。具體的采購需求信息，供應(yīng)商參與投標(biāo)要求，已發(fā)生項目的評標(biāo)、中標(biāo)、成交結(jié)果，以及其他相關(guān)法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)介紹等信息都會在政府采購網(wǎng)站上詳細(xì)發(fā)布。并且，供應(yīng)商從政府采購網(wǎng)站上獲取相關(guān)信息后，任何有意參與競標(biāo)的都可以從政府采購網(wǎng)站上直接下載投標(biāo)的相關(guān)文件，然后把競標(biāo)文件用電子郵件的形式直接傳給政府。有意參與競價的供應(yīng)商可以在政府采購網(wǎng)上注冊成為會員，然后登錄進(jìn)入網(wǎng)站的 “競價采購”頁面在線競價。這種信息完全公開的形式，讓每一個供應(yīng)商都能獲得等量的信息資源，并擁有平等的機(jī)會參與項目競爭，避免了為獲得內(nèi)部消息的各種暗箱操作，尤其是采購過程、采購標(biāo)準(zhǔn)、成交原則和成交結(jié)果的公開，往往能減少不少人為因素的干擾，有效地減少尋租行為。

4.3 完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化采購尋租的制約功能

加強(qiáng)對政府的采購監(jiān)督，有利于使政府采購行為更加規(guī)范，有利于提高財政資金的支付效率。長期以來，人們在認(rèn)識上出現(xiàn)了一定的偏差，只強(qiáng)調(diào)了采購行為的合法性，而忽視了采購的有效性監(jiān)督。這樣造成了采購成本的巨大浪費(fèi)，采購資金的使用效率低下。因此，對政府采購的監(jiān)督可以分為兩個部分：合法性監(jiān)督和有效性監(jiān)督。合法性監(jiān)督是對采購過程是否符合有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督，有效性監(jiān)督則是在合法性監(jiān)督的基礎(chǔ)上更高層次的監(jiān)督，其關(guān)注的重點(diǎn)是如何提高政府資金的使用效益。由此可見，要防止采購中的尋租行為，有必要對采購從合法性和有效性上進(jìn)行雙向監(jiān)督，規(guī)范公共財政的運(yùn)行機(jī)制，減少由于監(jiān)督不利而發(fā)生的尋租概率。

4.4 加強(qiáng)人員的選拔與培訓(xùn)

政府采購人員素質(zhì)的高低，直接影響到采購工作是否公平、公正，這同時也涉及到政府的形象問題。由于現(xiàn)在政府采購制度在我國還是新生事物，采購人員對工程項目的技術(shù)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性掌握不準(zhǔn)，對合同的履行、驗收、監(jiān)管不到位等方面經(jīng)驗?zāi)芰Φ膮T乏，不利于政府采購活動的順利、有效開展，也容易出現(xiàn)違規(guī)、腐敗行為。因此，需要通過必要的專業(yè)培訓(xùn)提高采購人員的業(yè)務(wù)水平，使我國從事政府采購活動的人員符合專業(yè)化和國際化的要求。另外，加強(qiáng)政府采購官員的職業(yè)道德和思想道德教育。應(yīng)對采購官員加強(qiáng)職業(yè)道德教育，培養(yǎng)他們敬業(yè)精神、工作責(zé)任感、事業(yè)心和榮譽(yù)感，從道義上提倡官員廉政，潔身自好；運(yùn)用各種宣傳、教育手段，尤其是傳播媒介的輿論導(dǎo)向功能，在全社會培育起反尋租的社會道德力量，凈化當(dāng)前政府某些官員一切向 “錢”看的社會風(fēng)氣，使采購官員追求更高層次的需要，自覺放棄和抵制尋租行為。這也要求政府采購官員樹立崇高的理想，堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，強(qiáng)化人民公仆的理念，做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，不斷增強(qiáng)自身抵制腐敗的能力。

[1] 王欣.政府采購中的尋租行為及其防范[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2005(18):85-86.

[2] 張得讓.政府采購支出中的尋租行為及其遏制[J].中國政府采購，2004(6):85-86.

[3] 楊楊，韓兆柱.政府采購中尋租行為芻議[J].宜賓學(xué)院學(xué)報，2007(7):79-80.

Research of Government Rent-seeking Behavior Based on Principal-agent Theory

(1.College of Traffic and Surveying,Hebei United University,Tangshan 063009,China;2.School of Management,China University of Mining&Technology,Beijing 100083,China;3.College of Economics and Managerment,Hebei United University,Tangshan 063009,China)

At present,the government procurement in various rent-seeking behavior in our country,caused the social waste of resources and market competitiveness,disturbed market economic order.In view of this,this article based on the view of the principal-agent theory,analysised the causes of rentseeking behavior,and consequences,and gave some suggestions,provided a perfect reference for our country government procurement system.

principal-agent theory;government procurement;rent-seeking

F253.2

A

1002-3100(2010)12-0037-03

2010-09-15

河北省教育廳課題，項目編號：SZ2101223。

劉嚴(yán)萍（1979-），女，河南汝南人，河北聯(lián)合大學(xué)交通與測繪學(xué)院，講師，碩士，研究方向：采購管理、工程項目管理；江書軍（1984-），男，河南南陽人，中國礦業(yè)大學(xué) （北京）管理學(xué)院博士研究生，研究方向：管理科學(xué)與工程。